曹康泰:我國政府法制建設(shè)三十年
國務(wù)院法制辦公室主任 曹康泰
1978年12月召開的黨的十一屆三中全會，開啟了我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史新時期。三十年來，適應(yīng)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的需要，我國的政府法制建設(shè)不斷推進(jìn)，取得了重大成就。政府對政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活的管理，基本實(shí)現(xiàn)了有法可依，實(shí)現(xiàn)了從主要依靠行政手段到把依法行政作為基本準(zhǔn)則的根本性轉(zhuǎn)變。
在探索中前進(jìn) 在創(chuàng)新中發(fā)展
改革開放三十年來，我國的政府法制建設(shè)緊緊圍繞黨中央的決策部署和國務(wù)院的中心工作，以推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府為主線，積極探索，不斷創(chuàng)新，大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。
（一）起步階段（1978年至1989年）。改革開放以后，鄧小平同志深刻總結(jié)國際共產(chǎn)主義運(yùn)動和我國革命與建設(shè)正反兩方面經(jīng)驗(yàn)，就加強(qiáng)社會主義民主法制建設(shè)作了一系列精辟論述。這些論述集中到一點(diǎn)，就是只有實(shí)行“法治”，國家才能興旺發(fā)達(dá)、長治久安。這標(biāo)志著我們黨治國理政的原則、理念和方式發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，為依法行政的提出做了政治上和思想上的準(zhǔn)備，奠定了理論基礎(chǔ)。此后，我國大力加強(qiáng)民主法制建設(shè)，1982年制定了新憲法，先后出臺了刑法、民法通則等一批基本法律。同時，為了適應(yīng)改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，還相繼制定了中外合資企業(yè)法、外資企業(yè)法、經(jīng)濟(jì)合同法等一系列調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律、行政法規(guī)。
（二）確立階段（1989年至1999年）。1989年公布的行政訴訟法，標(biāo)志著依法行政進(jìn)入了以監(jiān)督行政權(quán)的行使、規(guī)范政府自身行為為重點(diǎn)的階段，是我國推進(jìn)依法行政進(jìn)程中的重要里程碑。從1989年到1999年的十年間，我國還先后制定了行政處罰法、行政復(fù)議法等一系列規(guī)范行政行為的法律。1993年11月，黨的十四屆三中全會作出了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重大決策。市場經(jīng)濟(jì)從某種意義上說就是法治經(jīng)濟(jì)，要求政府依法行政、依法辦事。為了落實(shí)黨中央的決策，全國人大常委會、國務(wù)院先后制定了價格法、商業(yè)銀行法、廣告法等一批規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)的法律、行政法規(guī)。1997年9月，江澤民同志在黨的十五大報告中提出了依法治國基本方略，指出一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政。在此期間，依法行政在政府工作中的地位和作用得以初步確立。
（三）全面推進(jìn)階段（1999年至今）。為了落實(shí)依法治國基本方略，1999年國務(wù)院召開全國依法行政工作會議，發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，對推進(jìn)依法行政工作作了專門部署。2003年3月新一屆國務(wù)院組成后修訂的《國務(wù)院工作規(guī)則》，把依法行政正式確立為政府工作的三項(xiàng)基本準(zhǔn)則之一，明確規(guī)定依法行政的核心是規(guī)范行政權(quán)力。2004年3月，國務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，確立了建設(shè)法治政府的目標(biāo)。2005年，重點(diǎn)抓了推行行政執(zhí)法責(zé)任制工作。2006年，重點(diǎn)抓了行政復(fù)議工作。2007年，重點(diǎn)抓了市縣基層政府依法行政工作。2007年10月，胡錦濤同志在黨的十七大報告中，明確提出了依法治國基本方略深入落實(shí)，法治政府建設(shè)取得新成效的要求。2008年5月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》。
轉(zhuǎn)變政府職能 規(guī)范行政行為
改革開放三十年來，政府法制建設(shè)不斷加強(qiáng)，鄧小平同志提出的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的民主法制建設(shè)的基本要求在政府工作中逐步得到落實(shí)。
（一）國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活基本做到“有法可依”，政府立法質(zhì)量顯著提高。三十年來，國務(wù)院始終堅(jiān)持政府立法決策與改革決策的統(tǒng)一，努力做到政府立法工作與改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程相適應(yīng)，取得了巨大成就：一是，為基本形成以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系作出了重要貢獻(xiàn)。從1979年到2008年11月底，國務(wù)院共提請全國人大及其常委會審議法律議案226件，制定行政法規(guī)1116件。國務(wù)院部門和有立法權(quán)的地方政府共制定規(guī)章26000多件。二是，政府立法工作理念不斷創(chuàng)新，政府立法工作重點(diǎn)隨著改革開放進(jìn)程適時調(diào)整。隨著我國民主法制建設(shè)的逐步加強(qiáng)和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，政府立法工作重點(diǎn)也由主要側(cè)重經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法，轉(zhuǎn)變?yōu)樵诶^續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管方面立法的同時，更加注重社會管理和公共服務(wù)方面的立法。三是，政府立法工作機(jī)制不斷創(chuàng)新，政府立法質(zhì)量顯著提高。政府立法工作由主要依靠政府法制機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)行立法工作者、實(shí)際工作者和專家學(xué)者相結(jié)合的機(jī)制，科學(xué)性、民主性和透明度也越來越高。探索建立了法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見、立法聽證會等擴(kuò)大公眾有序參與政府立法的制度和機(jī)制。2003年至2007年，先后公布了30多件法律草案、行政法規(guī)草案，向社會公開征求意見。自2008年起，除涉及國家秘密、國家安全的外，所有行政法規(guī)草案都通過“中國政府法制信息網(wǎng)”向社會公開征求意見，截至目前，已公布了23件行政法規(guī)草案。探索開展了政府立法后評估和政府立法成本效益分析工作。
（二）政府職能逐步轉(zhuǎn)變，行政管理方式不斷創(chuàng)新。行政審批制度改革是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新行政管理方式的重要切入點(diǎn)。2001年9月，國務(wù)院開始推進(jìn)行政審批制度改革，并組織起草了行政許可法草案。2003年8月十屆全國人大常委會審議通過了這部法律。各地方、各部門按照國務(wù)院的要求，認(rèn)真貫徹實(shí)施行政許可法，取得了重要成果：一是，取消、調(diào)整了一半以上的行政審批項(xiàng)目。截至2007年10月，國務(wù)院分四批取消、調(diào)整1992項(xiàng)行政審批，各級政府共取消、調(diào)整22000多項(xiàng)行政審批。二是，全面清理了行政許可依據(jù)和實(shí)施主體。各地方和58個國務(wù)院部門共清理行政許可依據(jù)25554件，廢止3981件，修改2493件；清理行政許可實(shí)施主體2389個，保留1932個，取消302個，調(diào)整71個。三是，遵循行政許可法確立的高效便民原則，創(chuàng)新了行政管理方式。建立了2100多個綜合性政府服務(wù)中心，采取“一個窗口對外”、“一站式辦公”等方式，簡化辦事程序，方便人民群眾。不少地方政府和政府部門還在網(wǎng)上開設(shè)辦事窗口，實(shí)施審批、提供服務(wù)。更多地運(yùn)用間接管理、動態(tài)管理和事后監(jiān)督等手段，積極發(fā)揮行政指導(dǎo)、行政合同等方式在行政管理中的作用。
（三）改革行政執(zhí)法體制，創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，行政執(zhí)法行為得到嚴(yán)格規(guī)范。法律的生命在于實(shí)施。為了嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法行為，國務(wù)院主要采取了以下幾項(xiàng)措施：一是，改革行政執(zhí)法體制，全面推行相對集中行政處罰權(quán)。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國務(wù)院于2002年發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》，在全國范圍內(nèi)推行相對集中行政處罰權(quán)工作。目前，除經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的82個相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)城市外，另有193個設(shè)區(qū)的市級政府和806個縣級政府開展了相對集中行政處罰權(quán)工作。二是，大力推行行政執(zhí)法責(zé)任制和評議考核制度。2005年7月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》，對推行行政執(zhí)法責(zé)任制工作作了專門部署和安排。全國已有30個省級政府、41個國務(wù)院部門完成了行政執(zhí)法依據(jù)清理工作并向社會公開了清理結(jié)果，16個省級政府、45個較大的市級政府、15個國務(wù)院部門建立完善了行政執(zhí)法評議考核制度。
（四）完善行政監(jiān)督制度，創(chuàng)新行政監(jiān)督方式，對行政行為的監(jiān)督不斷強(qiáng)化。三十年來，國務(wù)院逐步建立健全了行政監(jiān)督制度，加強(qiáng)了對行政行為的監(jiān)督：一是，建立健全行政復(fù)議制度，強(qiáng)化對具體行政行為的監(jiān)督。1979年后相繼制定的海關(guān)法等法律，規(guī)定了行政復(fù)議制度。隨著1989年行政訴訟法、1990年行政復(fù)議條例的公布，行政復(fù)議進(jìn)入到規(guī)范發(fā)展階段。1999年行政復(fù)議法公布后，行政復(fù)議制度得以全面建立。2007年5月，國務(wù)院公布行政復(fù)議法實(shí)施條例，使行政復(fù)議的一些基本制度具體化，可操作性得到增強(qiáng)。一些地方和部門還探索創(chuàng)新行政復(fù)議制度，建立了行政復(fù)議聽證、案卷公開查閱等制度。隨著行政復(fù)議制度的逐步建立完善，許多違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為得到糾正，及時化解了大量復(fù)雜的行政爭議，有效地維護(hù)了人民群眾的合法權(quán)益。二是，建立完善法規(guī)規(guī)章備案制度，強(qiáng)化對抽象行政行為的監(jiān)督。1987年，國務(wù)院開始進(jìn)行法規(guī)規(guī)章備案工作。2000年，隨著立法法、規(guī)章制定程序條例和法規(guī)規(guī)章備案條例的相繼出臺，法規(guī)規(guī)章備案工作邁入法制化、規(guī)范化的軌道。目前，當(dāng)年制定的法規(guī)規(guī)章基本做到了全部報備，一些與上位法相抵觸的法規(guī)規(guī)章得到及時處理，有效地維護(hù)了法制統(tǒng)一。三是，指導(dǎo)建立規(guī)范性文件備案制度，強(qiáng)化對規(guī)范性文件的監(jiān)督管理。在國務(wù)院指導(dǎo)下，各地方探索建立了“四級政府、三級監(jiān)督”的規(guī)范性文件備案審查制度。目前，各省級政府、90%以上的設(shè)區(qū)的市級政府和80%以上的縣級政府都建立了規(guī)范性文件備案制度，有效地解決了“紅頭文件”“亂”和“濫”的問題。
（五）行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的意識和能力顯著提高，依法決策、依法辦事的自覺性明顯增強(qiáng)。改革開放以來，國務(wù)院高度重視對行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政意識和能力的培養(yǎng)。按照國務(wù)院的要求和部署，各級政府和政府部門都以國務(wù)院公布《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》、《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》為契機(jī)，組織開展了大規(guī)模的依法行政宣傳和培訓(xùn)活動。各地方、各部門普遍建立了行政機(jī)關(guān)工作人員學(xué)法、用法制度，許多地方還建立了公務(wù)員錄用法律考試和執(zhí)法人員崗位培訓(xùn)制度。不少地方和部門把法律知識的學(xué)習(xí)列為領(lǐng)導(dǎo)干部初任培訓(xùn)、在職培訓(xùn)的重要內(nèi)容，并把依法行政情況作為干部考核的重要指標(biāo)。
總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn) 加快建設(shè)法治政府
總結(jié)改革開放三十年來推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的豐富實(shí)踐，主要有以下幾條基本經(jīng)驗(yàn)：
一是，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。只有把黨的路線方針政策及時通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志，成為全社會一體遵循的行為準(zhǔn)則并確保其全面正確實(shí)施，才能從制度上、法律上保證黨的領(lǐng)導(dǎo)，保障人民當(dāng)家作主的地位，才能真正實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三者的有機(jī)統(tǒng)一。
二是，必須把維護(hù)最廣大人民的根本利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。只有把促進(jìn)人的全面發(fā)展，反映人民群眾的呼聲和意愿，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為根本標(biāo)準(zhǔn)，才能得到人民群眾的擁護(hù)和支持，推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府才能取得實(shí)效。
三是，必須把推進(jìn)依法行政與政府職能轉(zhuǎn)變、行政管理體制改革有機(jī)結(jié)合起來。依法行政既要在現(xiàn)有行政管理體制下逐步推進(jìn)，又要為政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革提供必要的創(chuàng)新空間，保證政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革的逐步到位。
四是，必須堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，堅(jiān)持政府立法、行政執(zhí)法和行政監(jiān)督并重。只有不斷創(chuàng)新政府立法工作機(jī)制，提高政府立法工作的透明度和公眾參與程度，才能不斷提高制度建設(shè)質(zhì)量。同時，政府立法、行政執(zhí)法和行政監(jiān)督是依法行政的三個重要環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)三者并重、整體推進(jìn)。
五是，必須大力提高行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的意識和能力。只有加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政意識的培育，增強(qiáng)其法律思維能力，才能使依法行政從理念轉(zhuǎn)化為自覺行動，把依法行政貫穿于行政管理的全過程和各個環(huán)節(jié)，妥善解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的矛盾和問題。
六是，必須堅(jiān)持解放思想、改革創(chuàng)新，積極主動地研究新情況，解決新問題。只有堅(jiān)持高舉解放思想的大旗，弘揚(yáng)改革創(chuàng)新的精神，保持敢為人先的銳氣，才能及時發(fā)現(xiàn)新問題，形成新思路，提出新措施，取得新成效。
