讓不堪重負(fù)的江河湖泊休養(yǎng)生息
周生賢
據(jù)2006年《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》，我國(guó)地表水總體水質(zhì)已屬中度污染，其中珠江、長(zhǎng)江水質(zhì)良好，松花江、黃河、淮河為中度污染，遼河、海河為重度污染。巢湖水質(zhì)為五類(lèi)，太湖和滇池為劣五類(lèi)。今年入夏以來(lái)，太湖流域暴發(fā)藍(lán)藻，嚴(yán)重危及無(wú)錫群眾飲水安全，引起社會(huì)高度關(guān)注。當(dāng)前，我國(guó)流域污染物排放居高不下，相當(dāng)多的江河湖泊污染已不堪重負(fù)，生態(tài)系統(tǒng)急劇惡化，必須讓其休養(yǎng)生息。
一、休養(yǎng)生息的重大意義
對(duì)環(huán)保工作實(shí)行人性化管理，讓江河湖泊休養(yǎng)生息，就是要實(shí)行最為嚴(yán)格的污染物排放總量控制制度，以水環(huán)境容量確定發(fā)展方式和發(fā)展規(guī)模；就是要尊重自然規(guī)律，充分發(fā)揮水生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)能力，逐步改變環(huán)境惡化的狀況；就是要綜合運(yùn)用工程、技術(shù)、生態(tài)的方法，加大治理水環(huán)境的力度，促進(jìn)水生態(tài)系統(tǒng)盡快步入良性循環(huán)的軌道；就是要充分運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)和必要的行政手段，既要形成嚴(yán)格排放、合理開(kāi)發(fā)的強(qiáng)大壓力，又要形成主動(dòng)治理水環(huán)境的積極動(dòng)力，用高效的辦法解決長(zhǎng)期積累的環(huán)境問(wèn)題。
第一，這是摒棄“先污染后治理”傳統(tǒng)治污模式的必然要求。工業(yè)革命以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家的工業(yè)化風(fēng)起云涌，在創(chuàng)造了巨大物質(zhì)財(cái)富的同時(shí)，環(huán)境污染日趨加重，重大環(huán)境事件不斷發(fā)生。在強(qiáng)大的社會(huì)壓力下，發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始治理污染，走了一條“先污染后治理”的道路，付出了沉重的環(huán)境代價(jià)。1953年—1968年發(fā)生的日本水俁病事件，對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裨斐傻纳眢w損害和心靈創(chuàng)傷至今無(wú)法抹去。早在上個(gè)世紀(jì)70年代，我國(guó)黨和政府就認(rèn)識(shí)到環(huán)境問(wèn)題的重要性，改革開(kāi)放以來(lái)，特別是近年來(lái)，采取了一系列重要措施，取得了積極進(jìn)展。但必須清醒地看到，我國(guó)一些流域環(huán)境治理的速度趕不上環(huán)境污染和生態(tài)破壞的速度，水環(huán)境形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。2006年，國(guó)家地表水監(jiān)測(cè)斷面中，Ⅰ～Ⅲ類(lèi)、Ⅳ～Ⅴ類(lèi)和劣Ⅴ類(lèi)水質(zhì)的斷面比例分別為40％、32％和28％，主要水污染物排放總量明顯超過(guò)環(huán)境容量，人民群眾對(duì)水污染事件的反映和投訴越來(lái)越多。我國(guó)水環(huán)境容量極其有限，“先污染后治理”的道路根本走不通。國(guó)內(nèi)外環(huán)境治理的教訓(xùn)反復(fù)證明，依靠末端治理緩解環(huán)境壓力的模式無(wú)異于“揚(yáng)湯止沸”。只有休養(yǎng)生息才是“釜底抽薪”，才能從發(fā)展的源頭保護(hù)環(huán)境，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)逐步走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的康莊大道。
第二，這是發(fā)達(dá)國(guó)家水環(huán)境治理的一條重要經(jīng)驗(yàn)。面對(duì)積重難返的環(huán)境問(wèn)題，進(jìn)入20世紀(jì)60年代，發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛采取嚴(yán)厲的措施保護(hù)環(huán)境、治理水污染。日本實(shí)行了世界上最為嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)污染型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展形成了強(qiáng)大的約束力，對(duì)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成了強(qiáng)大的推動(dòng)力。日本的琵琶湖是滋賀縣1400萬(wàn)人的水源地，也是京都府、大阪府和兵庫(kù)省水源的重要供給地。1930年，琵琶湖還清澈見(jiàn)底，能直接飲用。從1950年開(kāi)始，隨著戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，排放到湖體的污染物大量增加，水質(zhì)不斷惡化。1971年到1972年，污染達(dá)到了最嚴(yán)重的程度，湖內(nèi)的水明顯變臭。痛定思痛，從上世紀(jì)70年代初開(kāi)始，琵琶湖實(shí)行了嚴(yán)于日本全國(guó)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，與健康有關(guān)的指標(biāo)提高了10倍左右。環(huán)境準(zhǔn)入“門(mén)檻”的提高，極大地推動(dòng)了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，從發(fā)展的源頭上削減了污染。經(jīng)過(guò)努力，入湖污染物大幅下降，給湖泊環(huán)境質(zhì)量的改善和生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)提供了“喘息”的機(jī)會(huì)。實(shí)踐證明，琵琶湖的休養(yǎng)生息，既改善了琵琶湖的環(huán)境質(zhì)量，又提升了周邊地區(qū)的發(fā)展水平。
第三，這是尊重自然規(guī)律的重要體現(xiàn)。在粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度越快，污染物排放量越大。當(dāng)人們對(duì)水環(huán)境的索取大大超過(guò)其承受能力時(shí)，流域生態(tài)系統(tǒng)就會(huì)嚴(yán)重失衡，“體弱多病”，不堪重負(fù)。如果繼續(xù)發(fā)展下去，就會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的生態(tài)災(zāi)害。正如恩格斯在《自然辯證法》中所指出的：“我們不要過(guò)分陶醉于我們?nèi)祟?lèi)對(duì)自然界的勝利。對(duì)于每一次這樣的勝利，自然界都對(duì)我們進(jìn)行報(bào)復(fù)……美索不達(dá)米亞、希臘、小亞細(xì)亞以及其他各地的居民，為了得到耕地，毀滅了森林，但是他們做夢(mèng)也想不到，這些地方今天竟因此而成為不毛之地”。因此，我們?cè)僖膊荒芊趴v人們對(duì)自然環(huán)境的掠奪行為，必須給水環(huán)境以必要的時(shí)間和空間，發(fā)揮水生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)、自我更新功能，使生態(tài)生產(chǎn)力得以恢復(fù)、發(fā)展，使生態(tài)系統(tǒng)由嚴(yán)重“失衡”走向“平衡”，進(jìn)入良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展。
二、休養(yǎng)生息的基本原則
休養(yǎng)生息絕不是消極、被動(dòng)的等待，而是積極、主動(dòng)的進(jìn)?。徊皇沁t滯，而是蓄積。要通過(guò)江河湖泊的休養(yǎng)生息，對(duì)長(zhǎng)期困擾我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的粗放型增長(zhǎng)方式形成強(qiáng)大壓力，引導(dǎo)各地轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念、創(chuàng)新發(fā)展模式、提高發(fā)展質(zhì)量，從根本上緩解水環(huán)境的壓力。
讓江河湖泊休養(yǎng)生息，必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展。胡錦濤總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，科學(xué)發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。以人為本最基本的要求就是關(guān)愛(ài)生命。如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，物質(zhì)生活豐富了，但喝的水卻是不合格的，生活的環(huán)境是污水橫流的，群眾的健康受到了嚴(yán)重危害，就違背了發(fā)展的目的。讓江河湖泊休養(yǎng)生息，就是要以維護(hù)人民群眾的健康為根本出發(fā)點(diǎn)，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，把經(jīng)濟(jì)社會(huì)納入全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展軌道。
讓江河湖泊休養(yǎng)生息，必須加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。高耗能、高污染產(chǎn)品增長(zhǎng)快，科技含量不高，既是我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、增長(zhǎng)方式粗放的重要體現(xiàn)，也是一些江河湖泊環(huán)境不堪重負(fù)的重要原因。長(zhǎng)期以來(lái)，一些流域上了不少小化工、小造紙、小皮革等項(xiàng)目，加劇了結(jié)構(gòu)性污染，據(jù)統(tǒng)計(jì)我國(guó)每增加單位GDP的廢水排放量比發(fā)達(dá)國(guó)家高4倍。日本環(huán)境治理的經(jīng)驗(yàn)表明，在環(huán)境優(yōu)先原則的指導(dǎo)下，嚴(yán)厲的環(huán)境保護(hù)措施不僅沒(méi)有妨礙日本的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且有力地促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。讓江河湖泊休養(yǎng)生息，就是要嚴(yán)格實(shí)施污染物排放總量控制制度，加快淘汰落后生產(chǎn)能力，關(guān)閉浪費(fèi)資源、污染環(huán)境的違法排污企業(yè)，推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和清潔生產(chǎn)的發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。
讓江河湖泊休養(yǎng)生息，必須全力推進(jìn)環(huán)境保護(hù)的歷史性轉(zhuǎn)變。溫家寶總理在第六次全國(guó)環(huán)保大會(huì)上提出，要加快實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，即從重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)輕環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并重；從環(huán)境保護(hù)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步；從主要用行政辦法保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問(wèn)題。這“三個(gè)轉(zhuǎn)變”是方向性、歷史性、戰(zhàn)略性的轉(zhuǎn)變。在一定條件下，發(fā)展就是“燃燒”，燒掉的是資源，留下的是污染，產(chǎn)生的是GDP。傳統(tǒng)的發(fā)展模式，消耗的資源多，產(chǎn)生的污染大，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)的矛盾十分尖銳?？茖W(xué)發(fā)展就是消耗的資源越少越好，產(chǎn)生的污染越小越好，最好是“零排放”，前者是“資源節(jié)約”，后者是“環(huán)境友好”，總括起來(lái)就是又好又快。讓江河湖泊休養(yǎng)生息，就是要以更加嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)措施加快優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，努力做到以環(huán)境準(zhǔn)入促進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)換代升級(jí)，以功能分區(qū)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局合理有序，以環(huán)境成本促進(jìn)資源優(yōu)化配置。
讓江河湖泊休養(yǎng)生息，必須全面實(shí)行流域環(huán)境綜合治理。當(dāng)前，我國(guó)污染排放的構(gòu)成日趨復(fù)雜，工業(yè)污染還在發(fā)展，生活污染、農(nóng)業(yè)污染又日益突出。流域是一個(gè)十分復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，上游的環(huán)境污染直接影響中下游的環(huán)境質(zhì)量，上游的生態(tài)保護(hù)關(guān)系到全流域的生態(tài)安全。河流是生命之河，對(duì)其開(kāi)發(fā)應(yīng)該控制在合理的限度內(nèi)，保持必要的生態(tài)基流。要在進(jìn)一步加強(qiáng)工業(yè)污染防治的同時(shí)，實(shí)行工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活污染全面治理，實(shí)現(xiàn)上游、中游、下游水環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌流域生產(chǎn)、生活和生態(tài)用水合理分配，綜合運(yùn)用工程、技術(shù)、生態(tài)措施，以及經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段推進(jìn)流域環(huán)境的綜合治理。
三、休養(yǎng)生息的主要對(duì)策
讓江河湖泊休養(yǎng)生息，既是綜合治理水環(huán)境的過(guò)程，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的過(guò)程。要經(jīng)過(guò)20年或更長(zhǎng)一段時(shí)間的努力，讓江河湖泊的水環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善，一些江河湖泊的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)入良性循環(huán)，為全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
（一）嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入。讓江河湖泊休養(yǎng)生息，必須嚴(yán)格控制新的污染。一要嚴(yán)控有毒有害物質(zhì)的排放。今后十年，凡是向國(guó)家確定的需休養(yǎng)生息的江河湖泊排放重金屬和難降解有機(jī)污染物的項(xiàng)目，向封閉、半封閉水體排放氮磷的項(xiàng)目，一律停批。二要控制高耗能、高污染行業(yè)過(guò)快增長(zhǎng)。嚴(yán)格鋼鐵、鐵合金、焦化、電石、銅冶煉、汽車(chē)等行業(yè)的準(zhǔn)入條件，凡是不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)境保護(hù)要求的，一律不批。三要嚴(yán)格控制污染“增量”。對(duì)未按期完成減排任務(wù)、超過(guò)總量指標(biāo)、環(huán)境違法問(wèn)題突出、主要控制斷面不達(dá)標(biāo)，以及沒(méi)有完成淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)的地方或企業(yè)集團(tuán)，實(shí)行“區(qū)域限批”、“流域限批”。四要嚴(yán)把項(xiàng)目驗(yàn)收關(guān)。對(duì)試生產(chǎn)的企業(yè)，要重點(diǎn)檢查污染防治設(shè)施同步運(yùn)行情況，對(duì)不正常運(yùn)行的，要停止試生產(chǎn)，并責(zé)令限期改正。五要積極開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)，從規(guī)劃的源頭控制污染。通過(guò)實(shí)行嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入制度，確保新上項(xiàng)目符合科技含量高、資源消耗低、污染排放少的要求，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、污染減排。
（二）淘汰落后產(chǎn)能。要按照國(guó)務(wù)院發(fā)布的《節(jié)能減排綜合性工作方案》和國(guó)家關(guān)于火電、鋼鐵行業(yè)“上大壓小”產(chǎn)業(yè)政策的要求，加大對(duì)電力、鋼鐵、建材、電解鋁、鐵合金、電石、焦炭、平板玻璃、造紙、酒精、味精、檸檬酸等12個(gè)高耗能、高污染行業(yè)落后生產(chǎn)能力的淘汰力度。要在國(guó)家確定的需休養(yǎng)生息的江河湖泊，限期淘汰或關(guān)閉生產(chǎn)能力達(dá)不到一定規(guī)模的草漿和化學(xué)制漿生產(chǎn)裝置，以及黃板紙、廢紙?jiān)旒?、酒精、味精、糠醛、淀粉等重污染生產(chǎn)企業(yè)。有條件的地區(qū)要進(jìn)一步采取嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)政策，提高水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，并加快實(shí)施。各地要制定淘汰落后產(chǎn)能分地區(qū)、分年度工作方案并認(rèn)真實(shí)施，對(duì)不按期淘汰的企業(yè)，地方政府要依照國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)責(zé)令其停產(chǎn)或予以關(guān)閉，并加大處罰力度。要通過(guò)加快落后產(chǎn)能的淘汰和重污染企業(yè)的關(guān)閉，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，大幅度削減污染負(fù)荷。
（三）全面防治污染。休養(yǎng)生息是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌兼顧，綜合治理。一要加大重點(diǎn)工業(yè)污染源治理力度。對(duì)超標(biāo)排污企業(yè)依法實(shí)行停產(chǎn)整治；對(duì)不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放的企業(yè)實(shí)行限期治理，逾期未完成治理任務(wù)的，責(zé)令其停產(chǎn)整治；對(duì)雖能達(dá)標(biāo)排放、但未按期完成減排任務(wù)的企業(yè)，要實(shí)行清潔生產(chǎn)審核，進(jìn)行技術(shù)改造。二要加快推進(jìn)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)。污水處理設(shè)施建設(shè)要堅(jiān)持“管網(wǎng)優(yōu)先”，新建城區(qū)采用分流制管網(wǎng)，老城區(qū)大力推進(jìn)雨污合流管網(wǎng)系統(tǒng)改造。三要加強(qiáng)對(duì)非點(diǎn)源尤其是農(nóng)業(yè)面源的污染控制。要合理確定當(dāng)?shù)氐乃h(huán)境容量，依此核定農(nóng)藥、化肥的使用配額，指導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)施肥，同時(shí)對(duì)生產(chǎn)有機(jī)肥的產(chǎn)業(yè)實(shí)施政策傾斜。四要抓緊建立和完善科學(xué)的污染減排指標(biāo)、監(jiān)測(cè)和考核體系。重點(diǎn)企業(yè)和城市污水處理廠應(yīng)盡快安裝自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備，及時(shí)準(zhǔn)確地監(jiān)控污染排放狀況。五要合理開(kāi)發(fā)利用水資源。統(tǒng)籌流域水資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)，處理好生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水的關(guān)系；兼顧地表水和地下水的保護(hù)，制止地下水無(wú)序開(kāi)發(fā)，防止污染物滲入地下；加強(qiáng)水源涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)保護(hù)和建設(shè)，保證穩(wěn)定的上游來(lái)水。
（四）強(qiáng)化綜合手段。一要加強(qiáng)對(duì)污染防治情況的考核評(píng)估，將污染治理情況納入各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，作為領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。二要加大環(huán)保投入，各級(jí)政府要把環(huán)保投入作為本級(jí)財(cái)政支出的重點(diǎn)，建立和完善多元化環(huán)境保護(hù)資金投入機(jī)制，疏通企業(yè)治污資金渠道，鼓勵(lì)社會(huì)資金投入，保證環(huán)保投入增長(zhǎng)幅度高于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。三要完善經(jīng)濟(jì)政策，盡快按“保本微利”水平提高城市污水、垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，積極推進(jìn)污染治理市場(chǎng)化，對(duì)重污染行業(yè)實(shí)行差別電價(jià)、階梯水價(jià)政策，積極開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償和排污權(quán)交易試點(diǎn)。四要加強(qiáng)科技攻關(guān)，組織實(shí)施好“水體污染控制與治理”國(guó)家科技重大專(zhuān)項(xiàng)，圍繞飲用水源地環(huán)境保護(hù)、城市水環(huán)境治理改善和重要流域的綜合管理，啟動(dòng)一批項(xiàng)目，全面提高環(huán)境保護(hù)的科技支撐能力。五要加大執(zhí)法力度，針對(duì)監(jiān)管不力和“違法成本低、守法成本高”等突出問(wèn)題，盡快修訂有關(guān)環(huán)保法律法規(guī)，把國(guó)務(wù)院授予環(huán)保部門(mén)的限期治理權(quán)和停產(chǎn)整治權(quán)上升為法律規(guī)定，明確環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法主體地位，加大處罰力度。
（五）鼓勵(lì)公眾參與。休養(yǎng)生息的過(guò)程是增強(qiáng)環(huán)境意識(shí)、改變生產(chǎn)生活方式的難得時(shí)機(jī)。要加強(qiáng)宣傳教育，不斷增強(qiáng)各級(jí)干部和廣大群眾的環(huán)境意識(shí)和法制觀念。充分發(fā)揮輿論引導(dǎo)和監(jiān)督作用，公開(kāi)曝光環(huán)境違法行為，擴(kuò)大公眾環(huán)境知情權(quán)。建立環(huán)境信息共享與公開(kāi)制度，實(shí)現(xiàn)水源地、污染源、流域水文和人群健康資料等有關(guān)信息的共享。對(duì)水污染重點(diǎn)行業(yè)（如造紙、釀造等）實(shí)行排放績(jī)效公開(kāi)，利用公眾對(duì)污染排放企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)污染企業(yè)形成強(qiáng)大的監(jiān)督壓力。各級(jí)政府應(yīng)通過(guò)設(shè)置熱線電話、公眾信箱、開(kāi)展社會(huì)調(diào)查或環(huán)境信訪等途徑獲得各類(lèi)公眾反饋信息，及時(shí)解決群眾反映強(qiáng)烈的環(huán)境問(wèn)題。在推進(jìn)江河湖泊休養(yǎng)生息的過(guò)程中，努力使保護(hù)環(huán)境成為廣大群眾的自覺(jué)行為。（作者：國(guó)家環(huán)?？偩志珠L(zhǎng)）
