更科學(xué)地規(guī)劃未來
——政策法規(guī)司司長王守智談《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》
《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》（查看）經(jīng)國務(wù)院審議通過后，當(dāng)前，地方各級(jí)土地利用總體規(guī)劃修編正在加快推進(jìn)。規(guī)范土地利用總體規(guī)劃編制和審查報(bào)批工作，國土資源部制定了《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。
《辦法》的出臺(tái)，對(duì)規(guī)劃編制工作和規(guī)劃審查報(bào)批程序作出什么樣的新規(guī)定，對(duì)土地利用總體規(guī)劃編制帶來什么樣的影響？為進(jìn)一步理解《辦法》的主要內(nèi)容和精神，記者采訪了部政策法規(guī)司司長王守智。
為提高新一輪土地利用規(guī)劃編制的科學(xué)性和可操作性，《辦法》經(jīng)反復(fù)修改論證后出臺(tái)。
記者：起草這個(gè)《辦法》是出于什么考慮，與原來的《土地利用總體規(guī)劃編制審批規(guī)定》有何區(qū)別？
王守智：1997年10月，原國家土地管理局第7號(hào)令頒布實(shí)施了《土地利用總體規(guī)劃編制審批規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），對(duì)規(guī)范土地利用總體規(guī)劃編制和審批，提高規(guī)劃的科學(xué)性，起到了積極的作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，土地利用供需形勢(shì)、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局發(fā)生了重大變化，特別是去年8月，國務(wù)院審議通過了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），明確了新一輪土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)思想、規(guī)劃原則、規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃任務(wù)和規(guī)劃內(nèi)容等，原有《規(guī)定》已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)新一輪規(guī)劃編制工作的要求。為全面落實(shí)《綱要》精神，進(jìn)一步規(guī)范規(guī)劃編制工作和規(guī)劃審查報(bào)批程序，提高土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性，迫切需要對(duì)《規(guī)定》進(jìn)行修訂。
記者：據(jù)了解，這個(gè)《辦法》的起草從新一輪土地利用規(guī)劃修編啟動(dòng)就開始著手研究了。具體經(jīng)過是怎樣的？
王守智：按照部立法工作的總體部署，部規(guī)劃司從2005年起就在全面總結(jié)《規(guī)定》實(shí)施經(jīng)驗(yàn)和成效的基礎(chǔ)上，開始組織力量研究起草《辦法》，并在起草過程中，多次征求相關(guān)部門和單位的意見，形成了《辦法》初稿。
2008年，隨著新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作的推進(jìn)，有關(guān)業(yè)務(wù)司局進(jìn)一步加快了立法步伐，并多次在土地利用總體規(guī)劃修編工作座談會(huì)上征求意見。
我司收到送審稿后，又進(jìn)行了修改完善，形成了征求意見稿，發(fā)各?。▍^(qū)、市）國土資源行政主管部門以及部機(jī)關(guān)各司局征求意見，同時(shí)在互聯(lián)網(wǎng)上征求社會(huì)各界意見。根據(jù)反饋意見，我們會(huì)同有關(guān)業(yè)務(wù)司局對(duì)征求意見稿逐條進(jìn)行了修改完善。2009年1月5日，第一次部務(wù)會(huì)議審議并原則通過了這個(gè)辦法。
按照土地利用總體規(guī)劃編制和審查報(bào)批的流程，《辦法》依次對(duì)規(guī)劃編制、規(guī)劃內(nèi)容，規(guī)劃的審查和報(bào)批等做出明確規(guī)定
記者：當(dāng)前各地最關(guān)心的，就是新一輪土地利用總體規(guī)劃的編制原則、應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容以及規(guī)劃的審查和報(bào)批程序等，請(qǐng)您解讀一下《辦法》在這些方面的規(guī)定？
王守智：起草《辦法》的總體思路是：根據(jù)《綱要》確定的指導(dǎo)原則和目標(biāo)任務(wù)，遵循程序與實(shí)體并重的原則，按照土地利用總體規(guī)劃編制和審查報(bào)批的流程，依次對(duì)規(guī)劃編制、規(guī)劃內(nèi)容，規(guī)劃的審查和報(bào)批等做出明確規(guī)定，以提高《辦法》的可操作性。
關(guān)于規(guī)劃編制，《辦法》第七條明確了土地利用總體規(guī)劃的編制原則，規(guī)定：編制土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策的工作方針。同時(shí)，為了提高規(guī)劃編制過程中的公眾參與，《辦法》第十三條還明確規(guī)定，對(duì)土地利用總體規(guī)劃編制中的重大問題，可以向社會(huì)公眾征詢解決方案。對(duì)直接涉及公民、法人和其他組織合法利益的規(guī)劃內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)，充分聽取公眾的意見。此外，考慮到規(guī)劃編制具有較強(qiáng)的專業(yè)性，《辦法》第十五條對(duì)承擔(dān)規(guī)劃編制的單位應(yīng)當(dāng)具備的條件作了明確的規(guī)定。
關(guān)于規(guī)劃內(nèi)容，考慮到各級(jí)土地利用總體規(guī)劃具有的一般性與特殊性，《辦法》第十六條首先對(duì)土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括的一般性內(nèi)容作了明確規(guī)定，包括：現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施情況評(píng)價(jià)，規(guī)劃背景與土地供需形勢(shì)分析，土地利用戰(zhàn)略，規(guī)劃主要目標(biāo)確定，土地利用結(jié)構(gòu)、布局和節(jié)約集約用地的優(yōu)化方案，土地利用的差別化政策，規(guī)劃實(shí)施的責(zé)任與保障措施等。
同時(shí)，在第十七條、第十八條、第十九條和第二十條，分別明確了省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)突出的重點(diǎn)內(nèi)容，以體現(xiàn)不同層級(jí)土地利用總體規(guī)劃的特點(diǎn)。
關(guān)于規(guī)劃的審查和報(bào)批，《辦法》分別對(duì)土地利用總體規(guī)劃大綱以及土地利用總體規(guī)劃的審查和報(bào)批的原則、主體、程序、時(shí)限、審查內(nèi)容、審查依據(jù)作出了具體規(guī)定。土地利用總體規(guī)劃審查報(bào)批分為土地利用總體規(guī)劃大綱審查和土地利用總體規(guī)劃審查報(bào)批兩個(gè)階段（第二十三條第一款），土地利用總體規(guī)劃大綱審查通過后，方可進(jìn)入土地利用總體規(guī)劃編制和報(bào)批階段（第二十五條）。土地利用總體規(guī)劃按照下級(jí)規(guī)劃服從上級(jí)規(guī)劃的原則，自上而下逐級(jí)審查報(bào)批 （第二十六條）。另外，為規(guī)范規(guī)劃審查工作，提高審查效率，《辦法》專門增加了對(duì)審查報(bào)批階段時(shí)限的規(guī)定：有關(guān)國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)自收到人民政府轉(zhuǎn)來的下級(jí)土地利用總體規(guī)劃之日起5個(gè)工作日內(nèi)，征求有關(guān)部門和單位意見，并自收到有關(guān)部門和單位的意見之日起15個(gè)工作日內(nèi)，完成規(guī)劃審查工作。
記者：我注意到，《辦法》提出，根據(jù)需要可編制跨行政區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃，同時(shí)提出，村莊土地利用總體規(guī)劃是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的重要內(nèi)容。請(qǐng)問這是出于怎樣的考慮？
王守智：作為一項(xiàng)新的考慮，《辦法》第六條提出，根據(jù)需要可編制跨行政區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃。同時(shí)提出，村莊土地利用總體規(guī)劃是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的重要內(nèi)容。各地應(yīng)當(dāng)在編制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃時(shí)對(duì)村莊土地利用的總體布局作出科學(xué)規(guī)劃和統(tǒng)籌安排。
提出編制跨行政區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃主要是出于優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局，促進(jìn)各區(qū)域協(xié)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展的考慮。強(qiáng)調(diào)編制村莊土地利用總體規(guī)劃則是為了適應(yīng)整村推進(jìn)田、水、路、林、村綜合整治的要求，將土地利用規(guī)劃編制與新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有機(jī)結(jié)合，體現(xiàn)小規(guī)劃服務(wù)大戰(zhàn)略的指導(dǎo)思想。
《辦法》明確了城市建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的銜接關(guān)系
記者：近年來，各類規(guī)劃特別是土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)總體規(guī)劃的銜接問題成為規(guī)劃實(shí)施和土地管理中的突出問題，對(duì)于這一方面，《辦法》是如何明確的？
王守智：關(guān)于規(guī)劃銜接，為明確土地利用總體規(guī)劃的法律地位，體現(xiàn)規(guī)劃在落實(shí)土地宏觀調(diào)控和土地用途管制、規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)中的重要作用，《辦法》第三條明確，土地利用總體規(guī)劃是實(shí)行最嚴(yán)格土地管理制度的綱領(lǐng)性文件，是落實(shí)土地宏觀調(diào)控和土地用途管制，規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)和統(tǒng)籌各項(xiàng)土地利用活動(dòng)的重要依據(jù)。各地區(qū)、各部門、各行業(yè)編制的城市、村鎮(zhèn)、能源、交通、水利、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接。（記者 王 博）
