《中華人民共和國護(hù)照法》（以下簡(jiǎn)稱《護(hù)照法》）于2006年4月29日由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議審議通過，并將于2007年1月1日起正式實(shí)施。該法是規(guī)范護(hù)照簽發(fā)管理工作的專門法律，是我國出入境管理法律體系的重要組成部分。《護(hù)照法》總結(jié)了改革開放以來護(hù)照簽發(fā)管理的工作經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定了護(hù)照種類、簽發(fā)機(jī)關(guān)、申辦程序、簽發(fā)時(shí)限、不予簽發(fā)對(duì)象、罰則等內(nèi)容，將護(hù)照簽發(fā)管理工作納入法制化軌道，構(gòu)建了科學(xué)完整的護(hù)照簽發(fā)管理工作體系。《護(hù)照法》明確了護(hù)照簽發(fā)管理工作屬于中央事權(quán)，確立了公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)簽發(fā)普通護(hù)照的法律地位，體現(xiàn)了公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)出入境管理工作的需要?！蹲o(hù)照法》體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀和以人為本的理念，是順應(yīng)形勢(shì)變化與時(shí)俱進(jìn)的法律，它的頒布實(shí)施對(duì)于保障公民出入國權(quán)益，加強(qiáng)對(duì)外交流與合作，維護(hù)良好的出入境管理秩序，保障國家安全和穩(wěn)定，以及規(guī)范公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為具有重要意義。
日前，記者就貫徹執(zhí)行《護(hù)照法》有關(guān)問題采訪了公安部出入境管理局負(fù)責(zé)人。
問：為什么要制定《護(hù)照法》？
答：新中國成立以來，一直沒有制定專門法律規(guī)范護(hù)照的簽發(fā)管理工作，國務(wù)院及有關(guān)主管機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件成為護(hù)照簽發(fā)管理工作的主要依據(jù)。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，中國公民出國人數(shù)大幅增加，非法出入境、弄虛作假騙取護(hù)照等問題也日漸突出，而現(xiàn)行的出入境法律法規(guī)對(duì)護(hù)照的簽發(fā)管理、處罰等規(guī)定都難以滿足現(xiàn)實(shí)工作的需要，《護(hù)照法》正是在這樣的大背景下出臺(tái)的?！蹲o(hù)照法》制定的必要性體現(xiàn)在四個(gè)方面：
一是出入境管理工作發(fā)展的需要。護(hù)照是中華人民共和國出入國境和在國外證明國籍和身份的證件。改革開放以來，中國公民出國人數(shù)逐年大幅度增加，公安機(jī)關(guān)審批公民出國人數(shù)由80年代初的每年10多萬人次，到2006年達(dá)到392萬人次。目前中國公民持有護(hù)照的至少達(dá)到2000萬人。護(hù)照已與廣大人民群眾的利益密切相關(guān)，制定《護(hù)照法》，是維護(hù)公民的正當(dāng)出國權(quán)益，維護(hù)出入境管理秩序的現(xiàn)實(shí)需要。
二是出入境管理工作法制建設(shè)的需要。雖然《中華人民共和國公民出境入境管理法》（以下簡(jiǎn)稱《公民出境入境管理法》對(duì)護(hù)照簽發(fā)管理作出原則性規(guī)定，但隨著社會(huì)主義民主和法治建設(shè)的全面加強(qiáng)，廣大群眾對(duì)出入境管理依法行政的要求越來越高，出入境管理工作面臨的改革壓力加大，依靠原有的法律法規(guī)已經(jīng)不適應(yīng)出入境管理工作的需要。制定專門的《護(hù)照法》，規(guī)范護(hù)照的簽發(fā)管理工作，是進(jìn)一步完善護(hù)照管理制度，加強(qiáng)出入境管理工作法制化建設(shè)的客觀要求。
三是更好地保障公民出國權(quán)益，體現(xiàn)以人為本理念的需要。通過法律的形式，確立公民申請(qǐng)護(hù)照應(yīng)享有的權(quán)利和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，加強(qiáng)對(duì)出入境管理機(jī)構(gòu)工作人員的執(zhí)法監(jiān)督，更有效地保障公民出入國的正當(dāng)權(quán)利。同時(shí)，制定《護(hù)照法》，可以將公安機(jī)關(guān)近幾年推出的便民利民措施以法律形式固定下來，如公民申請(qǐng)護(hù)照的急事急辦規(guī)定等，這樣規(guī)定更加有效地促進(jìn)護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)提高管理水平和服務(wù)質(zhì)量。
四是制定《護(hù)照法》是與國際慣例接軌，與國內(nèi)其他法律規(guī)范相銜接的需要。隨著世界經(jīng)濟(jì)全球化步伐加快，國際間的人員流動(dòng)日益頻繁，世界主要發(fā)達(dá)國家為了維護(hù)本國自身利益，都加強(qiáng)了出入境控制，尤其是增加了護(hù)照的防偽性能。目前國際民航組織公約要求各成員在2010年前簽發(fā)機(jī)讀的電子旅行證件，并建議各成員國將面像、指紋等生物特征作為護(hù)照防偽特征。我國是國際民航組織公約的成員國，應(yīng)當(dāng)按照國際通行標(biāo)準(zhǔn)，并以法定形式確定護(hù)照內(nèi)容和制作要求，與國際慣例接軌。同時(shí)，隨著健全社會(huì)主義法治建設(shè)的需要，近幾年我國頒布了一系列完善行政執(zhí)法程序的法律規(guī)范，例如《行政許可法》、《行政處罰法》《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》等，其中有部分內(nèi)容與我國現(xiàn)行的出入境管理制度不相一致，必須制定專門的《護(hù)照法》來重新調(diào)整，完成與其他法律規(guī)范的銜接。
問：《護(hù)照法》中規(guī)定誰為普通護(hù)照的簽發(fā)機(jī)關(guān)？
答：《護(hù)照法》確立了公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)的簽發(fā)普通護(hù)照的法律主體地位?！吨腥A人民共和國公民出境入境管理法》第十二條規(guī)定：“因私事出境的中國公民所使用的護(hù)照由公安部或者公安部授權(quán)的地方公安機(jī)關(guān)頒發(fā)?！辫b于目前普通護(hù)照均是以公安部出入境管理局名義簽發(fā)，考慮到現(xiàn)行的出入境管理體制，《護(hù)照法》第四條明確規(guī)定“普通護(hù)照由中華人民共和國公安部出入境管理機(jī)構(gòu)或者由公安部委托的縣級(jí)以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)以及中華人民共和國駐外使館、領(lǐng)館和外交部委托的其他駐外機(jī)構(gòu)簽發(fā)”。同時(shí)，《護(hù)照法》第五條規(guī)定：“公民因前往外國定居、探親、學(xué)習(xí)、就業(yè)、旅行、從事商務(wù)活動(dòng)等非公務(wù)原因出國的，由本人向戶籍所在地的縣級(jí)以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)普通護(hù)照”。上述條款首次確立了公安部出入境管理機(jī)構(gòu)和縣級(jí)以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)受理、簽發(fā)普通護(hù)照的法律地位，為公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)在法律授權(quán)范圍內(nèi)獨(dú)立行使職權(quán)提供了依據(jù)。
問：公民申請(qǐng)普通護(hù)照需要提交哪些材料？
答：《護(hù)照法》第六條規(guī)定：“公民申請(qǐng)普通護(hù)照，應(yīng)當(dāng)提交本人的居民身份證、戶口簿、近期免冠照片以及申請(qǐng)事由的相關(guān)材料。國家工作人員因本法第五條規(guī)定的原因出境申請(qǐng)普通護(hù)照的，還應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定提交相關(guān)證明文件?！?/p>
目前，全國已有231個(gè)城市實(shí)行公民憑戶口簿、居民身份證按需申領(lǐng)護(hù)照。在實(shí)行按需申領(lǐng)普通護(hù)照的地方，公民只需要提交戶口簿、居民身份證即可申請(qǐng)護(hù)照。尚未實(shí)行按需申領(lǐng)護(hù)照的地方和因非法移民等問題突出地區(qū)，申請(qǐng)人出國除提交戶口簿、居民身份證外，還要提供與出國事由相應(yīng)的證明材料，如出國勞務(wù)的，要提交勞務(wù)項(xiàng)目說明書，出國旅游，要提交團(tuán)隊(duì)旅游申請(qǐng)表等。由于中國各地區(qū)情況差異很大，目前在全國所有地方都實(shí)行按需申領(lǐng)護(hù)照的難度很大。本法規(guī)定了公民申請(qǐng)普通護(hù)照除提交戶口本、身份證外，還要提交相關(guān)材料。為了便民利民，方便公民出國申請(qǐng)護(hù)照，防止地方對(duì)公民申請(qǐng)普通護(hù)照所需材料要求不規(guī)范，公安部將根據(jù)本法規(guī)定盡快制定出明確具體的辦法，對(duì)提交的材料做出規(guī)定。
《護(hù)照法》規(guī)定“國家工作人員因本法第五條規(guī)定的原因出境申請(qǐng)普通護(hù)照的，還應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定提交相關(guān)證明文件”。國家工作人員申請(qǐng)因私出國與普通群眾不同，必須履行有關(guān)審批手續(xù)，提交所屬組織、人事管理和行政隸屬部門出具的意見。單位意見包括下列內(nèi)容：申請(qǐng)表所填內(nèi)容是否屬實(shí)，是否同意申請(qǐng)人出國等。需提交單位意見的國家工作人員的范圍由組織、人事部門確定，目前主要是指公務(wù)員和參照公務(wù)員管理的人員以及國有企業(yè)、國有控股企業(yè)、事業(yè)單位負(fù)責(zé)人以及從事財(cái)務(wù)、機(jī)要等工作的人員。
問：普通護(hù)照的簽發(fā)時(shí)限有變化嗎？
答：《護(hù)照法》縮短了普通護(hù)照的辦理時(shí)限?！吨腥A人民共和國公民出境入境管理法實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》）規(guī)定的辦理護(hù)照時(shí)限是30天，地處偏僻，交通不便為60天。近幾年來，公安機(jī)關(guān)出入境管理部門不斷簡(jiǎn)化公民出國手續(xù)，辦事效率明顯提高，時(shí)限明顯縮短，社會(huì)反映良好。為了鞏固改革成果，促進(jìn)公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)提高辦事效率，防止以拖延時(shí)間的方式侵害公民出國的合法權(quán)益?！蹲o(hù)照法》規(guī)定了普通護(hù)照的辦證時(shí)限為15天，偏遠(yuǎn)地區(qū)或者交通不便的地區(qū)為30天。同時(shí)，還將公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)多年行之有效，廣受群眾歡迎的急事急辦的辦事時(shí)限以法律形式規(guī)定下來，體現(xiàn)了《護(hù)照法》堅(jiān)持效能和便民的原則。
問：普通護(hù)照的有效期是否也發(fā)生了變化？
答：《護(hù)照法》針對(duì)普通護(hù)照持有人不同的年齡段，規(guī)定了不同的有效期?！吨腥A人民共和國公民出境入境管理法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定：“中華人民共和國護(hù)照有效期為5年，可以延期二次，每次不超過5年”。由于上述規(guī)定沒有區(qū)分護(hù)照持有人的年齡段，導(dǎo)致一些未成年人因年齡增長(zhǎng)相貌變化大而不便辨認(rèn)，給護(hù)照使用、管理帶來不便。《護(hù)照法》參考其他國家護(hù)照立法情況和《居民身份證法》對(duì)居民年齡段劃分的作法，針對(duì)不同年齡段生理變化的情況，規(guī)定了普通護(hù)照不同的有效期，即：未滿十六周歲的人員所持普通護(hù)照有效期為5年，十六周歲以上的為10年。同時(shí)根據(jù)《國際民航組織公約》附件九的規(guī)定，取消了護(hù)照延期的規(guī)定。
問：普通護(hù)照的登記項(xiàng)目有哪些？
答：《護(hù)照法》明確了普通護(hù)照的登記項(xiàng)目。《公民出境入境管理法》及其《實(shí)施細(xì)則》沒有明確護(hù)照登記項(xiàng)目，由內(nèi)部規(guī)范性文件規(guī)定?！蹲o(hù)照法》規(guī)定普通護(hù)照登記項(xiàng)目包括：護(hù)照持有人的姓名、性別、出生日期、出生地，護(hù)照的簽發(fā)日期、有效期、簽發(fā)地點(diǎn)和簽發(fā)機(jī)關(guān)。與原規(guī)定相比，護(hù)照的登記項(xiàng)目中取消了居民身份證號(hào)碼。主要是考慮到許多海外華僑沒有身份證號(hào)碼。
問：普通護(hù)照補(bǔ)發(fā)換發(fā)條件是什么？
答：《護(hù)照法》規(guī)定護(hù)照換發(fā)或補(bǔ)發(fā)的情形為：護(hù)照有效期即將屆滿的；護(hù)照簽證頁即將使用完畢的；護(hù)照損毀不能使用的；護(hù)照遺失或者被盜的；有正當(dāng)理由需要換發(fā)或者補(bǔ)發(fā)護(hù)照的其他情形?！蹲o(hù)照法》的對(duì)補(bǔ)發(fā)或換發(fā)情形的規(guī)定較為寬泛，主要是考慮到實(shí)踐中補(bǔ)發(fā)或者換發(fā)的情形比較復(fù)雜，如護(hù)照因打印錯(cuò)誤、護(hù)照持有人姓名等項(xiàng)目合法變更而需要換發(fā)等。
問：《護(hù)照法》中規(guī)定的違法行為處罰的種類有哪些？
答：《中國公民出境入境管理法》及其《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定的處罰只有警告和拘留兩種。拘留的期限為10日以下。由于偽造、變?cè)臁⒊鍪圩o(hù)照等犯罪的目的主要是非法牟取經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)這類違法行為應(yīng)附加經(jīng)濟(jì)處罰手段，以增強(qiáng)法律的威懾力。此次護(hù)照立法中充分考慮了這一現(xiàn)實(shí)情況?！蹲o(hù)照法》規(guī)定的處罰種類包括：罰款、拘留、沒收違法所得三種?！蹲o(hù)照法》規(guī)定的罰款和拘留的幅度是：對(duì)弄虛作假騙取護(hù)照行為，罰款幅度是二千元以上至五千元以下罰款，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。對(duì)為他人提供偽造、變?cè)斓淖o(hù)照或出售護(hù)照，尚不夠刑事處罰的，由公安機(jī)關(guān)沒收違法所得，處十日以上十五日以下拘留，并處二千元以上五千元以下罰款。持用偽造、變?cè)熳o(hù)照或冒用他人護(hù)照，未直接設(shè)定處罰幅度，由公安機(jī)關(guān)依照出境入境管理的法律規(guī)定予以處罰。
問：《護(hù)照法》對(duì)護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)的工作人員有要求嗎？
答：《護(hù)照法》加強(qiáng)了對(duì)護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督制約。為保證從事護(hù)照受理簽發(fā)工作的人員能始終堅(jiān)持合法、高效、便民的執(zhí)法原則，加強(qiáng)對(duì)出入境管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，《護(hù)照法》規(guī)定：1、應(yīng)當(dāng)受理而不予受理的；2、無正當(dāng)理由不在法定期限內(nèi)簽發(fā)的；3、超出國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收取費(fèi)用的；4、向申請(qǐng)人索取和收受賄賂的；5、濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的其他行為；6、泄露因制作、簽發(fā)護(hù)照而知悉的公民個(gè)人信息，侵害公民合法權(quán)益的。凡具有上述六種情形之一的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。首次以法律形式，確保了對(duì)護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督制約。
問：請(qǐng)問公安機(jī)關(guān)將如何貫徹執(zhí)行《護(hù)照法》？
答：《護(hù)照法》與公安機(jī)關(guān)密切相關(guān)，公安機(jī)關(guān)簽發(fā)的普通護(hù)照的數(shù)量占全部護(hù)照簽發(fā)總量的近90%。 公安機(jī)關(guān)將以《護(hù)照法》的頒布施行為契機(jī)，重點(diǎn)做好以下幾方面的工作：
（一）認(rèn)真做好《護(hù)照法》實(shí)施后的宣傳工作?！蹲o(hù)照法》的頒布施行，是出入境管理領(lǐng)域的一件大事?！蹲o(hù)照法》雖然是總結(jié)了建國以來特別是改革開放以來護(hù)照管理經(jīng)驗(yàn)的法律，但從總體看它是一部新法。作為執(zhí)行《護(hù)照法》的主要執(zhí)行部門，公安機(jī)關(guān)將繼續(xù)利用各種形式，加強(qiáng)對(duì)《護(hù)照法》的宣傳，使公安機(jī)關(guān)廣大民警和廣大人民群眾了解《護(hù)照法》、熟悉《護(hù)照法》、遵守《護(hù)照法》。
（二）進(jìn)一步加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)隊(duì)伍和機(jī)構(gòu)建設(shè)，適應(yīng)《護(hù)照法》對(duì)護(hù)照簽發(fā)提出的新要求?！蹲o(hù)照法》首次明確公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)的法律地位。護(hù)照簽發(fā)屬于中央事權(quán)，公安部將護(hù)照簽發(fā)權(quán)委托給地方公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)行使，對(duì)機(jī)構(gòu)不健全，人員素質(zhì)不高，不合乎規(guī)定要求的，公安部不會(huì)將護(hù)照受理、審批簽發(fā)權(quán)委托給他們行使。如果被委托的機(jī)關(guān)不能嚴(yán)格按照法律規(guī)定為公民簽發(fā)普通護(hù)照，公安部有權(quán)收回委托。
（三）進(jìn)一步提高公安機(jī)關(guān)的服務(wù)意識(shí)，方便群眾申請(qǐng)普通護(hù)照?！蹲o(hù)照法》縮短了普通護(hù)照的辦理時(shí)限，增加了急事急辦的規(guī)定。這對(duì)公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)的軟、硬件建設(shè)提出了新的要求。公安機(jī)關(guān)將進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)民警的教育培訓(xùn)，提高廣大民警為人民服務(wù)的能力和水平。同時(shí)，公安機(jī)關(guān)將依照《護(hù)照法》的規(guī)定，進(jìn)一步推出方便群眾申領(lǐng)護(hù)照的切實(shí)措施。
（四）嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)護(hù)照簽發(fā)管理的正常秩序。與原法律規(guī)定相比，《護(hù)照法》提高了對(duì)弄虛作假騙取護(hù)照、為他人提供偽造、變?cè)熳o(hù)照、持用偽造、變?cè)熳o(hù)照、冒用他人護(hù)照的處罰力度。公安機(jī)關(guān)將嚴(yán)格依照法律規(guī)定，打擊違反護(hù)照管理規(guī)定的行為人，維護(hù)護(hù)照簽發(fā)管理的正常秩序。
