守護(hù)美好家園
——新中國成立六十年土地管理和利用成就述評(píng)
新中國成立60年來，土地資源管理成就斐然，不僅為我國現(xiàn)代化建設(shè)提供了用地保障，還通過實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，大力開展土地綜合整治，為我國糧食安全提供了保障。
60年艱苦奮斗，我們正站在新的起點(diǎn)上，投身共同締造中華民族美好未來的偉大實(shí)踐。
還地于民，堅(jiān)守耕地紅線，為中華民族偉大復(fù)興奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)
新中國成立前，土地高度集中在封建地主手中。新中國成立后，通過暴風(fēng)驟雨般的土地改革，全國共有3億多無地、少地的農(nóng)民，先后無償分得了7億畝土地和其他生產(chǎn)資料。
1949年至1957年，農(nóng)村土地改革和工商業(yè)社會(huì)主義改造，建立起農(nóng)村集體土地所有制和城市國有土地所有制。改革開放以來，實(shí)行了農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和國有土地有償使用制度的改革，建立了有中國特色的社會(huì)主義土地所有制。
土地改革帶來的直接成效是，新中國成立后的3年中，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量逐年上升：到1952年，糧食產(chǎn)量已超過解放前最高水平9.3%；棉花產(chǎn)量超過50%以上，相當(dāng)于1949年的3倍。
新中國土地管理和利用水平不斷提升，土地管理法制、體制、機(jī)制逐步完善，為中華民族的崛起發(fā)揮了重要的保障功能。
土地資源管理逐步走上法制化軌道。60年來，我國出臺(tái)了土地管理相關(guān)法律法規(guī)13部，土地用途管制制度得以確立；3次頒布全國土地利用總體規(guī)劃綱要，增強(qiáng)了國家宏觀調(diào)控土地利用的能力，為協(xié)調(diào)各業(yè)用地奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)等各類建設(shè)提供用地6791.80萬畝，有力地推動(dòng)了我國現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。
改革開放以來，利用高科技手段，開展了兩次土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，摸清了土地資源家底。建立了基本農(nóng)田保護(hù)制度。全國土地利用總體規(guī)劃綱要確定了全國耕地與基本農(nóng)田保有量目標(biāo)，為保障我國糧食安全奠定了基礎(chǔ)。目前，全國已劃定17.2億畝基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，其中基本農(nóng)田16.3億畝，占全國耕地面積的83.6%，實(shí)行了永久保護(hù)。全國建設(shè)有116個(gè)基本農(nóng)田示范區(qū)，確立了重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域。為堅(jiān)守18億畝耕地紅線，我國實(shí)行了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，落實(shí)地方各級(jí)政府共同責(zé)任，保護(hù)我們的生命線。
新中國成立以來，全國采用多種方式補(bǔ)充耕地。特別是近10年來，通過土地整治，全國補(bǔ)充耕地4163萬畝。各地采用土地整理、復(fù)墾、開發(fā)等綜合整治手段，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、工礦廢棄地復(fù)墾、“空心村”整治、三峽移土培肥、興地滅螺、低丘崗地改造、造地增糧工程、新農(nóng)村建設(shè)等方面，成就顯著，土地整治已成為增加耕地、改善生態(tài)環(huán)境，保障糧食安全，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收的重要途徑。
最近幾年，為保增長、擴(kuò)內(nèi)需、保民生、保穩(wěn)定、調(diào)結(jié)構(gòu)、上水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長，國家加強(qiáng)了對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需各項(xiàng)建設(shè)用地的統(tǒng)籌規(guī)劃和計(jì)劃的調(diào)控，頒布了工業(yè)和公益事業(yè)用地等近30個(gè)行業(yè)用地指標(biāo)和產(chǎn)業(yè)用地指南目錄，有效地提高了土地節(jié)約集約利用的程度。
市場配置，價(jià)值顯化，土地利用向有償、有期限、有流動(dòng)轉(zhuǎn)變
在新中國成立后的30多年時(shí)間里，土地雖然歸國家或集體所有，但企事業(yè)單位和個(gè)人可以無償、無期限地使用土地。同時(shí)，土地不允許合理流轉(zhuǎn)。人民公社制度嚴(yán)重束縛了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。農(nóng)地種植計(jì)劃常常與現(xiàn)實(shí)偏離，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)徘徊不前。
農(nóng)業(yè)的低回報(bào)和土地?zé)o償使用，使得人們?nèi)狈s利用土地、保護(hù)耕地的積極性。許多單位、個(gè)人對(duì)土地多占少用或占而不用，浪費(fèi)了土地資源。1985年以前，我國耕地每年凈減少最高曾達(dá)1500多萬畝。
1986年起開始實(shí)施的《土地管理法》，初步遏制了非法侵占土地的勢(shì)頭。但耕地銳減、土地生產(chǎn)率低下的局面仍未有效扭轉(zhuǎn)。1987年是土地管理形勢(shì)較好的一年，我國耕地仍然凈減700萬畝。
土地資源的稀缺性和不可再生性，使人們意識(shí)到必須從根本上進(jìn)行一次革命，尋求和建立一種運(yùn)作費(fèi)用較低而效率較高的資源配置方式。
1987年12月1日，深圳市首次公開拍賣一幅面積為8588平方米地塊50年的使用權(quán)，44家企業(yè)激烈角逐，一家房地產(chǎn)公司最終以525萬元成交。盡管當(dāng)時(shí)《憲法》明文規(guī)定，土地不得出租和轉(zhuǎn)讓，但深圳敢領(lǐng)天下先，土地使用權(quán)在中國第一次作為商品進(jìn)入市場。當(dāng)代中國影響深遠(yuǎn)、居功甚偉的城市土地使用制度改革，由此拉開序幕。
1988年4月，七屆全國人大一次會(huì)議召開，2970名代表審議通過了《憲法（修正案）》，“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”正式寫進(jìn)了《憲法》。
土地使用制度的改革，使我國土地由無償、無期限、無流動(dòng)向有償、有期限、有流動(dòng)轉(zhuǎn)變，市場機(jī)制的引入，有效地促進(jìn)了土地資源的優(yōu)化配置。
近20年來，土地有償使用的比例逐年大幅提高，全國土地出讓總價(jià)款累計(jì)5.2萬億元。土地收益為國有企業(yè)改革及城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了有力支撐。
隨著土地市場的發(fā)展，相關(guān)土地交易、儲(chǔ)備、督察等機(jī)構(gòu)逐步建立。土地交易有形市場日益完善，土地市場交易行為日益規(guī)范。隨著科技的發(fā)展，我國土地資源管理手段越來越先進(jìn)，遙感衛(wèi)星圖片成為國土資源部門監(jiān)測(cè)和掌握各城市用地情況的撒手锏。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，切實(shí)保護(hù)了農(nóng)民的權(quán)益，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定與和諧。
市場的統(tǒng)一是商品和生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的重要條件。土地利用上也存在不少問題，特別是由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響，導(dǎo)致國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地不同權(quán)不同價(jià)。這種狀況，使規(guī)模數(shù)倍于城鎮(zhèn)建設(shè)用地的農(nóng)村集體建設(shè)用地，節(jié)約集約利用程度不高。
構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，無疑將為節(jié)約集約用地、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益奠定基石。黨的十七屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中提出，“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、經(jīng)公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益?！?/p>
銳意改革，加快構(gòu)建國土資源保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展新機(jī)制
當(dāng)前，我國國土資源管理仍然面臨十分嚴(yán)峻的形勢(shì)。一方面，人均耕地少、優(yōu)質(zhì)耕地少、耕地后備資源少，是我國的基本國情，短期難以改變。另一方面，我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，人口還在繼續(xù)增加，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)國土資源的需求將持續(xù)上升，特別是一大批新上的“擴(kuò)內(nèi)需、保增長、保民生”項(xiàng)目須盡快落實(shí)，土地供需矛盾尖銳。
空前嚴(yán)峻的資源壓力警示我們，必須堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，統(tǒng)籌好保障發(fā)展與保護(hù)資源的關(guān)系，一方面堅(jiān)持保障科學(xué)發(fā)展，以土地供應(yīng)政策和利用方式來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展；一方面堅(jiān)持保護(hù)耕地紅線，牢牢守住子孫后代生存發(fā)展、安邦立國的根基，使有限的土地資源順利承載中華民族的偉大復(fù)興和長久繁榮。
為更好地履行職責(zé)，國土資源部提出加快構(gòu)建保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展新機(jī)制。推進(jìn)國土資源工作的全面進(jìn)步。以統(tǒng)籌保障發(fā)展與保護(hù)資源，提高國土資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的保障能力。
在具體工作中，國土資源部通過重點(diǎn)推進(jìn)四個(gè)機(jī)制建設(shè)，來解決統(tǒng)籌保障發(fā)展和保護(hù)資源的難題。一是充分發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌引導(dǎo)作用，健全完善宏觀調(diào)控和市場配置機(jī)制。二是強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管，健全完善共同責(zé)任機(jī)制。三是提高資源開發(fā)利用效率，建立健全開源節(jié)流機(jī)制。四是大力推進(jìn)基礎(chǔ)建設(shè)，完善科技創(chuàng)新和國際合作機(jī)制。
2008年第四季度以來，在全國上下齊心協(xié)力“擴(kuò)內(nèi)需、保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、促改革”，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的新形勢(shì)下，我國土地管理和利用政策作出積極調(diào)整，提出“快審批、擴(kuò)增量、擠存量、加流量”等一系列舉措，并明確要求，把權(quán)力和責(zé)任放下去，把服務(wù)和監(jiān)管抓起來，不斷提高統(tǒng)籌保障發(fā)展和保護(hù)資源的能力，以管理方式的轉(zhuǎn)變倒逼資源配置方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，有效地參與和服務(wù)了國家對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。
2009年8月17日，國務(wù)院副總理李克強(qiáng)視察國土資源部和中國地質(zhì)科學(xué)院時(shí)，明確提出，土地管理和服務(wù)，既是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、也是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要手段，是一項(xiàng)責(zé)任重大、難度很大的工程，要把土地服務(wù)和管理同保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)密切有機(jī)地結(jié)合起來。國土資源部門正將這一重要講話精神，轉(zhuǎn)化為深入開展“保增長、保紅線”行動(dòng)的新動(dòng)力，大力增強(qiáng)土地管理政策的針對(duì)性、有效性和可持續(xù)性，通過對(duì)土地供應(yīng)總量、布局、結(jié)構(gòu)和時(shí)序的控制和把握，來服務(wù)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、調(diào)控固定資產(chǎn)投資規(guī)模、促進(jìn)社會(huì)事業(yè)建設(shè)等。
回首新中國60年土地管理和利用的光輝歷程，保護(hù)耕地和保障發(fā)展是其中十分清晰的主線。發(fā)展還在繼續(xù)，任務(wù)依然繁重。今后，我國的土地管理和服務(wù)事業(yè)，仍將沿著這一主線，堅(jiān)定不移地推進(jìn)土地資源的有效保護(hù)和合理利用，為我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的科學(xué)發(fā)展，作出應(yīng)有的、更多的貢獻(xiàn)。
