為進(jìn)一步推進(jìn)部門規(guī)章“立、改、廢”，規(guī)范國土資源行政處罰程序，提高執(zhí)法效能，根據(jù)國土資源部領(lǐng)導(dǎo)指示，部執(zhí)法監(jiān)察局研究起草了《國土資源行政處罰辦法（送審稿）》。按照《國土資源部立法工作程序規(guī)定》，部政策法規(guī)司要對(duì)《國土資源行政處罰辦法（送審稿）》進(jìn)行審查，進(jìn)一步修改形成草案，提請(qǐng)部務(wù)會(huì)議審議通過，再予以正式發(fā)布。
本期特別策劃請(qǐng)部執(zhí)法監(jiān)察局負(fù)責(zé)人介紹《國土資源行政處罰辦法（送審稿）》起草背景、主要內(nèi)容、需要進(jìn)一步破解的難點(diǎn)，以方便廣大基層國土資源執(zhí)法監(jiān)察人員積極參與，踴躍提出意見和建議，對(duì)辦法下一步的修改完善提供參考，讓最終的立法成果更具有針對(duì)性和可操作性，更能滿足基層國土資源執(zhí)法工作的實(shí)際需要。
行政處罰亂象亟須規(guī)范統(tǒng)一
記者：現(xiàn)行關(guān)于查處國土資源違法違規(guī)行為的部門規(guī)章有哪些？在《行政處罰法》實(shí)施十多年的情況下，制定國土資源行政處罰辦法有哪些必要性？
答：1995年12月18日和1993年7月19日，原國家土地管理局和原地質(zhì)礦產(chǎn)部分別發(fā)布了《土地違法案件查處辦法》、《違反礦產(chǎn)資源法規(guī)行政處罰辦法》（以下簡稱“兩個(gè)辦法”），均屬部門規(guī)章。在《行政處罰法》、《立法法》尚未出臺(tái)的背景下，兩個(gè)辦法的立法理念、立法技術(shù)和條款規(guī)定，在當(dāng)時(shí)是較為先進(jìn)的，對(duì)促進(jìn)依法行政，規(guī)范土地、礦產(chǎn)行政主管部門查處土地、礦產(chǎn)資源違法案件，起到了積極作用。1996年10月1日《行政處罰法》實(shí)施以后，兩個(gè)辦法一直未進(jìn)行修訂，一些內(nèi)容已經(jīng)不再適應(yīng)新的形勢(shì)和要求。各級(jí)土地、礦產(chǎn)資源管理部門實(shí)際上已經(jīng)摒棄了兩個(gè)辦法，轉(zhuǎn)而按照《行政處罰法》規(guī)定的程序來實(shí)施行政處罰。但由于《行政處罰法》規(guī)定的程序比較原則，沒有規(guī)定發(fā)現(xiàn)、核查、制止、立案、審理等環(huán)節(jié)，也沒有明確每個(gè)處罰環(huán)節(jié)具體如何操作，各地實(shí)施行政處罰時(shí)的做法不一，導(dǎo)致了一些地方的國土資源行政處罰因?yàn)槌绦蜻`法而陷于敗訴境地，國土資源行政處罰程序亟待規(guī)范和統(tǒng)一，因此有必要制定國土資源行政處罰辦法。
記者：那么，兩個(gè)辦法具體在哪些方面不適應(yīng)當(dāng)前實(shí)踐需要？
答：兩個(gè)辦法的一些內(nèi)容與現(xiàn)行法律不相符。兩個(gè)辦法在《行政處罰法》以及修訂的《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》之前出臺(tái)，一些內(nèi)容如行政處罰種類、行政處罰程序、查封、對(duì)土地侵權(quán)行為的處理等，與上述法律不相符，有的甚至相抵觸、相沖突，造成地方國土資源行政主管部門實(shí)施行政處罰過程中難以把握。
兩個(gè)辦法不能提供解決當(dāng)前執(zhí)法突出問題的法定依據(jù)。隨著形勢(shì)的發(fā)展，國土資源行政執(zhí)法面臨著“執(zhí)法難、法難執(zhí)、難執(zhí)法”等問題，如行政處罰程序不規(guī)范，部、省、市、縣四級(jí)國土資源行政主管部門管轄權(quán)限劃分不合理，調(diào)查缺乏手段、執(zhí)行難以到位、結(jié)案沒有標(biāo)準(zhǔn)、行政處罰缺乏有效監(jiān)督等，兩個(gè)辦法不能提供解決這些問題的法定依據(jù)。
國土資源執(zhí)法實(shí)踐中的好做法和好經(jīng)驗(yàn)需要總結(jié)，上升到制度層面。各級(jí)國土資源行政主管部門在查處國土資源違法案件中，探索了許多好做法，創(chuàng)造了許多好經(jīng)驗(yàn)，如執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制、聯(lián)合辦案機(jī)制、證據(jù)先行登記保存、調(diào)查取證方法、送達(dá)方式、督促執(zhí)行措施等，需要總結(jié)，上升到制度層面，吸納到規(guī)章中。
新的國土資源管理體制需要一部統(tǒng)一的國土資源行政處罰辦法。1998年國土資源部組建以后，地方各級(jí)國土資源行政主管部門陸續(xù)成立，對(duì)土地、礦產(chǎn)違法案件的查處，由以前分散的土地行政主管部門、礦產(chǎn)資源管理部門負(fù)責(zé)，轉(zhuǎn)為現(xiàn)在統(tǒng)一由國土資源行政主管部門負(fù)責(zé)，客觀上也需要統(tǒng)一土地、礦產(chǎn)的行政處罰辦法。
因此，制定《國土資源行政處罰辦法》，對(duì)于規(guī)范國土資源行政處罰，提高執(zhí)法效能，保障和監(jiān)督國土資源行政主管部門有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，都具有非常重要的意義。
開門立法力求解決實(shí)際問題
記者：在起草過程中如何體現(xiàn)開門立法的原則，做了哪些工作？起草的主要思路是什么？
答：為做好國土資源行政處罰辦法起草工作，部執(zhí)法監(jiān)察局認(rèn)真總結(jié)了兩個(gè)辦法的實(shí)施情況，深入實(shí)地調(diào)研，問計(jì)于基層，問需于基層，走訪相關(guān)部委，廣泛收集資料，吸收地方同志參加研討，起草了《國土資源行政處罰辦法（征求意見稿）》。形成征求意見稿后，廣泛征求地方國土資源行政主管部門、部有關(guān)直屬單位、部機(jī)關(guān)各司局的意見。同時(shí)，在國土資源部門戶網(wǎng)站、《中國國土資源報(bào)》公開征求意見。匯總梳理各地反饋的意見后，部執(zhí)法監(jiān)察局在天津召開座談會(huì)，邀請(qǐng)?zhí)旖虻?1個(gè)?。▍^(qū)、市）、部分市、縣國土資源行政主管部門的執(zhí)法監(jiān)察骨干人員進(jìn)一步討論，會(huì)后又作了修改，經(jīng)局務(wù)會(huì)討論，形成了《國土資源行政處罰辦法（送審稿）》（以下簡稱《辦法（送審稿）》），共八章九十二條。
《辦法（送審稿）》起草的主要思路是：要具有針對(duì)性和可操作性，在現(xiàn)行法律法規(guī)的框架范圍內(nèi)，有限地解決當(dāng)前國土資源執(zhí)法中的突出問題；要以規(guī)范各級(jí)國土資源行政主管部門實(shí)施行政處罰為主線，兼顧與行政處罰相關(guān)的其他問題，并體現(xiàn)出國土資源行政處罰的特色；要總結(jié)提煉國土資源執(zhí)法實(shí)踐中行之有效的做法和經(jīng)驗(yàn)；要注意與《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》的修改相銜接。
記者：國土資源行政處罰適用哪些范圍？
答：目前，國土資源違法案件包括以下四種類型：一是違反國土資源法律法規(guī)的規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的案件；二是非法批準(zhǔn)征收、占用土地，或者非法批準(zhǔn)勘查、開采礦產(chǎn)資源的案件；三是違反國土資源法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的案件；四是違反國土資源法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的案件。除了一些案件可由國土資源行政主管部門直接作出行政處分決定外，其他黨政紀(jì)處分案件只能由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依法作出，刑事責(zé)任案件只能由司法機(jī)關(guān)追究，非法批準(zhǔn)的案件只能由有權(quán)部門處理。盡管國土資源行政主管部門不能對(duì)這些案件進(jìn)行處理，但是有權(quán)進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)需要追究上述責(zé)任時(shí)，可以將案件移送相關(guān)部門處理。因此，最終形成的國土資源行政處罰辦法除了適用于違反國土資源法律法規(guī)，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的案件外，其中有些規(guī)定如立案、調(diào)查取證、審理、決定處理意見等規(guī)定還適用于其他類型的國土資源違法案件。
在處罰程序規(guī)定上有新的設(shè)計(jì)和思考
記者：在國土資源行政處罰程序方面，《辦法（送審稿）》起草時(shí)如何考慮與《行政處罰法》以及其他相關(guān)行政規(guī)章銜接一致？作出哪些程序規(guī)定？
答：由于兩個(gè)辦法一直未進(jìn)行修訂，各級(jí)國土資源管理部門在實(shí)施行政處罰時(shí)，只能選擇適用《行政處罰法》，而《行政處罰法》的規(guī)定比較原則，地方在具體適用時(shí)會(huì)產(chǎn)生不同的理解、不同的做法，出現(xiàn)國土資源行政處罰程序不統(tǒng)一、不規(guī)范問題?！掇k法（送審稿）》依據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，結(jié)合國土資源違法案件查處的實(shí)際，作出詳細(xì)具體的程序規(guī)定。
關(guān)于簡易程序。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，行政處罰的簡易程序只適用于違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對(duì)公民處以50元以下、對(duì)法人或者其他單位處以1000元以下罰款或者警告的行政處罰，并對(duì)程序作了原則性規(guī)定。具體到國土資源行政處罰，很少適用簡易程序。但是，為了保證國土資源行政處罰體系的完整性和簡易程序的可操作性，《辦法（送審稿）》第四章規(guī)定了國土資源行政處罰的簡易程序。
關(guān)于聽證程序。為與《國土資源聽證規(guī)定》相銜接，《辦法（送審稿）》規(guī)定，當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在3日內(nèi)提出，由國土資源行政主管部門按照國土資源部聽證規(guī)定組織聽證。但是，《辦法（送審稿）》對(duì)符合聽證的條件進(jìn)行了重新界定?！秶临Y源聽證規(guī)定》第十九條第二款第（一）項(xiàng)規(guī)定的條件是，“較大數(shù)額罰款、責(zé)令停止違法勘查或者違法開采行為、吊銷勘查許可證或者采礦許可證等行政處罰的”，責(zé)令停止違法勘查或者違法開采行為，與《行政處罰法》第四十二條規(guī)定的“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”不同，責(zé)令停止違法勘查或者違法開采行為的前提是該行為違法，其主體是違法行為人，而責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的前提是有其他違法行為，其主體是依法成立的法人或者其他組織。另外，責(zé)令限期拆除關(guān)系到當(dāng)事人的切身利益。因此，《辦法（送審稿）》規(guī)定了聽證的條件是“作出較大數(shù)額罰款、吊銷勘查許可證或者采礦許可證、責(zé)令限期拆除等行政處罰決定的”。
《國土資源聽證程序》沒有規(guī)定聽證結(jié)束后的程序，《辦法（送審稿）》對(duì)此進(jìn)行了補(bǔ)充，明確聽證結(jié)束后，聽證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)出具聽證意見，報(bào)國土資源行政主管部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。
關(guān)于一般程序。歸納當(dāng)前國土資源實(shí)施行政處罰實(shí)踐的做法，行政處罰一般程序主要有以下環(huán)節(jié)：發(fā)現(xiàn)、核查、制止、立案、調(diào)查取證、審理、決定處理意見、告知、陳述申辯或聽證、作出行政處罰決定、執(zhí)行、結(jié)案。《行政處罰法》明確規(guī)定了調(diào)查取證、決定處理意見、聽證、告知、制作行政處罰決定書、執(zhí)行等環(huán)節(jié)。目前各地基本能夠按照上述程序?qū)嵤┬姓幜P，并結(jié)合實(shí)際，普遍增加了立案、結(jié)案等環(huán)節(jié)。但是，對(duì)于行政處罰程序是否包括發(fā)現(xiàn)、核查、制止和審理等環(huán)節(jié)，告知是在決定處理意見之前作出還是之后作出、改變擬作出的處罰決定后是否需要告知、如何執(zhí)行等問題，各地做法不一。《辦法（送審稿）》對(duì)此進(jìn)行了規(guī)范。
記者：國土資源行政處罰案件大多適用一般程序，這也是執(zhí)法實(shí)踐中遇到問題最多的環(huán)節(jié)，《辦法（送審稿）》在這方面作了哪些具體規(guī)定？
答：關(guān)于發(fā)現(xiàn)、核查和制止。土地、礦產(chǎn)違法行為一旦既成事實(shí)，處理起來難度很大，造成的損失也很大。為解決這一問題，實(shí)踐中通常做法是，發(fā)現(xiàn)國土資源涉嫌違法行為后，進(jìn)行初步核查，確認(rèn)違法行為后，及時(shí)進(jìn)行處置，概括來講，就是“早發(fā)現(xiàn)，早制止，早處置”。將這種已經(jīng)被證明為行之有效的經(jīng)驗(yàn)、做法及時(shí)上升為規(guī)章，能夠?yàn)椤霸绨l(fā)現(xiàn)，早制止，早處置”提供法律依據(jù)。因此，《辦法（送審稿）》采納了上述做法，明確規(guī)定了發(fā)現(xiàn)涉嫌國土資源違法行為的途徑和處置程序。同時(shí)，為了落實(shí)共同責(zé)任，《辦法（送審稿）》還規(guī)定，必要時(shí)可以告知當(dāng)?shù)厝嗣裾蛳嚓P(guān)部門。
關(guān)于立案。立案是行政處罰的重要環(huán)節(jié)，通常的立案條件是，有違法行為，依法應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任，屬于本級(jí)國土資源行政主管部門管轄。但是，對(duì)“有明確的違法行為人”是否應(yīng)當(dāng)作為立案條件，卻有不同認(rèn)識(shí)，《土地違法案件查處辦法》將此作為立案條件，《違反礦產(chǎn)資源法規(guī)行政處罰辦法》未采納這一條件，國務(wù)院其他部委的規(guī)定也不盡相同。從查處違法案件的一般過程看，通常是先發(fā)現(xiàn)違法行為，進(jìn)行調(diào)查取證，再發(fā)現(xiàn)違法嫌疑人，進(jìn)而排查、確定違法行為人。確定違法行為人有時(shí)很復(fù)雜，耗時(shí)很久，如果確定違法行為人后，再進(jìn)行立案、調(diào)查處理，不便于及時(shí)查清事實(shí)，處理案件。還會(huì)出現(xiàn)有案無法查的情形，比如違法行為人隱藏、逃跑等。因此，《辦法（送審稿）》未將“有明確的違法行為人”作為立案的必要條件。另一方面，盡管有些情形符合立案條件，但是實(shí)施行政處罰，沒有實(shí)際意義，比如違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的。因此，《辦法（送審稿）》又明確規(guī)定了不予立案的情形。
關(guān)于審理。調(diào)查結(jié)束后，承辦人員撰寫調(diào)查報(bào)告，提出處理建議，在報(bào)辦案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人審核前，先由專門人員對(duì)案件事實(shí)和處理建議進(jìn)行審核把關(guān)，這個(gè)環(huán)節(jié)是審理，審理人員不能為同一案件的承辦人員或調(diào)查人員。審理并不是《行政處罰法》規(guī)定的程序，設(shè)置審理的目的是，保證國土資源違法案件調(diào)查處理的公平、公正，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，防止調(diào)查人員濫用職權(quán)、枉法裁判。對(duì)調(diào)查進(jìn)行審理，有兩種形式：一種是決定性，一種是參考性。決定性是指，審理意見一旦作出，承辦人員必須執(zhí)行，只有經(jīng)審理人員同意，才能將處理建議提交辦案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人審核后，報(bào)國土資源行政主管部門負(fù)責(zé)人決定。參考性是指，審理意見只起到參考作用，無論審理人員是否同意，承辦人員都可以將處理建議報(bào)辦案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人審核后，提交國土資源行政主管部門負(fù)責(zé)人審查決定。為充分發(fā)揮審理人員的積極性，提高辦案質(zhì)量，更好地體現(xiàn)公平、公正，《辦法（送審稿）》規(guī)定的審理環(huán)節(jié)是決定性的。但是為了防止相互推諉，久拖不決，《辦法（送審稿）》規(guī)定，如果承辦人員對(duì)審理意見有異議的，可以提出書面理由，連同審理意見、調(diào)查報(bào)告和相關(guān)材料一起報(bào)辦案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人決定。
關(guān)于決定處理意見。決定處理意見是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)調(diào)查、審理情況進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況決定處理意見的環(huán)節(jié)。按照案件的復(fù)雜程度不同，決定處理意見的程序有三種：一是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人自己審查后，作出決定；二是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人主持召集有關(guān)職能機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或者其他人員會(huì)審后，作出決定；三是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論后，作出決定。無論是經(jīng)過哪種程序，最后都要由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出決定，這是由行政機(jī)關(guān)首長負(fù)責(zé)制的要求。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定的處理意見主要有以下幾種：擬定行政處罰意見，不得給予行政處罰，不予行政處罰，移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，移送司法機(jī)關(guān)，退回辦案機(jī)構(gòu)等。主要是基于違法事實(shí)是否存在，違法性質(zhì)及情節(jié)輕重等情況。對(duì)事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、理由充分、依據(jù)正確、處罰適當(dāng)、程序合法的，擬定行政處罰意見；違法事實(shí)不存在的，或者違法事實(shí)輕微或及時(shí)糾正且沒有造成嚴(yán)重危害社會(huì)后果的，不得給予行政處罰；對(duì)違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，不予行政處罰；違法行為涉嫌構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)；違法行為需要追究黨紀(jì)、政紀(jì)責(zé)任的，移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)；事實(shí)不清、證據(jù)不確鑿、定性不準(zhǔn)確、理由不充分、依據(jù)不正確、處理不適當(dāng)、程序不合法的，退回辦案機(jī)構(gòu)，重新或補(bǔ)充調(diào)查、修改、糾正。
《辦法（送審稿）》還規(guī)定了非法批準(zhǔn)案件的處理，即對(duì)地方人民政府或其他部門非法批準(zhǔn)征收、使用土地，非法批準(zhǔn)勘查、開采礦產(chǎn)資源的，建議同級(jí)或上級(jí)人民政府或有關(guān)部門撤銷批準(zhǔn)文件。對(duì)國土資源行政主管部門非法批準(zhǔn)征收、使用土地，非法批準(zhǔn)勘查、開采礦產(chǎn)資源的，責(zé)令或直接撤銷批準(zhǔn)文件。
關(guān)于告知、陳述申辯、聽證?！缎姓幜P法》第三十一條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。第四十二條進(jìn)一步規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利。執(zhí)法實(shí)踐中，告知通常體現(xiàn)為給當(dāng)事人下發(fā)告知書；對(duì)不符合聽證條件的，下發(fā)行政處罰告知書；對(duì)符合聽證條件的，下發(fā)聽證告知書，不用同時(shí)下發(fā)行政處罰告知書。
根據(jù)當(dāng)事人要求權(quán)利的不同，告知后，有三種程序可供選擇：一是當(dāng)事人放棄權(quán)利，行政機(jī)關(guān)直接作出行政處罰決定。二是當(dāng)事人要求聽證權(quán)利，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。三是當(dāng)事人要求陳述和申辯權(quán)利，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽取。聽證、陳述和申辯后，行政機(jī)關(guān)采納了當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，決定改變擬作出的行政處罰決定，是一個(gè)新的行政處罰決定，仍要按照《行政處罰法》的規(guī)定進(jìn)行告知，符合聽證條件的，還要進(jìn)行聽證告知。
關(guān)于作出行政處罰決定。告知后，國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)作出行政處罰決定，這個(gè)環(huán)節(jié)主要以行政處罰決定書為載體?！掇k法（送審稿）》詳細(xì)規(guī)定了行政處罰決定書的內(nèi)容。為了及時(shí)辦結(jié)案件，《辦法（送審稿）》規(guī)定了行政處罰的期限，即自立案之日起90日內(nèi)應(yīng)當(dāng)作出行政處罰決定。對(duì)案情復(fù)雜的案件，可以延長，但要經(jīng)過報(bào)批。另外，為了充分保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益，《辦法（送審稿）》規(guī)定，在作出行政處罰決定之前，不向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，或者拒絕聽取當(dāng)事人陳述、申辯、聽證的行政處罰決定無效。當(dāng)事人逾期不提出或者放棄陳述、申辯、聽證權(quán)利的除外。
關(guān)于執(zhí)行。行政處罰決定書一旦送達(dá)當(dāng)事人后，就產(chǎn)生法律效力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自覺履行。當(dāng)事人逾期不履行，作出行政處罰決定的機(jī)關(guān)可以采取一些措施督促當(dāng)事人履行行政處罰決定，《辦法（送審稿）》詳細(xì)規(guī)定了這些措施。如果當(dāng)事人仍不履行，作為國土資源行政主管部門自身沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，只能申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，除此之外，根據(jù)最高人民法院關(guān)于《行政訴訟法》的司法解釋規(guī)定，國土資源行政主管部門還可以向人民法院申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全，申請(qǐng)先予執(zhí)行，通過這些措施來達(dá)到執(zhí)行目的。
《辦法（送審稿）》還規(guī)定了中止執(zhí)行和終結(jié)執(zhí)行的情形和批準(zhǔn)程序。對(duì)于在執(zhí)行過程中，自然人死亡、法人或者其他組織被依法終止時(shí)，對(duì)當(dāng)事人處以罰款、沒收違法所得、沒收礦產(chǎn)品、沒收建筑物或其他設(shè)施的，《辦法（送審稿）》規(guī)定應(yīng)當(dāng)將承受當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的自然人、法人、其他組織作為被執(zhí)行人。
基層國土資源行政主管部門提得最多的是沒收財(cái)物尤其是沒收建筑物或其他設(shè)施如何執(zhí)行等問題?！掇k法（送審稿）》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送同級(jí)財(cái)政部門處理。另外，也對(duì)退還土地的執(zhí)行作了規(guī)定。
關(guān)于結(jié)案。結(jié)案是行政處罰結(jié)束的標(biāo)志，通常意義上講，只有在行政處罰決定執(zhí)行完畢后才能結(jié)案。但是，國土資源違法后果的特點(diǎn)決定了行政處罰執(zhí)行難，對(duì)于土地違法行為，要么沒收，要么拆除，當(dāng)事人不愿自覺履行，國土資源行政主管部門沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，只能申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，因此，能否執(zhí)行到位的決定權(quán)并不在國土資源行政主管部門。基于這種考慮，國土資源行政主管部門在履行職責(zé)完畢后，就可以結(jié)案。但是為了避免國土資源部行政主管部門履行職責(zé)不積極，對(duì)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件，國土資源行政主管部門仍需要積極溝通協(xié)調(diào)，爭取執(zhí)行到位。因此，《辦法（送審稿）》規(guī)定，已經(jīng)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，但人民法院既未受理，也未說明原因的，或者人民法院已經(jīng)受理，但超過6個(gè)月未予執(zhí)行也未作出不予執(zhí)行的裁定的情形，可以結(jié)案。
行政處罰標(biāo)準(zhǔn)尺度有望進(jìn)一步厘清
記者：國土資源違法案件涉及因素多而復(fù)雜，《辦法（送審稿）》在完善行政處罰依據(jù)方面有哪些考慮？對(duì)行政處罰有哪些監(jiān)督制度？
答：隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和形勢(shì)的變化，地方國土資源行政主管部門在實(shí)施行政處罰過程中，由于對(duì)某些問題的處理沒有可操作性的規(guī)章作為依據(jù)，經(jīng)常感到無所適從或者做法不一，如法律有無溯及力，法律規(guī)定不一致如何適用，當(dāng)事人不同的違法行為能否合并處罰，什么是違法行為連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)，行政處罰從輕、減輕、從重的標(biāo)準(zhǔn)以及立案、撤案、結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)等。《辦法（送審稿）》第六章專門對(duì)上述問題作出規(guī)定。
《行政處罰法》第五十四條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全對(duì)行政處罰的監(jiān)督制度。《辦法（送審稿）》在第七章專門對(duì)此進(jìn)行細(xì)化，規(guī)定了監(jiān)督途徑、監(jiān)督啟動(dòng)、監(jiān)督內(nèi)容等。國土資源行政主管部門通過監(jiān)督檢查、案件質(zhì)量評(píng)查、違法案件備案、違法案件綜合統(tǒng)計(jì)、當(dāng)事人申訴或檢舉等途徑，發(fā)現(xiàn)本級(jí)或下級(jí)國土資源行政主管部門的行政處罰可能存在錯(cuò)誤的，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以啟動(dòng)監(jiān)督程序，對(duì)已經(jīng)作出的行政處罰決定進(jìn)行重新審查，分別作出處理。
記者：國土資源部門無權(quán)采取行政強(qiáng)制措施，是基層國土資源部門反映最強(qiáng)烈的問題之一，《辦法（送審稿）》在行政措施方面的規(guī)定是如何考慮的？
答：盡管國土資源行政主管部門沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，但是作為行政機(jī)關(guān)，可以采取一些行政措施來達(dá)到行政管理目的。這些措施有些是依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，有些可以根據(jù)實(shí)際情況作出。為了及時(shí)制止違法行為，保證調(diào)查取證順利進(jìn)行，促進(jìn)執(zhí)行到位，《辦法（送審稿）》規(guī)定了諸如此類的行政措施。另外，為了與修訂中的《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》相銜接，《辦法（送審稿）》規(guī)定，法律法規(guī)規(guī)定可以采取行政強(qiáng)制措施的，國土資源行政主管部門依法根據(jù)具體情況實(shí)施。這樣，一旦《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》或者地方性法規(guī)規(guī)定了行政強(qiáng)制措施，這一條就可以適用了。
有待征集意見和建議的問題
記者：在《辦法（送審稿）》正式出臺(tái)之前，還有哪些問題有待進(jìn)一步討論、研究，希望大家提出意見和建議？
答：為切實(shí)增加針對(duì)性和可操作性，在《國土資源行政處罰辦法》正式發(fā)布以前，仍需重點(diǎn)圍繞以下問題進(jìn)一步深入探討，希望大家提出合理化的意見和建議。
國土資源行政處罰怎樣做到“事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、理由充分、依據(jù)正確、處罰適當(dāng)、程序合法”？
如何劃分部、省、市、縣四級(jí)國土資源行政主管部門之間國土資源違法案件的管轄權(quán)？
采取哪些有效措施解決“執(zhí)法難、法難執(zhí)、難執(zhí)法”？
聯(lián)合執(zhí)法及共同責(zé)任的做法，如何在《國土資源行政處罰辦法》中體現(xiàn)？
如何進(jìn)一步明確和細(xì)化國土資源行政主管部門調(diào)查的職權(quán)和措施？
對(duì)涉嫌構(gòu)成犯罪追究刑事責(zé)任的國土資源違法案件繼續(xù)實(shí)施行政處罰的理論依據(jù)和實(shí)際做法？
審理程序如何設(shè)置？
陳述、申辯、聽證后，行政機(jī)關(guān)改變擬作出的行政處罰決定，是否還需要重新告知？
沒收違法建筑物怎樣執(zhí)行，違法所得如何計(jì)算，責(zé)令行為是不是行政處罰，什么是連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)、合并處罰的情形等問題？
怎樣對(duì)行政處罰決定實(shí)施有效監(jiān)督？(陳相花)
