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乘風(fēng)破浪正當(dāng)時——新中國60年土地市場發(fā)展回眸
中央政府門戶網(wǎng)站 www.nakedoat.com   2009年11月02日   來源:國土資源部網(wǎng)站

    在新中國60年波瀾壯闊的變化中,土地使用制度的改革發(fā)揮了重要的作用,從國有土地?zé)o償、無期限、無流動使用到有償、有期限、有流動使用,從靠計劃和行政指令配置到主要依靠市場配置土地,中國土地市場,經(jīng)歷了艱辛醞釀、破繭而出,而且一直向縱深處拓展。

    艱辛醞釀

    新中國成立前后的土地改革,是偉大的起點。

    3億多農(nóng)民先后分得了7億畝土地和其他生產(chǎn)資料,人民翻身成為土地的主人。隨著中國工商業(yè)社會主義改造的完成,城市土地逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋亍恋氐墓兄频玫交敬_立。同時,“農(nóng)村土地由集體統(tǒng)一經(jīng)營,國有土地由計劃配置、行政劃撥”的用地制度也得以形成。

    新中國成立后很長一段時間內(nèi),高度集中的計劃經(jīng)濟體制和以重工業(yè)優(yōu)先增長為特征的工業(yè)化發(fā)展道路得到確立,土地的合理流轉(zhuǎn)和市場轉(zhuǎn)讓被明令禁止。1954年2月,中央對地方“以土地換取建設(shè)資金”的做法批復(fù)時規(guī)定,“凡國營企業(yè)、機關(guān)、部隊、學(xué)校等,占用市郊土地,不必采取征收土地使用費或租金的辦法?!?/p>

    對于剛從戰(zhàn)火中走出來的新中國而言,這種土地使用制度,很大程度上為生產(chǎn)的恢復(fù)、民族經(jīng)濟的振興、工業(yè)化的發(fā)展作出了貢獻。很多人認為它“為企業(yè)降低不必要的生產(chǎn)成本,同時也減少了國家相關(guān)的預(yù)算和事務(wù)手續(xù)”。

    然而,無償使用國有土地對土地資源的破壞也很快顯露了出來。

    由于土地?zé)o償取得,用地不受制約,導(dǎo)致多占少用、好地劣用、占而不用的行為普遍發(fā)生,土地資源浪費嚴重。據(jù)1956年對武漢、長沙、北京、杭州、成都和河北等地的不完全統(tǒng)計,幾年間這些地區(qū)共征用10.1萬畝土地,浪費用地達4.1萬多畝,占總數(shù)的40%以上。其中長沙市征用了2萬多畝地,就有1.6萬多畝浪費。武漢市33個建設(shè)單位征用9000多畝土地,長期閑置不用的就有 2600多畝。

    與此同時,許多用地單位隨意轉(zhuǎn)讓、出租土地,體現(xiàn)土地所有權(quán)、應(yīng)由國家征收的巨額地租大量流失,國家從土地上得不到任何收益;而另一方面,國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏穩(wěn)定的資金來源,只得從別的地方籌集資金,致使城市建設(shè)欠賬越來越多,財政越來越困難。

    人們逐漸認識到高度集中的計劃經(jīng)濟體制和閉關(guān)自守的封閉狀態(tài),嚴重束縛了土地資源的合理配置和利用,從而一定程度上束縛我國生產(chǎn)力的發(fā)展。

    土地資源利用呼喚著市場發(fā)揮基礎(chǔ)性配置作用,變革在悄然醞釀……

    破繭而出

    1978年,改革開放的號角激發(fā)了全國人民積壓已久的建設(shè)熱情,對外開放等政策也驟然啟動。外資企業(yè)和私企的創(chuàng)立打破了國有經(jīng)濟一統(tǒng)天下的局面,所有企業(yè)按國家計劃、無償用地的形式不再適應(yīng)發(fā)展的要求。

    這一時期,國有土地有償使用堪稱破冰之舉,收費標準雖低,卻將舊制度撕開了第一個口子。1979年,《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》明確規(guī)定,對合營企業(yè)應(yīng)征收土地使用費。隨后,國家又明確規(guī)定,中外合資企業(yè)的原有企業(yè)場地也一并納入計費范圍,國家對國有土地所有權(quán)在經(jīng)濟上的體現(xiàn)有了政策保障。

    用地收費的理念和做法在全國擴散開來:1982年起,深圳、廣州、撫順等城市先后制定征收城鎮(zhèn)土地使用費辦法,嘗試土地有償使用。到上世紀80年代末,這種做法在全國上百個城市擴展開來。然而,改革并非一路凱歌。一開始,阻力主要來自于無償用地的舊觀念和對土地市場姓“社”姓“資”的質(zhì)疑。1982年修改的《憲法》和1986年頒布的《土地管理法》都有禁止土地出租的條款。

    計劃經(jīng)濟體制下締造的土地市場,是前無古人的創(chuàng)舉。改革沒有藍本,但市場的實踐卻不甘束縛,甚至冒著違憲的風(fēng)險突破樊籬。1987年12月1日,深圳市首次公開拍賣一幅面積8588平方米地塊50年的使用權(quán),44家企業(yè)激烈角逐,一家房地產(chǎn)公司最終以525萬元成交。土地使用權(quán)在中國第一次作為商品進入市場,土地使用制度改革由此拉開了序幕。有償使用和級差地租使土地的價值從沉睡中被喚醒。

    如果說1987年深圳的“土地第一拍”是市場的驚蟄,那么,我國土地市場真正意義上的里程碑則出現(xiàn)在接下來的這一年。

    1988年3月31日,第七屆全國人民代表大會第一次會議正式審議憲法修正案。13天以后,經(jīng)過激烈的爭辯、討論,該修正案以 2/3以上的多數(shù)獲得通過。新的條款規(guī)定:“任何組織和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?!?/p>

    寥寥數(shù)語,卻使得我國的國有土地從無償、無期限、無流動使用到有償、有期限、有流動使用,從靠計劃和行政指令配置到市場配置。40年中一直被認為是剝削手段的“出租”,靜悄悄地從憲法所禁止的范圍內(nèi)消失了。一位參加當(dāng)年修憲的代表感嘆說:“這是從歷史的反思中醒悟過來。”

    高歌猛進

    市場的力量是無窮的。

    我國土地使用制度改革拉開帷幕后,勢不可擋。一些沿海城市如上海、珠海、福州、廈門等,分別以協(xié)議、招標或拍賣的方式出讓土地,邁出了通過市場機制配置國有建設(shè)用地的關(guān)鍵步伐。

    然而,由于市場的力量展示得太快、太強大,一些地方在市場中迷失了:20世紀80年代中期,大量的企業(yè)圈地建房,形成“村村點火,處處冒煙”的局面;90年代初,各地為了加快發(fā)展,興起大辦開發(fā)區(qū)和開發(fā)房地產(chǎn)熱潮,從而引發(fā)投資過熱、通貨膨脹以及土地流失等問題。據(jù)統(tǒng)計,當(dāng)時全國有各類開發(fā)區(qū)4210個,面積達1.5萬平方千米,其中擅自設(shè)立的開發(fā)區(qū)有3082個。1992~1993年,兩年時間全國就圈掉73萬公頃耕地。

    如何進一步理順機制,健全和完善土地市場管理體系的問題再次突出起來。

    1990年5月19日,國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》,它確立了出讓土地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)地位,對土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租等作了規(guī)范化的法律規(guī)定,從而構(gòu)造了我國土地市場制度的基礎(chǔ)框架,對土地市場建設(shè)具有重大意義。1992年出臺的《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》強化對劃撥土地的管理,使劃撥土地有償納入使用范圍并進入市場有法可依,有章可循。1998年,《中華人民共和國土地管理法》經(jīng)全面修訂后頒布,對土地管理、土地市場建設(shè)新形勢、新問題進行了深入認識和全面總結(jié),并把它們上升到法律制度的層面。相關(guān)法制、規(guī)范的建立,實現(xiàn)了土地管理制度一系列重大突破和轉(zhuǎn)變,也對市場起了規(guī)范性的作用。

    這一時期的土地市場還存在一個突出特征:土地配置在制度格局上仍呈行政劃撥與有償出讓并存雙軌制,而且劃撥制度的作用面還相當(dāng)大。在土地出讓市場中,協(xié)議出讓的方式長期占據(jù)主導(dǎo)地位,而招標、拍賣出讓等市場公開競爭方式的比例只占5%左右。即使在深圳,1999年以前也有90%的土地實行協(xié)議出讓。土地使用權(quán)出讓方式,這個新一輪改革的關(guān)鍵性問題正等待破題。

    進入新世紀,土地有償使用制度翻開新的一頁。2001年,國務(wù)院出臺《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》(15號文),一舉確定了市場在配置經(jīng)營性用地中的基礎(chǔ)地位。15號文明確規(guī)定,除法律規(guī)定可以采用劃撥方式提供用地外,其他建設(shè)需要使用國有土地的,必須依法實行有償使用。為體現(xiàn)市場經(jīng)濟原則,確保土地使用權(quán)交易的公開、公平和公正,各地要大力推行土地使用權(quán)招標、拍賣。

    2002年,國土資源部發(fā)布《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》,明確要求商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地,必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。

    2004年,國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》提出,“工業(yè)用地也要創(chuàng)造條件逐步實行招標、拍賣、掛牌出讓”。

    2006年,國務(wù)院《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》進一步明確,工業(yè)用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓,其出讓價格不得低于公布的最低標準。

    2009年,《國土資源部監(jiān)察部關(guān)于進一步落實工業(yè)用地出讓制度的通知》明確要求,各地要嚴格執(zhí)行工業(yè)用地招標拍賣掛牌制度,凡屬于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批后由政府供應(yīng)的工業(yè)用地,政府收回、收購國有土地使用權(quán)后重新供應(yīng)的工業(yè)用地,必須采取招標拍賣掛牌方式公開確定土地價格和土地使用權(quán)人。

    招拍掛,成為土地有償使用制度改革中一面閃亮的旗幟,也為經(jīng)濟社會發(fā)展帶來豐厚的回報。近20年來,土地有償使用的比例逐年大幅提高,全國土地出讓總價款累計達5.2萬億元。1999年~2007年,以招拍掛方式出讓的土地面積占年度出讓總面積的比重由2.38%上升到49.92%。土地收益為國有企業(yè)改革及城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了有力支撐。

    在國有企業(yè)改制中,土地市場帶來的資產(chǎn)變現(xiàn),成為解決國有困難和破產(chǎn)企業(yè)問題的重要途徑。據(jù)不完全統(tǒng)計,1996年至2001年底,原國家土地管理局、國土資源部直接為240多家國有改制企業(yè)處置土地資產(chǎn)9.7萬多宗,涉及面積17.42萬余公頃,實現(xiàn)土地資產(chǎn)價值1600億元。

    我國土地使用制度改革的探索沒有終結(jié),構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的土地市場,在更大范圍、以更大力度規(guī)范和推進土地招標、拍賣、掛牌出讓,需要我們以60年為鑒,去偽存真,去蕪取精,持之以恒、鍥而不舍地創(chuàng)造更加美好的未來。

 
 
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