實施規(guī)劃，促進(jìn)內(nèi)河航運發(fā)展
——國家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人答記者問
《全國內(nèi)河航道與港口布局規(guī)劃》已經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。為此，記者采訪了國家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人。
問：說到內(nèi)河水運基礎(chǔ)設(shè)施薄弱問題，人們總歸結(jié)為歷史上對發(fā)展內(nèi)河水運的認(rèn)識不一致，從而導(dǎo)致資金投入不足。請問您認(rèn)為主要原因是什么？對內(nèi)河水運發(fā)展應(yīng)怎樣認(rèn)識？它在綜合運輸中的地位是怎樣的？
答：歷史上，內(nèi)河水運作為交通運輸方式，曾經(jīng)有過輝煌，并長期主導(dǎo)過運輸業(yè)。但隨著人類社會不斷發(fā)展，特別是技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的作用，如工業(yè)革命的興起和社會生產(chǎn)組織形式的進(jìn)步，社會化大生產(chǎn)要求的時效性、規(guī)?；筒粩嘞騼?nèi)陸地區(qū)擴(kuò)展的網(wǎng)絡(luò)化等，使交通運輸方式有可能呈現(xiàn)出多元化，并有條件進(jìn)行組合，為此，應(yīng)運而生的鐵路、公路和航空運輸方式不斷地將自己的比較優(yōu)勢釋放出來。在這樣一種變革的社會經(jīng)濟(jì)形態(tài)中，內(nèi)河水運相對而言地位下降是社會進(jìn)步的體現(xiàn)。盡管如此，我們還必須清醒地認(rèn)識到，我國仍然處在社會主義初級階段，經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展中的各項任務(wù)依然很重，尤其是在礦建材料和能源物資等諸多大宗散貨運輸方面，內(nèi)河水運依然保持著傳統(tǒng)運輸優(yōu)勢，在充分發(fā)揮其他運輸方式的補充作用后，內(nèi)河水運依然繼續(xù)為社會進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮著舉足輕重的作用。因此，在綜合運輸體系中，鐵路、公路、內(nèi)河運輸各展所長，相互補充，成為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展不可或缺的基礎(chǔ)設(shè)施。
對歷史上內(nèi)河水運基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和發(fā)展滯后的問題，我認(rèn)為主要還是人們的認(rèn)識前瞻性不夠，主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)布局、區(qū)域規(guī)劃跟不上經(jīng)濟(jì)形態(tài)變化的要求，以及在水資源綜合利用中水運的地位和作用不突出，以水運讓水利、水運讓水電的現(xiàn)象時有發(fā)生。當(dāng)然，缺少穩(wěn)定的建設(shè)資金來源，也是其中的一個因素，但不是主要因素，因為諸多的原因造成了在一定發(fā)展階段內(nèi)河水運的需求驅(qū)動不足，從而導(dǎo)致人們對供給的相對忽視。
改革開放以來，特別是近十年來，人們越來越重視并研究解決上述提到的一些問題。從內(nèi)河水運的繁忙程度和建設(shè)發(fā)展進(jìn)程也可以看出，內(nèi)河水運的比較優(yōu)勢還在得到逐步發(fā)揮，而且正在形成與遠(yuǎn)洋、沿海運輸相對接的開放式的內(nèi)河水運體系。對于內(nèi)河水運的地位與作用，我認(rèn)為可以從四個方面來認(rèn)識：
一是發(fā)展內(nèi)河水運是實現(xiàn)水資源綜合利用的重要內(nèi)容，內(nèi)河水運是流域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略資源。充分利用既有水資源發(fā)展內(nèi)河水運，對溝通我國東、中、西部地區(qū)，促進(jìn)流域資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)布局，加強區(qū)域間經(jīng)濟(jì)交流和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，滿足運輸需求，都有著重要的意義。發(fā)展內(nèi)河水運、充分發(fā)揮內(nèi)河水運優(yōu)勢，在建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會中具有重要作用，特別在長江流域、西江流域和京杭運河以及長江三角洲、珠江三角洲地區(qū)，土地資源十分緊張，充分用好既有水運條件更具有獨特優(yōu)勢。
二是內(nèi)河水運是我國綜合運輸體系的重要組成部分。目前，我國正在處于構(gòu)建綜合運輸體系的進(jìn)程中，要因地制宜，注重發(fā)揮內(nèi)河水運自身的比較優(yōu)勢和內(nèi)河水運在綜合運輸體系中組合效率和整體優(yōu)勢的作用，進(jìn)一步提高運輸能力，拓展服務(wù)領(lǐng)域，與其他運輸方式合理分工協(xié)作、有效銜接，做到協(xié)調(diào)發(fā)展。
三是妥善協(xié)調(diào)水運發(fā)展與水利建設(shè)、水能開發(fā)、環(huán)境保護(hù)等的關(guān)系，在水資源綜合利用原則下，合理開發(fā)和有效利用水運資源，對發(fā)揮水資源開發(fā)的綜合效益意義重大。
四是內(nèi)河水運有助于增強運輸?shù)陌踩院涂煽啃裕瑵M足重要戰(zhàn)略物資的運輸需要，維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全；同時能提高國防交通保障能力，應(yīng)付戰(zhàn)爭或突發(fā)事件，維護(hù)國家安全。
問：據(jù)了解，在布局規(guī)劃編制過程中，國家發(fā)改委邀請了宏觀經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)布局、城市規(guī)劃、綜合交通、運輸經(jīng)濟(jì)等方面的專家進(jìn)行論證，專家們都提出了哪些建議和意見，規(guī)劃中是否得到體現(xiàn)？
答：2006年3月，國家發(fā)展改革委組織召開了《規(guī)劃》論證會，邀請了國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)布局、城市規(guī)劃、綜合交通、運輸經(jīng)濟(jì)等方面的專家，外交、水利、財政、國土資源、環(huán)保、軍事交通、鐵路、有關(guān)省（自治區(qū)、直轄市）發(fā)展改革委以及煤炭、冶金、石化、航運等企業(yè)集團(tuán)、協(xié)會的代表，對《規(guī)劃》進(jìn)行了論證。主要意見有三個方面：
一是專家組一致認(rèn)為，內(nèi)河水運作為國家綜合運輸體系和水資源綜合利用的重要組成部分，具有占地少、能耗低、運能大、污染小的優(yōu)勢，是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源。編制和實施《規(guī)劃》，有利于指導(dǎo)全國內(nèi)河水運可持續(xù)、健康發(fā)展，進(jìn)一步發(fā)揮內(nèi)河水運優(yōu)勢，完善綜合運輸體系，促進(jìn)水資源綜合開發(fā)利用，是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。
二是《規(guī)劃》對內(nèi)河水運客、貨運輸發(fā)展需求的分析基本合理，以此為基礎(chǔ)提出的布局原則正確，強調(diào)因地制宜、分層次開發(fā)，以在大江大河中下游、平原河網(wǎng)地區(qū)、主要支流等區(qū)域要加快建設(shè)高等級航道、拓展港口功能、推廣標(biāo)準(zhǔn)化船型、發(fā)展智能航運為發(fā)展思路，提出的布局規(guī)劃方案合理，尤其是第一層次的內(nèi)河航道、港口布局規(guī)劃方案和規(guī)模是適當(dāng)?shù)?，?jīng)過努力可以實現(xiàn)。
三是同時建議《規(guī)劃》從對發(fā)展內(nèi)河水運的認(rèn)識、體制機制、資金投入、相關(guān)協(xié)調(diào)等方面進(jìn)一步剖析我國內(nèi)河水運優(yōu)勢沒有充分發(fā)揮的主要原因，更明確地提出內(nèi)河水運實現(xiàn)跨越式發(fā)展要求，適當(dāng)擴(kuò)大規(guī)模，擴(kuò)展內(nèi)河水運的覆蓋面；在功能定位中要突出水資源綜合利用，進(jìn)一步完善與國家綜合運輸體系的銜接，并明確提出內(nèi)河水運保障國家經(jīng)濟(jì)和國防安全的重要意義。
應(yīng)該說，《規(guī)劃》的基礎(chǔ)工作是很扎實的，也得到了專家的認(rèn)可。早在上世紀(jì)九十年代初，交通部就組織開展了水運主通道、港口主樞紐布局規(guī)劃，2000年以來，交通部又相繼開展了內(nèi)河水運發(fā)展戰(zhàn)略研究、西部地區(qū)內(nèi)河水運發(fā)展規(guī)劃、長江三角洲高等級航道網(wǎng)規(guī)劃、珠江三角洲高等級航道網(wǎng)規(guī)劃和長江、珠江等主要水系內(nèi)河水運發(fā)展規(guī)劃等工作，這些成果都是本次規(guī)劃的基礎(chǔ)。本次規(guī)劃的前期研究中，我們組織開展了內(nèi)河運輸發(fā)展需求分析、航道布局規(guī)劃研究、港口布局規(guī)劃研究等三項專題研究工作，在以往規(guī)劃研究工作成果的基礎(chǔ)上，總結(jié)多年來我國內(nèi)河水運發(fā)展的規(guī)律，借鑒國外的經(jīng)驗，編制了《規(guī)劃》（初稿）。隨后，交通部組織專家和有關(guān)省(自治區(qū)、直轄市)交通主管部門代表召開了規(guī)劃咨詢會議，并征求了書面意見。此后，國家發(fā)展改革委又邀請有關(guān)專家和部門以及企業(yè)、協(xié)會的代表，進(jìn)行了充分論證，對《規(guī)劃》進(jìn)行了多次修改和完善，專家的意見在《規(guī)劃》中得到較好的體現(xiàn)，使得《規(guī)劃》更科學(xué)、更完善，也更符合我國內(nèi)河水運發(fā)展實際而具有較強的指導(dǎo)性和操作性。
問：內(nèi)河水運涉及水利、電力、環(huán)保、城市發(fā)展等多方面，布局規(guī)劃與其他方面的發(fā)展是如何協(xié)調(diào)的？
答：內(nèi)河水運涉及水利、電力、環(huán)保、城市發(fā)展等多方面，《規(guī)劃》與其他行業(yè)的協(xié)調(diào)主要從三個層面展開：
一是在規(guī)劃原則中我們堅持六條，并在規(guī)劃方案中加以貫徹，即要適應(yīng)國家戰(zhàn)略和流域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展要求，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和對外交流；要結(jié)合水資源條件，加強協(xié)調(diào)，貫徹水資源綜合利用方針，統(tǒng)籌兼顧航運與防洪、排澇、發(fā)電、灌溉、供水等的關(guān)系，與相關(guān)規(guī)劃銜接，提高內(nèi)河水運與其他行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展水平；要充分發(fā)揮內(nèi)河水運優(yōu)勢，加強與其他運輸方式的有效銜接，完善綜合運輸體系；要注重航道與港口、船舶以及干線與支線的協(xié)調(diào)發(fā)展；要因地制宜、突出重點、注重效益，妥善處理需要與可能的關(guān)系；要合理和節(jié)約使用港口岸線資源，提高資源利用效率。
二是在《規(guī)劃》編制程序上，國家發(fā)展改革委邀請了宏觀經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)布局、城市規(guī)劃、綜合交通、運輸經(jīng)濟(jì)等方面的專家，外交、水利、財政、國土資源、環(huán)保、軍事交通、鐵路、有關(guān)省(自治區(qū)、直轄市)發(fā)展改革委以及煤炭、冶金、石化、航運等企業(yè)、協(xié)會代表，對布局規(guī)劃進(jìn)行了充分論證，并提出了意見。
三是在編制過程中書面征求了有關(guān)部門、內(nèi)河水運有關(guān)省(自治區(qū)、直轄市)意見，并在規(guī)劃方案完善過程中，充分考慮和吸納了他們的意見。
問：我們看到，目前內(nèi)河航道和港口的現(xiàn)狀離布局規(guī)劃的目標(biāo)差距還比較大，怎么保證這些目標(biāo)的實現(xiàn)？特別是以政府投入為主的資金渠道怎么建立，是否有進(jìn)一步的細(xì)化措施？國家是否會在今后加大對內(nèi)河水運建設(shè)的投入？
答：針對內(nèi)河水運發(fā)展的突出問題，為保證規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)，我們提出了七項具體措施：
一是建立長期穩(wěn)定的建設(shè)資金渠道。內(nèi)河航道是國家重要的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)以各級政府投入為主。要進(jìn)一步明確中央、地方政府事權(quán)，中央建立內(nèi)河水運建設(shè)專項資金，并逐步擴(kuò)大資金規(guī)模，主要用于支持高等級航道建設(shè)，盡快建立內(nèi)河水運的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)。適當(dāng)支持其它等級航道建設(shè)；各級地方政府要安排財政性投入，并進(jìn)一步統(tǒng)籌交通建設(shè)資金，用于內(nèi)河水運基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時，注重發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，鼓勵和引導(dǎo)社會資金投資內(nèi)河水運基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
二是進(jìn)一步完善并嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)。在《航道管理條例》基礎(chǔ)上，加快《航道法》立法進(jìn)程，完善法律法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)行與內(nèi)河水運發(fā)展關(guān)系密切的《水法》、《港口法》等法律、法規(guī)，依法保障規(guī)劃的順利實施。
三是加強與相關(guān)行業(yè)的協(xié)調(diào)。進(jìn)一步加強與電力、防洪、灌溉、供水等相關(guān)行業(yè)在建設(shè)規(guī)劃、項目前期工作以及實施、運營管理等各階段的溝通和協(xié)作，妥善處理規(guī)劃實施過程中可能產(chǎn)生的問題，實現(xiàn)水運與相關(guān)行業(yè)的共同、協(xié)調(diào)發(fā)展。
四是加強港口規(guī)劃，指導(dǎo)港口建設(shè)。進(jìn)一步做好主要省市港口布局規(guī)劃和主要港口、地區(qū)重要港口的總體規(guī)劃，指導(dǎo)港口發(fā)展與建設(shè)，逐步提高生產(chǎn)效率和服務(wù)水平，拓展港口功能。
五是加快運輸船舶結(jié)構(gòu)調(diào)整和標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程，提高運輸裝備水平和運輸效率。通過采取經(jīng)濟(jì)和技術(shù)手段等措施，加快淘汰落后船型，防止船舶污染，重點發(fā)展內(nèi)河機動船舶、頂推船隊、江海直達(dá)船、集裝箱船和滾裝船。
六是依靠科技創(chuàng)新，逐步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級。在內(nèi)河航道和港口建設(shè)中依靠科技創(chuàng)新，積極采用新技術(shù)、新工藝、新材料，降低工程造價，減少維護(hù)成本。同時，加強船舶安全運營監(jiān)控體系建設(shè)，運用先進(jìn)、適用的信息技術(shù)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級。
七是注重環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約。在規(guī)劃、設(shè)計、施工和運營等環(huán)節(jié)嚴(yán)格遵守、執(zhí)行國家有關(guān)環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)，堅持內(nèi)河水運建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，鼓勵利用現(xiàn)有河道通過疏浚改造提升航道標(biāo)準(zhǔn)，節(jié)約土地資源。
