“以租代征”，此風(fēng)不可長(zhǎng)！
——國(guó)土資源部耕地保護(hù)司負(fù)責(zé)人就“百日行動(dòng)”重點(diǎn)答記者問(wèn)
“以租代征”，即未經(jīng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，通過(guò)租用農(nóng)村集體農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，擅自擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模。這個(gè)問(wèn)題，在全國(guó)各地不同程度地存在并呈蔓延之勢(shì)。對(duì)2005年1月1日以來(lái)的“以租代征”問(wèn)題進(jìn)行集中查處，是這次土地執(zhí)法百日行動(dòng)的工作重點(diǎn)之一。
我們應(yīng)該怎樣認(rèn)識(shí)“以租代征”行為，它對(duì)土地管理和調(diào)控產(chǎn)生了什么樣的影響，為什么將它列為“百日行動(dòng)”的重點(diǎn)，國(guó)土資源部將從哪些方面入手加大整治力度？就這些問(wèn)題，國(guó)土資源部耕地保護(hù)司司長(zhǎng)潘明才接受了記者的提問(wèn)。
記者：打開(kāi)互聯(lián)網(wǎng)，搜索“以租代征”，0.17秒查到近40萬(wàn)條相關(guān)內(nèi)容?！耙宰獯鳌币蜒葑兂梢粋€(gè)熱度很高的話題，它有什么樣的特征和危害？
潘明才：說(shuō)實(shí)話，作為一名國(guó)家土地行政管理者，我的心情非常沉重?！耙宰獯鳌弊鳛橐环N新的違法占地行為，在很多地方普遍存在，甚至在一些地方大行其道。
最近，國(guó)家土地督察北京局對(duì)華北五省區(qū)市的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“以租代征”主要有六種表現(xiàn)形式，一是用地單位或個(gè)人直接與村委會(huì)簽訂協(xié)議租賃土地，二是基層政府直接租賃農(nóng)村集體土地，三是基層政府轉(zhuǎn)租農(nóng)村集體土地，四是基層政府作為土地租賃中介人促成租地行為，五是村自行出租自己的承包地，六是村委會(huì)租用農(nóng)戶(hù)的承包地搞非農(nóng)建設(shè)。
按照《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，只有興辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)和村民建設(shè)住宅，或者是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，經(jīng)依法批準(zhǔn)可使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地，其他任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，或者使用依法征收的農(nóng)民集體所有的土地；未依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，任何單位和個(gè)人不得將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；除符合規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移之外，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。對(duì)照法律規(guī)定，“以租代征”的幾種形式共同的特征是，違反土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，規(guī)避農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，規(guī)避依法繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，規(guī)避依法進(jìn)行征地補(bǔ)償和安置，規(guī)避履行耕地占補(bǔ)平衡法定義務(wù)，擅自擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，非法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租農(nóng)村集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。嚴(yán)重違反了《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定。
中央三令五申，要求從宏觀經(jīng)濟(jì)大局出發(fā)，嚴(yán)把土地供應(yīng)閘門(mén)，嚴(yán)控建設(shè)用地規(guī)模。可是，大量“以租代征”行為的發(fā)生，沖擊了土地閘門(mén)效應(yīng)。根據(jù)歷年衛(wèi)片執(zhí)法檢查的實(shí)際數(shù)據(jù)估算，每年我國(guó)新增建設(shè)用地95%以上屬于農(nóng)村集體農(nóng)用地。而在新增建設(shè)用地中，違法占用農(nóng)村集體農(nóng)用地的宗數(shù)、面積以及耕地面積，幾乎都在50%以上，情況比較嚴(yán)重，而“以租代征”是主要的違法形式之一。這種行為不僅嚴(yán)重違法,而且嚴(yán)重影響了國(guó)家土地管理的秩序，也影響了國(guó)家宏觀調(diào)控政策的有效執(zhí)行和耕地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，對(duì)“以租代征”這種違法行為，如果不采取有力的整治措施，將會(huì)帶來(lái)非常嚴(yán)重的后果，土地用途管制制度和最嚴(yán)格的土地管理制度都將無(wú)法落到實(shí)處。
記者：國(guó)土資源部對(duì)“以租代征”是什么態(tài)度，已經(jīng)采取了哪些行動(dòng)？
潘明才：我們的態(tài)度很明確，就是堅(jiān)決制止和查處“以租代征”，堅(jiān)決糾正這種違法違規(guī)用地行為。
早在兩年前，也就是2005年8月，國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于堅(jiān)決制止“以租代征”違法違規(guī)用地行為的緊急通知》，非常明確地指出，嚴(yán)禁“以租代征”擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，依法嚴(yán)肅查處“以租代征”違法違規(guī)用地行為。
2006年5月，國(guó)土資源部《關(guān)于當(dāng)前進(jìn)一步從嚴(yán)土地管理的緊急通知》中，要求各地認(rèn)真組織對(duì)“以租代征”違法用地、閑置土地和別墅用地的清理，重點(diǎn)是對(duì)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》下發(fā)以來(lái)發(fā)生的各類(lèi)違法違規(guī)用地的清理。對(duì)清理出的問(wèn)題，要嚴(yán)肅處理，認(rèn)真整改。
2006年6月，國(guó)土資源部辦公廳發(fā)出《關(guān)于嚴(yán)明法紀(jì)堅(jiān)決制止土地違法的緊急通知》，再次明確：“未依法進(jìn)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員批準(zhǔn)‘以租代征’的，按非法批地從重處理；單位和個(gè)人擅自‘以租代征’的，按非法占地和擅自出租農(nóng)民集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)從重處理?！?/p>
同年8月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》即國(guó)務(wù)院31號(hào)文件規(guī)定：“未依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員批準(zhǔn)通過(guò)‘以租代征’等方式占地建設(shè)的，屬非法批地行為；單位和個(gè)人擅自通過(guò)‘以租代征’等方式占地建設(shè)的，屬非法占地行為，要依法追究有關(guān)人員的法律責(zé)任?！?/p>
可以這么說(shuō)，現(xiàn)行法律政策自始至終對(duì)“以租代征”沒(méi)有松口，各地“以租代征”清理整治工作也取得了一定進(jìn)展。如：北京市政府非常重視，在全市開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)清理整治工作，對(duì)清理出的“以租代征”違法用地登記造冊(cè)，列出清單，分門(mén)別類(lèi)提出查處意見(jiàn)，目前已立案數(shù)和涉及面積數(shù)，分別占總宗數(shù)和總面積數(shù)的62%、63%。天津在全部“以租代征”違法案件中，共對(duì)10人提出行政處分建議，將5人移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。
但從實(shí)際情況看，這項(xiàng)工作尚未引起各級(jí)地方政府高度重視，對(duì)“以租代征”還缺乏強(qiáng)有力的預(yù)防糾正措施，清理整治還很不全面、不徹底。也就是說(shuō)，“以租代征”蔓延之勢(shì)未得到有效遏制，有的地方甚至愈演愈烈。
記者：“以租代征”現(xiàn)象普遍存在，是不是意味著有很深層次的原因？
潘明才：“以租代征”的成因，確實(shí)是我們當(dāng)前需要深入研究的問(wèn)題。
從地方政府的角度來(lái)看，面對(duì)國(guó)家嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模的宏觀調(diào)控形勢(shì)，有的地方不是從節(jié)約集約用地上找建設(shè)用地的出路，而是默許“以租代征”行為發(fā)生，甚至將“以租代征”看作是解決當(dāng)?shù)赜玫孛?、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的一種有效方式和重要途徑。對(duì)用地企業(yè)來(lái)說(shuō)，“以租代征”可以繞過(guò)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)限制，不辦理用地審批手續(xù)，快捷便利地取得建設(shè)項(xiàng)目用地。
不可否認(rèn)，“以租代征”行為受利益驅(qū)動(dòng)，還有著強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因。國(guó)家土地督察北京局一項(xiàng)對(duì)農(nóng)民的問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，73%的農(nóng)民愿意或比較愿意以“以租代征”的形式出租土地。這是個(gè)值得高度重視和研究的信號(hào)。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，土地價(jià)值不斷升高，農(nóng)民的土地一旦被征，依照法律規(guī)定只能一次性領(lǐng)取征地補(bǔ)償費(fèi)。而“以租代征”出租土地，甚至比自己搞種養(yǎng)業(yè)的收益要好，還保持土地所有權(quán)。受利益驅(qū)動(dòng)，農(nóng)民盡管知道“以租代征”違法，但還是愿意冒風(fēng)險(xiǎn)違法出租土地。當(dāng)然了，這也在某種程度上反映出一些地方政府和農(nóng)民的法律意識(shí)比較淡薄。但由于這種出租行為不受法律保護(hù)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，農(nóng)民的收益不會(huì)長(zhǎng)久。
與此同時(shí)，現(xiàn)行的法律制度不完善，查處“以租代征”違法行為難度很大。由于案件查處不到位，不但起不到震懾和警示作用，反而成了違法者大膽效仿的樣板。
總之，對(duì)“以租代征”，我們的態(tài)度很明確，就是堅(jiān)決糾正和查處，但因其牽涉面廣、情況十分復(fù)雜，我們必須創(chuàng)新思路和辦法，采取有針對(duì)性、切實(shí)有效的措施加以解決。
記者：這次土地執(zhí)法百日行動(dòng)，將“以租代征”列為治理重點(diǎn)，是不是思路將有所突破，辦法將有所創(chuàng)新？
潘明才：這次“百日行動(dòng)”，將“以租代征”列為治理重點(diǎn)之一。我們首要的任務(wù)是，剎風(fēng)治亂，對(duì)當(dāng)前“以租代征”滋生蔓延之勢(shì)，要堅(jiān)決說(shuō)“不”。
要充分利用衛(wèi)片執(zhí)法檢查等手段，將“以租代征”的情況摸清摸實(shí)，督促各地對(duì)“以租代征”進(jìn)行全面清理，并將清理結(jié)果匯總報(bào)國(guó)土資源部，同時(shí)抄送派駐地方的國(guó)家土地督察局。在此基礎(chǔ)上，對(duì)發(fā)現(xiàn)的“以租代征”違法違規(guī)現(xiàn)象，各地要依照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，查處到位，認(rèn)真整改。部將對(duì)各地查處糾正情況進(jìn)行檢查，并督促各地積極研究從機(jī)制上、行政上采取措施，防止“以租代征”違法違規(guī)用地發(fā)生。
在剎風(fēng)治亂的同時(shí)，我們將研究解決深層次的問(wèn)題和矛盾，創(chuàng)新土地管理機(jī)制，拿出長(zhǎng)遠(yuǎn)有效的辦法，引導(dǎo)用地單位和個(gè)人，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法依規(guī)用地，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。
我們將繼續(xù)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)征地制度改革，控制征地規(guī)模，進(jìn)一步依法明確征地范圍，對(duì)于依法征收的土地要合理確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，拓展安置途徑，切實(shí)保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，努力做到被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。同時(shí)，將進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作，在符合規(guī)劃、計(jì)劃的前提下，探索農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式和管理措施。此外，嚴(yán)格界定城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)的內(nèi)涵、范圍和規(guī)模，防止違背農(nóng)民群眾意愿，損害他們的利益。對(duì)于農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、公益事業(yè)、公共設(shè)施建設(shè)的必需用地，將在規(guī)劃修編和計(jì)劃指標(biāo)編制中通盤(pán)考慮，作出安排，盡可能滿(mǎn)足合理的用地需求，加快新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的繁榮。 (王永紅)
