中國農(nóng)村經(jīng)營制度的又一重大變革
——對集體林權(quán)制度改革的幾點認識
賈治邦
今年6月，胡錦濤總書記在中央黨校省部級干部進修班發(fā)表的重要講話中指出，改革開放是解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力、不斷創(chuàng)新充滿活力的體制機制的必然要求，是發(fā)展中國特色社會主義的強大動力，必須堅定不移地加以推進。當前，正在全國推進的集體林權(quán)制度改革，就是進一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力、建立充滿生機和活力的林業(yè)體制機制的一次重大實踐，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后中國農(nóng)村經(jīng)營制度的又一次重大變革，必將對林業(yè)發(fā)展、農(nóng)村發(fā)展乃至經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠的影響。
一、集體林權(quán)制度改革的進展和歷史背景
目前正在進行的集體林權(quán)制度改革，是中央作出的重大決策。2003年，黨中央、國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，對集體林權(quán)制度改革作出了總體部署。2006年、2007年的中央1號文件和全國人大通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，都將集體林權(quán)制度改革確定為深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容和重大舉措。胡錦濤總書記、溫家寶總理、回良玉副總理對集體林權(quán)制度改革高度重視，并多次深入實際考察，作出了一系列重要指示。目前，福建、江西、遼寧、浙江等省已全面推行集體林權(quán)制度改革，云南、安徽、河北等省正在全面推進改革，其他省區(qū)有80個縣市正在進行試點。全國承包到戶的集體林地已超過5億畝，占集體林地的1/5。
集體林權(quán)制度改革在保持集體林地所有權(quán)不變的前提下，將林地經(jīng)營權(quán)交給農(nóng)民，使農(nóng)民不僅具有經(jīng)營的主體地位，而且享有對林木的所有權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)。這項改革旨在建立一個適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求，既能夠興林又能夠富民的林業(yè)經(jīng)營體制，形成林業(yè)發(fā)展的自組織機制，從而帶動林業(yè)的大發(fā)展和農(nóng)民收入的大幅度提高。
回顧新中國成立以來集體林權(quán)制度改革的歷程，大體可分為四個階段：一是土改時期的“分山分林到戶”；二是農(nóng)業(yè)合作化時期的“山林入社”；三是人民公社時期的“山林集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營”；四是改革開放初期的“林業(yè)三定”（穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山和確定林業(yè)生產(chǎn)責任制）。這四個階段的林權(quán)制度改革是各個時期經(jīng)濟社會發(fā)展的歷史產(chǎn)物，不同程度地推動了集體林業(yè)的發(fā)展。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，集體林產(chǎn)權(quán)虛置、農(nóng)民經(jīng)營主體地位不落實等問題日益突出，嚴重制約了農(nóng)民發(fā)展林業(yè)的積極性，嚴重制約了林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。推進新一輪集體林權(quán)制度改革勢在必行，迫在眉睫。
（一）農(nóng)民對耕山致富有了新期盼。改革開放以來，我國農(nóng)村居民人均收入明顯提高，基本上擺脫了貧困，解決了溫飽。但是，與城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)民收入仍然很低，山區(qū)農(nóng)民的收入又低于平原區(qū)農(nóng)民。在全面建設(shè)小康社會的新形勢下，廣大農(nóng)民實現(xiàn)增收致富的要求越來越強烈。他們在繼續(xù)向耕地要溫飽的同時，一直在尋找能使他們過上殷實小康生活的新途徑。林業(yè)以靠近農(nóng)民、適應(yīng)農(nóng)民的顯著特點和資源開發(fā)潛力大、產(chǎn)品需求旺盛的獨特優(yōu)勢，成為農(nóng)民增收致富的必然選擇。改革現(xiàn)行集體林權(quán)制度，已成為山區(qū)林區(qū)億萬農(nóng)民的共同心聲和熱切期盼。
（二）生態(tài)建設(shè)面臨著新任務(wù)、新要求。我國森林面積雖然實現(xiàn)了持續(xù)快速增長，但森林總量不足、森林質(zhì)量不高、生態(tài)系統(tǒng)脆弱、生態(tài)功能低下，生態(tài)建設(shè)任務(wù)極其艱巨。隨著森林面積的增長，護林難、育林難、防火難等問題日益突出，特別是維護生態(tài)安全、能源安全、氣候安全、物種安全、淡水安全、糧食安全，都對加快林業(yè)發(fā)展、加強生態(tài)建設(shè)提出了新任務(wù)、新要求。解決這些問題的根本出路，在于深化以集體林權(quán)制度改革為重點的各項林業(yè)改革，充分激發(fā)農(nóng)民植樹造林、保護森林的積極性。這是推進生態(tài)建設(shè)的不竭動力。
（三）市場對木材需求提出了新挑戰(zhàn)。一方面，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，我國木材及林產(chǎn)品需求一直保持著剛性增長。“十五”期間，我國年均林木消耗需求為5.5億立方米，而國內(nèi)只提供了3.65億立方米，近2億立方米靠進口彌補。據(jù)預(yù)測，“十一五”期間，年均消耗需求將增加到7億立方米，國內(nèi)最多只能提供約4億立方米，缺口將達到3億立方米左右。在今后相當長的時期內(nèi)，木材及林產(chǎn)品仍是我國供需缺口最大的商品。另一方面，為了維護國家生態(tài)安全，作為傳統(tǒng)木材生產(chǎn)基地的國有林區(qū)，木材產(chǎn)量在逐年調(diào)減，進一步加劇了木材供需矛盾。同時，隨著生態(tài)問題的國際化和政治化，世界各國都加大了對本國森林資源的保護力度，依靠大量進口木材來彌補國內(nèi)供需缺口越來越困難。維護我國木材安全，保障林產(chǎn)品供給，歷史地落在了集體林業(yè)的肩上。
（四）市場經(jīng)濟體制對林業(yè)體制機制提出了新要求。建立社會主義市場經(jīng)濟體制是我國改革的方向和目標。市場經(jīng)濟不僅是指產(chǎn)品的市場化，更是指產(chǎn)權(quán)的市場化。黨的十六屆三中全會作出的《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出，要建立“歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”，這標志著我國市場經(jīng)濟體制建設(shè)進入了新階段。林業(yè)要適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的新要求，必須在繼續(xù)推進林產(chǎn)品市場化的基礎(chǔ)上，大力推進林業(yè)產(chǎn)權(quán)市場化。實行集體林權(quán)制度改革是市場經(jīng)濟體制建設(shè)的必然要求，也是林業(yè)產(chǎn)權(quán)市場化的重要基礎(chǔ)和突破口。
二、集體林權(quán)制度改革的重大意義
集體林權(quán)制度改革，是一項涉及廣大農(nóng)民切身利益的深刻變革。它抓住了調(diào)整產(chǎn)權(quán)制度這個根本，把握了解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力這個關(guān)鍵，堅持了農(nóng)民得實惠、生態(tài)受保護這個原則，順應(yīng)了時代發(fā)展潮流，體現(xiàn)了黨的執(zhí)政理念，符合林業(yè)發(fā)展規(guī)律。雖然這項改革在全國仍處于起步階段，但已經(jīng)顯示出巨大的綜合效益，為農(nóng)村發(fā)展特別是山區(qū)發(fā)展展示了光明的前景。正如溫家寶總理指出的，集體林權(quán)制度改革同土地家庭承包具有同等重要的意義。
（一）集體林權(quán)制度改革是農(nóng)村土地經(jīng)營制度的重大創(chuàng)新和發(fā)展，對解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力具有重大意義。建立以家庭承包經(jīng)營為主、統(tǒng)分結(jié)合的農(nóng)村土地經(jīng)營制度，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，使我國18億畝耕地資源和農(nóng)村勞動力資源的潛力得到了有效釋放，解決了我國13億人口的吃飯問題，是我國社會主義初級階段取得的重大成就。林地同耕地一樣，是國家重要的土地資源，是農(nóng)村重要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民重要的生計依靠。我國是一個多山的國家，山區(qū)面積占國土總面積的69%，山區(qū)人口占全國總?cè)丝诘?6%，許多省區(qū)山區(qū)面積甚至達到80%。將農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度從耕地延伸到林地，必將再次釋放林地資源和農(nóng)村勞動力資源的巨大潛力，實現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)力的又一次大解放。同時，林地改革比耕地改革還要復(fù)雜、難度更大。耕地改革主要考慮解決農(nóng)民的吃飯問題，林地改革既要考慮農(nóng)民的致富問題，又要考慮生態(tài)保護問題。林地改革還要面對許多歷史遺留問題，如普遍存在的地證不符、邊界不清、權(quán)屬糾紛等等。另外，林地上的附屬物——林木，也不同于農(nóng)作物，不但具有較長的生長周期，而且采伐變現(xiàn)要受到約束。針對這些特點，集體林權(quán)制度改革進行了創(chuàng)造性的設(shè)計和實踐，不僅賦予農(nóng)民長期穩(wěn)定的林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，而且林地承包經(jīng)營權(quán)、林木所有權(quán)能夠轉(zhuǎn)讓、入股、抵押，形成了比較完整的用益物權(quán)，比耕地改革更深入、更徹底，對完善農(nóng)村經(jīng)營制度具有十分重大的意義，必將對解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力產(chǎn)生重大作用。
（二）集體林權(quán)制度改革開辟了農(nóng)民就業(yè)增收的廣闊空間，對建設(shè)社會主義新農(nóng)村具有重大意義。在社會主義初級階段，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是我國社會的主要特征，“三農(nóng)”問題始終是黨和國家要重點解決的戰(zhàn)略問題。我國集體林業(yè)歷來與農(nóng)民的生產(chǎn)生活緊密相連，是農(nóng)民發(fā)家致富的重要依靠。但長期以來，農(nóng)民沒有成為真正意義上的經(jīng)營主體，集體林地也沒有完全成為農(nóng)民的生產(chǎn)資料，集體林業(yè)更沒有成為農(nóng)民就業(yè)增收的重要載體，從而形成了集體林地“大資源、小產(chǎn)業(yè)、低效益”的局面。通過集體林權(quán)制度改革，廣大農(nóng)民不僅可以獲得新的生產(chǎn)資料，分到一筆可觀的物質(zhì)財富，而且可以通過集約經(jīng)營、立體經(jīng)營林地增加收入，還能直接得到國家在營造林方面的補貼，享受稅費減免政策帶來的實惠。同時，改革盤活了森林資產(chǎn)，必將進一步推動林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，保障農(nóng)民來自林業(yè)的增收具有可持續(xù)性。通過集體林權(quán)制度改革，各地還解決了不少歷史遺留問題，融洽了干群、鄰里等社會關(guān)系，有效地促進了山區(qū)林區(qū)社會的和諧。
（三）集體林權(quán)制度改革是維護生態(tài)安全和木材安全的戰(zhàn)略舉措，對促進人與自然和諧具有重大意義。加強生態(tài)建設(shè)，保障林產(chǎn)品供給，不僅要依靠國家的重視和投入，更要依靠人民群眾的積極性和能動性。我國現(xiàn)有林地面積43億畝，其中集體林地25億畝。長期以來，由于沒有充分利用物質(zhì)利益驅(qū)動這個手段來調(diào)動農(nóng)民的積極性，集體林業(yè)的生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益都沒有得到很好發(fā)揮。全國集體林蓄積量每畝平均僅為3.3立方米，為全國平均水平的58.5%、發(fā)達國家的20%。在南方不少自然條件良好的地方，一些集體林“遠看綠油油，近看水土流”，森林生態(tài)系統(tǒng)及其功能很不完善。通過集體林權(quán)制度改革，實現(xiàn)了“山定權(quán)、樹定根、人定心”，廣大農(nóng)民像經(jīng)營耕地一樣經(jīng)營林地，對林業(yè)實行集約經(jīng)營，同時林地、林木成了農(nóng)民最重要的財產(chǎn)，“看好自家山、管好自家林”成為自覺行動，這必將大幅度提高森林質(zhì)量和森林資源總量，必將改變集體林經(jīng)濟效益不高、生態(tài)功能不強的局面。如果全國25億畝集體林單位面積蓄積量提高到全國平均水平5.6立方米，就可增加森林蓄積量約60億立方米；如果提高到世界平均水平6.7立方米，可增加森林蓄積量83.9億立方米。同時，占我國半壁江山的集體林搞活了、搞好了，還可以支持和帶動國有林的保護和發(fā)展，對維護國家生態(tài)安全和木材安全、促進人與自然和諧意義十分重大。
（四）集體林權(quán)制度改革是現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)的強大動力，對實現(xiàn)林業(yè)科學發(fā)展具有重大意義。現(xiàn)代林業(yè)是以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的林業(yè)，是充分發(fā)揮生態(tài)、經(jīng)濟和社會三大效益，滿足社會對林業(yè)的生態(tài)、物質(zhì)和文化等多樣化需求的林業(yè)。從根本上說，建設(shè)現(xiàn)代林業(yè)就是要根據(jù)建設(shè)中國特色社會主義的要求，重塑現(xiàn)代林業(yè)體制機制，建立一個“自組織化”的林業(yè)管理系統(tǒng)。按照國內(nèi)外的實踐，只要實現(xiàn)了管理中的自組織化，社會生產(chǎn)力就能夠迅速發(fā)展。從實現(xiàn)途徑上說，建設(shè)現(xiàn)代林業(yè)就是要把市場機制引入林業(yè)建設(shè)，加快建立現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，全面優(yōu)化林業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，加速轉(zhuǎn)變林業(yè)發(fā)展方式，實現(xiàn)林業(yè)科學發(fā)展。通過集體林權(quán)制度改革，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，確立經(jīng)營主體，培育市場體系，規(guī)范交易秩序，進一步優(yōu)化林業(yè)生產(chǎn)要素配置，全面盤活林業(yè)資源，充分釋放林地、物種、勞動力等生產(chǎn)資料的巨大潛能，充分激發(fā)林業(yè)內(nèi)在的活力。從改革實踐看，林業(yè)的素質(zhì)和效益得到了明顯提升，林業(yè)的吸引力顯著提高，社會各種生產(chǎn)要素迅速向林業(yè)聚集，生態(tài)建設(shè)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)齊頭并進，呈現(xiàn)出又好又快發(fā)展的勢頭。
三、集體林權(quán)制度改革要把握的問題
集體林權(quán)制度改革，是我國農(nóng)村綜合改革的重要組成部分，事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局，與廣大農(nóng)民利益密切相關(guān)，必須統(tǒng)籌考慮、精心謀劃、穩(wěn)步推進，確保改革取得成功。從福建、江西、遼寧、浙江等省改革實踐來看，特別需要把握好以下幾個問題：
（一）必須堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，確保農(nóng)民平等享有林地承包經(jīng)營權(quán)。集體林權(quán)制度改革，要按照林業(yè)的特點和農(nóng)民的要求，把以家庭承包為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的農(nóng)村基本經(jīng)營制度落到實處。通過均山、均股、均利等形式，將林地的承包經(jīng)營權(quán)和林木的所有權(quán)平等落實到戶，確保集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員平等享有集體山林的權(quán)益。
（二）必須堅持兼顧各方利益，確保農(nóng)民得實惠、生態(tài)受保護。改革就是重新調(diào)整各種利益關(guān)系，如果處理不好，便會引發(fā)矛盾。集體林權(quán)制度改革，必須兼顧國家、集體、個人的利益。既要通過減免稅費，讓利和還利于民，確保在改革中農(nóng)民多得利，集體經(jīng)濟實力不斷增強，又要堅持生態(tài)優(yōu)先，把保護生態(tài)的責任落到實處，確保森林資源持續(xù)增長。
（三）堅持尊重農(nóng)民意愿，確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)。農(nóng)民是集體林權(quán)制度改革的受益主體，也是參與、決策和監(jiān)督主體。要充分尊重群眾、相信群眾、依靠群眾，把改不改、何時改、怎樣改等重大問題的決定權(quán)交給群眾，真正做到發(fā)揮民智、符合民心、體現(xiàn)民意。地方各級黨委、政府和林業(yè)主管部門不能包辦代替，更不能強迫命令、強制推行。
（四）堅持依法辦事，確保改革規(guī)范有序。集體林權(quán)制度改革，要嚴格按照《村民委員會組織法》、《農(nóng)村土地承包法》、《森林法》等法律法規(guī)的規(guī)定，切實做到政策、程序、內(nèi)容、方法、結(jié)果五公開，真正落實好和保護好農(nóng)民的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)，嚴厲打擊乘機亂砍濫伐林木、亂征濫占林地等違法犯罪行為，確保改革依法有序推進。
（五）堅持分類指導(dǎo)，確保改革符合實際。我國各地自然情況差別很大，經(jīng)濟社會基礎(chǔ)不同，林業(yè)發(fā)展狀況各異。推進集體林權(quán)制度改革，一定要從各地的實際出發(fā)，科學確定改革的具體方式和集體林經(jīng)營管理形式。要允許存在差異性和多樣性，決不搞“一個模子”和“一刀切”。（原載求是雜志2007年第17期）
