關(guān)于2005年度中央預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)工作報(bào)告
——2006年6月27日在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議上
審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng) 李金華
委員長(zhǎng)、各位副委員長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)、各位委員：
我受國(guó)務(wù)院委托，向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告2005年度中央預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)情況，請(qǐng)予審議。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》和《中央預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)監(jiān)督暫行辦法》的規(guī)定，審計(jì)署對(duì)2005年度中央預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行了審計(jì)。按照十六大和十六屆三中、四中、五中全會(huì)精神及中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)工作的部署，今年的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，緊緊圍繞加強(qiáng)宏觀調(diào)控、推進(jìn)依法行政、維護(hù)群眾利益、促進(jìn)提高財(cái)政資金使用效益開展工作，注意分析把握預(yù)算執(zhí)行的總體情況，揭露財(cái)政財(cái)務(wù)管理中存在的一些不嚴(yán)格、不規(guī)范、不合法，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出問題，從體制機(jī)制上分析原因、提出建議，促進(jìn)完善管理。主要審計(jì)了財(cái)政部具體組織中央預(yù)算執(zhí)行情況，發(fā)展改革委和中央其他部門預(yù)算執(zhí)行情況，青藏鐵路環(huán)境保護(hù)、中小學(xué)危房改造、農(nóng)村合作醫(yī)療、高等級(jí)公路建設(shè)管理情況，以及開發(fā)區(qū)財(cái)政稅收政策執(zhí)行情況等。
2005年，在黨中央、國(guó)務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，各地區(qū)、各部門認(rèn)真貫徹國(guó)家各項(xiàng)方針政策，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展取得新的成績(jī)，人民生活進(jìn)一步改善。從審計(jì)結(jié)果看，2005年中央預(yù)算執(zhí)行情況總體較好。
——國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，保證了中央財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)。2005年，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)9.9％，為財(cái)政增收創(chuàng)造了良好條件。在此基礎(chǔ)上，財(cái)稅部門依法加強(qiáng)稅收征管，積極實(shí)施科學(xué)化管理，全面清理和規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，嚴(yán)格控制減免稅，保持了財(cái)政收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。2005年中央本級(jí)實(shí)現(xiàn)收入16 548.53億元，比2004年增加2593.19億元，增長(zhǎng)18.6％。
——嚴(yán)格控制預(yù)算支出，合理分配使用超收節(jié)支資金。2005年，中央財(cái)政按照“兩個(gè)務(wù)必”和建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的要求，嚴(yán)格控制會(huì)議費(fèi)、招待費(fèi)、公務(wù)用車等一般性支出，對(duì)當(dāng)年可以不再安排的資金，調(diào)劑用于消化供銷社掛賬、建立地勘資金、補(bǔ)充政策性銀行資本金等項(xiàng)支出。對(duì)當(dāng)年實(shí)現(xiàn)的超收收入1637億元，除按照有關(guān)規(guī)定增加對(duì)地方的稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、教育科學(xué)支出共353億元外，主要用于加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)的投入和解決歷史欠賬，沒有安排經(jīng)常性開支。
——合理配置財(cái)政資源，促進(jìn)了各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展。2005年，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出達(dá)到2975億元，比上年增長(zhǎng)13.3％，有力支持了農(nóng)村稅費(fèi)改革和“三補(bǔ)貼”政策的落實(shí)，促進(jìn)了糧食穩(wěn)定增產(chǎn)和農(nóng)民持續(xù)增收，加強(qiáng)了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；用于科技、教育、衛(wèi)生等方面的支出1067.29億元，比上年增長(zhǎng)18.3％，重點(diǎn)加強(qiáng)了對(duì)國(guó)家科技創(chuàng)新體系、基礎(chǔ)研究和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村義務(wù)教育，公共衛(wèi)生體系建設(shè)和農(nóng)村衛(wèi)生工作的投入；用于社會(huì)保障方面的支出達(dá)到1635.82億元，比上年增長(zhǎng)10.8％，積極支持了東北三省開展城鎮(zhèn)社會(huì)保障試點(diǎn)，進(jìn)一步完善了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。
——加大轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。2005年，中央財(cái)政安排對(duì)地方稅收返還和補(bǔ)助支出11 484.02億元，其中主要用于中西部地區(qū)的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付達(dá)到3812.07億元，比上年增長(zhǎng)46.4％。在加大轉(zhuǎn)移支付力度的同時(shí)，中央財(cái)政積極創(chuàng)新緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的機(jī)制，實(shí)施了以“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”為核心的政策措施，對(duì)緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。
——堅(jiān)持依法行政，圓滿完成十屆全國(guó)人大三次會(huì)議批準(zhǔn)的中央預(yù)算。財(cái)政部及國(guó)務(wù)院其他部門認(rèn)真貫徹依法行政的各項(xiàng)部署，堅(jiān)持依法理財(cái)，完善規(guī)章制度，增強(qiáng)自我約束，進(jìn)一步提高了預(yù)算和財(cái)務(wù)管理水平，圓滿完成了十屆全國(guó)人大三次會(huì)議批準(zhǔn)的中央預(yù)算。2005年，中央財(cái)政總收入17 260.49億元，完成預(yù)算的106.4％；總支出20 259.99億元，完成預(yù)算的105.4％；赤字2999.5億元，控制在全國(guó)人大批準(zhǔn)的3000億元赤字范圍內(nèi)。
各部門、單位在做好2005年度預(yù)算執(zhí)行的同時(shí)，按照全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院的要求，認(rèn)真整改去年審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，取得明顯效果。財(cái)政部、發(fā)展改革委針對(duì)中央預(yù)算管理中存在的人均基本支出差距較大、部分基本建設(shè)項(xiàng)目安排不完全符合相關(guān)政策目標(biāo)等問題，研究提出了完善定員定額管理體系、進(jìn)一步明確專項(xiàng)投資使用范圍等措施。審計(jì)38個(gè)中央部門查出的問題已有95％得到糾正，其他問題正在糾正之中。通過整改，有關(guān)部門、單位上繳財(cái)政各項(xiàng)資金11.83億元，追回和歸還被擠占挪用的資金41.64億元，撥付使用被滯留閑置的資金117.62億元；有213人受到黨紀(jì)政紀(jì)處分，76人被依法逮捕、起訴或判刑。各部門、單位還針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題深入分析原因，完善制度規(guī)定472項(xiàng)。關(guān)于去年審計(jì)查出問題的具體糾正情況，國(guó)務(wù)院已向全國(guó)人大常委會(huì)作了專題報(bào)告，審計(jì)署也已向社會(huì)公告。
自審計(jì)法實(shí)施以來，審計(jì)署已連續(xù)11年開展了中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，在促進(jìn)細(xì)化預(yù)算編制、嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行、規(guī)范預(yù)算管理、提高預(yù)算資金使用效益等方面發(fā)揮了重要作用。目前，中央財(cái)政已初步構(gòu)建起“預(yù)算有標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行有約束、決算有考核”的制度框架，為進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革，規(guī)范財(cái)政財(cái)務(wù)管理奠定了基礎(chǔ)。
一、中央預(yù)算管理審計(jì)情況
（一）財(cái)政部具體組織2005年度中央本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)情況。
審計(jì)結(jié)果表明，2005年，財(cái)政部認(rèn)真貫徹實(shí)施以“控制赤字、調(diào)整結(jié)構(gòu)、推進(jìn)改革、增收節(jié)支”為主要內(nèi)容的穩(wěn)健的財(cái)政政策，充分發(fā)揮財(cái)政的宏觀調(diào)控作用，減少赤字，壓縮國(guó)債項(xiàng)目資金規(guī)模，調(diào)整國(guó)債項(xiàng)目資金的使用結(jié)構(gòu)和投向，綜合運(yùn)用稅收、補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付等多種政策手段，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)的投入，保證了重點(diǎn)領(lǐng)域的資金需求。在積極支持經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的同時(shí)，繼續(xù)深化財(cái)政管理體制改革，成效明顯。
一是深化“收支兩條線”改革，推進(jìn)綜合預(yù)算管理。到2005年底，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的收費(fèi)項(xiàng)目有90％已納入預(yù)算管理；集中支付改革的中央部門從2002年的38個(gè)擴(kuò)大到全部中央部門；有非稅收入的中央部門均納入了收入收繳管理改革實(shí)施范圍。
二是穩(wěn)步推進(jìn)中央部門實(shí)物費(fèi)用定額改革試點(diǎn)。試點(diǎn)部門由2004年的5個(gè)增加到18個(gè)。
三是規(guī)范結(jié)余資金管理。為解決中央部門財(cái)政撥款結(jié)余資金規(guī)模不斷擴(kuò)大的問題，提高財(cái)政資金的使用效率，財(cái)政部研究制定了《中央部門財(cái)政撥款結(jié)余資金管理暫行規(guī)定》，對(duì)部門結(jié)余資金的報(bào)送、確認(rèn)、安排、使用等作出了明確規(guī)定。同時(shí)，還制定了《中央部門財(cái)政撥款結(jié)余資金管理部?jī)?nèi)工作規(guī)程》，明確了財(cái)政部各司局在結(jié)余資金管理中的職責(zé)。這些規(guī)定，為加強(qiáng)結(jié)余資金管理提供了制度依據(jù)。
四是開展了政府收支分類改革試點(diǎn)。為解決原政府收支分類存在的收支涵蓋范圍偏窄、體系設(shè)置不全、分類標(biāo)準(zhǔn)繁雜、口徑不一致等問題，財(cái)政部在6個(gè)中央部門和5個(gè)?。ㄊ校╅_展了政府收支分類改革模擬試點(diǎn)。通過試點(diǎn)，進(jìn)一步完善了《政府收支分類改革方案》，為政府收支分類改革奠定了基礎(chǔ)。
總的看，財(cái)政部在具體組織2005年度中央預(yù)算執(zhí)行過程中較好地履行了職責(zé)，中央預(yù)算編制的質(zhì)量、執(zhí)行的效果和預(yù)算管理水平進(jìn)一步提高。但審計(jì)也發(fā)現(xiàn)一些問題。
1．財(cái)政部2006年3月受國(guó)務(wù)院委托向十屆全國(guó)人大四次會(huì)議報(bào)告2005年度中央預(yù)算執(zhí)行情況時(shí)，少報(bào)一項(xiàng)政府性基金2004年底結(jié)余21.12億元，2005年收入5.06億元、支出2.57億元，年底結(jié)余23.61億元。不符合預(yù)算法實(shí)施條例關(guān)于“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的專用基金應(yīng)當(dāng)實(shí)行預(yù)算管理”的規(guī)定。
2．2005年，財(cái)政部在政府性基金自身的收入能夠滿足支出需要的情況下，仍從預(yù)算內(nèi)安排15億元。這一做法不利于提高基金的使用效益。
3．2005年，中國(guó)信達(dá)資產(chǎn)管理公司在處置一筆不良貸款時(shí)，財(cái)政部在其實(shí)際發(fā)生費(fèi)用 4552萬元的情況下，同意其按回收現(xiàn)金8.54億元的18％提取委托手續(xù)費(fèi)1.54億元。這一提取比例是信達(dá)公司實(shí)際費(fèi)用率5.29％的3.4倍，是2005年財(cái)政部下達(dá)該公司考核費(fèi)用率6.21％的2.89倍。
4．2005年，財(cái)政部批準(zhǔn)中國(guó)中信集團(tuán)公司按上年稅后可供分配利潤(rùn)17.54億元的39％，提取公益金6.84億元，不符合公司法關(guān)于法定公益金按稅后利潤(rùn)的5％至10％提取的規(guī)定，導(dǎo)致該公司多提公益金5.09億元。
5．2005年，財(cái)政部從中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司上繳的所得稅中退庫(kù)100億元，彌補(bǔ)中國(guó)石油化工集團(tuán)公司煉油項(xiàng)目虧損。這種暗抵收入的做法違反了“收支兩條線”原則，縮小了中央財(cái)政收支規(guī)模。財(cái)政部應(yīng)通過財(cái)政支出的方式安排這部分資金。
（二）中央補(bǔ)助地方支出審計(jì)調(diào)查情況。
2005年，中央財(cái)政綜合運(yùn)用多種手段，加大對(duì)地方特別是中西部地區(qū)的支持力度，進(jìn)一步加強(qiáng)了轉(zhuǎn)移支付資金管理，改善了轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。與上年相比，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都有較大增長(zhǎng)，且財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的增幅高于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付增幅，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付占到對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的一半以上。審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)的主要問題是：
1．地方財(cái)政對(duì)中央稅收返還和補(bǔ)助收入預(yù)算編報(bào)不完整。按照預(yù)算法的規(guī)定，省級(jí)政府應(yīng)將中央財(cái)政對(duì)該地區(qū)的稅收返還和補(bǔ)助收入全部編入本級(jí)預(yù)算。但據(jù)對(duì)20個(gè)?。▍^(qū)、市）的審計(jì)調(diào)查，2005年，這些省（區(qū)、市）本級(jí)預(yù)算共編報(bào)中央稅收返還和補(bǔ)助收入3444.27億元，僅為中央實(shí)際補(bǔ)助7733.65億元的44.5％。究其原因，一是中央預(yù)算年初沒有將中央補(bǔ)助地方支出分解到地區(qū)和項(xiàng)目，而且省本級(jí)預(yù)算編報(bào)的時(shí)間早于全國(guó)人大審查批準(zhǔn)中央預(yù)算的時(shí)間，地方政府在編制預(yù)算時(shí)難以對(duì)中央補(bǔ)助資金特別是專項(xiàng)補(bǔ)助的數(shù)額作出預(yù)計(jì)。二是一些地方政府及其財(cái)政部門自覺接受人大監(jiān)督的意識(shí)不強(qiáng)。雖然財(cái)政部2005年提出了“按上一年執(zhí)行數(shù)或上級(jí)下達(dá)的預(yù)計(jì)數(shù)編報(bào)”的原則要求，但各地在實(shí)際執(zhí)行中仍不規(guī)范。從調(diào)查的20個(gè)?。▍^(qū)、市）看，2005年本級(jí)預(yù)算編報(bào)的中央稅收返還和補(bǔ)助收入僅為上年執(zhí)行數(shù)的47.7％， 2006年也才達(dá)到52.5％。年初預(yù)算編報(bào)不完整，致使預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與年初預(yù)算出入較大；未編入預(yù)算的這部分資金實(shí)際上脫離了省級(jí)人大的審查監(jiān)督。
2．部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)置交叉重復(fù)、分配制度不夠完善、資金投向較為分散。目前參與中央轉(zhuǎn)移支付資金分配的部門多達(dá)37個(gè)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2005年中央財(cái)政分配的239項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中，有41項(xiàng)存在內(nèi)容交叉重復(fù)的問題，涉及資金156.37億元；有65項(xiàng)沒有管理辦法或管理辦法未公開，涉及資金705.89億元，占專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金總額的20％。按項(xiàng)目分配的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有71項(xiàng)（不包括預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)和國(guó)債投資項(xiàng)目），涉及資金545.55億元，具體分配到44 149個(gè)項(xiàng)目，其中10萬元以下的項(xiàng)目8825個(gè)，平均每個(gè)項(xiàng)目4.36萬元。
3．2005年，15個(gè)中央部門在部門預(yù)算中共安排中央補(bǔ)助地方支出383.69億元。這種由中央主管部門對(duì)口下達(dá)補(bǔ)助地方資金的做法，打亂了正常的預(yù)算管理級(jí)次和資金分配渠道，造成中央財(cái)政本級(jí)預(yù)算支出和補(bǔ)助地方預(yù)算支出不真實(shí)，不利于地方政府的管理和人大的監(jiān)督。一些資金名義上是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，實(shí)際用作部門經(jīng)費(fèi)或系統(tǒng)內(nèi)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。
（三）發(fā)展改革委組織分配2005年度中央政府投資審計(jì)情況。
2005年，發(fā)展改革委積極組織實(shí)施十屆全國(guó)人大三次會(huì)議審議通過的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，組織分配5項(xiàng)共1574.76億元中央政府財(cái)政性建設(shè)資金。至年底，除國(guó)債投資58.25億元結(jié)轉(zhuǎn)下年外，其他資金計(jì)劃已下達(dá)完畢。在組織分配上述政府性投資過程中，發(fā)展改革委堅(jiān)持“五個(gè)統(tǒng)籌”，加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮中央政府投資對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的作用。
一是調(diào)整和優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地調(diào)整和改造等方面的投資力度，優(yōu)先安排續(xù)建項(xiàng)目，控制新開工項(xiàng)目，保證重點(diǎn)支出。
二是強(qiáng)化了投資計(jì)劃管理。2005年中央預(yù)算內(nèi)投資年初下達(dá)到具體項(xiàng)目的比例從2004年的57％提高到68％；加快國(guó)債投資計(jì)劃下達(dá)進(jìn)度，年末國(guó)債投資結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模由上年的18％下降到5％。
三是加強(qiáng)了投資制度體系建設(shè)。2005年發(fā)展改革委共制定政府性投資管理制度10項(xiàng)，對(duì)提高投資項(xiàng)目決策和管理水平發(fā)揮了重要作用。
這次審計(jì)發(fā)現(xiàn)中央政府投資管理中存在的主要問題是：
1．至2005年底，尚有國(guó)債資金234.54億元沒有安排下達(dá)或投入使用，占當(dāng)年可安排國(guó)債投資的20.1％。其中，發(fā)展改革委未下達(dá)投資計(jì)劃，結(jié)轉(zhuǎn)下年58.25億元；因投資計(jì)劃下達(dá)較晚，以及地方財(cái)政部門對(duì)部分國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金未按規(guī)定向財(cái)政部作出還貸承諾等，財(cái)政部對(duì)發(fā)展改革委已安排的投資計(jì)劃153.48億元未撥付資金；已撥付的國(guó)債投資有22.81億元結(jié)存在南水北調(diào)工程項(xiàng)目，未投入使用。上述做法影響國(guó)債投資的預(yù)期效益，也增加了國(guó)家的債務(wù)成本。
2．對(duì)354.4億元中央預(yù)算內(nèi)投資，發(fā)展改革委年初下達(dá)計(jì)劃267.37億元，扣除其中含有的可行性研究報(bào)告尚未批復(fù)和“打捆”項(xiàng)目22.98億元，以及未細(xì)化的投資1.67億元，實(shí)際落實(shí)到項(xiàng)目242.72億元，占當(dāng)年中央預(yù)算內(nèi)投資的68％，未達(dá)到“有預(yù)算二次分配權(quán)的單位年初下達(dá)預(yù)算要達(dá)到當(dāng)年預(yù)算75％以上”的要求。
3．在“淮北大堤除險(xiǎn)加固工程”等5個(gè)項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告、“淮河干流上中游河道整治及堤防加固工程”等5個(gè)項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)尚未得到批復(fù)的情況下，發(fā)展改革委下達(dá)中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃10.9億元，不符合國(guó)家關(guān)于基本建設(shè)程序的規(guī)定。
4．2005年10月，發(fā)展改革委在下達(dá)煤礦安全改造項(xiàng)目投資計(jì)劃時(shí)，對(duì)財(cái)政部已撥付關(guān)閉破產(chǎn)補(bǔ)助38.33億元的10個(gè)資源枯竭型關(guān)閉破產(chǎn)煤礦，安排安全改造資金2741萬元。對(duì)政策性關(guān)閉破產(chǎn)煤礦，不應(yīng)再安排安全改造資金。
5．部分補(bǔ)助地方投資項(xiàng)目還存在額度較小，不利于更好地發(fā)揮中央政府投資效益的問題。審計(jì)抽查122.52億元的10項(xiàng)國(guó)債投資計(jì)劃，共安排13 488個(gè)項(xiàng)目，其中100萬元以下的項(xiàng)目11 479個(gè)，占總數(shù)的85.1％（20萬元以下的項(xiàng)目2628個(gè)，占總數(shù)的19.4％）。
6．部分專項(xiàng)投資存在內(nèi)容交叉，資金多頭審批安排的現(xiàn)象。2005年，發(fā)展改革委、交通部分別使用“中央預(yù)算內(nèi)投資”、“國(guó)債投資”、“車購(gòu)稅”和“以工代賑”等資金263.3億元，安排“縣際和農(nóng)村公路改造”、“通達(dá)工程”、“鄉(xiāng)村公路”等6項(xiàng)專項(xiàng)投資，這些專項(xiàng)均涉及農(nóng)村公路建設(shè)，內(nèi)容相近，資金多頭下達(dá)。發(fā)展改革委內(nèi)部有些業(yè)務(wù)司在專項(xiàng)投資設(shè)置上也存在不整合、內(nèi)容交叉，甚至重復(fù)安排投資計(jì)劃的現(xiàn)象。如2005年，發(fā)展改革委社會(huì)司分別安排了4項(xiàng)涉及農(nóng)村醫(yī)療的專項(xiàng)投資計(jì)劃。對(duì)齊齊哈爾二機(jī)床集團(tuán)公司的“大重型數(shù)控銑鏜床”項(xiàng)目，發(fā)展改革委兩個(gè)業(yè)務(wù)司重復(fù)安排國(guó)債資金補(bǔ)助。
7．去年中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中曾發(fā)現(xiàn)，發(fā)展改革委到2004年底才下達(dá)“優(yōu)質(zhì)糧產(chǎn)業(yè)工程”、“動(dòng)物防疫體系工程”當(dāng)年國(guó)債投資計(jì)劃。從今年審計(jì)情況看，這一問題仍未得到解決。因發(fā)展改革委與農(nóng)業(yè)部對(duì)這兩個(gè)項(xiàng)目應(yīng)以誰為主下達(dá)投資計(jì)劃的意見仍不一致，致使這兩個(gè)項(xiàng)目2005年度的投資計(jì)劃直到當(dāng)年11月27日和12月30日才下達(dá)。
中央預(yù)算管理中存在上述問題的原因是多方面的，既有財(cái)政體制、投資體制改革不到位的影響，也有管理不嚴(yán)格、制度不落實(shí)的因素。從管理層面看，有些資金分配缺乏科學(xué)、合理的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，還存在一些不夠公正、公平的問題；預(yù)算編制和計(jì)劃安排比較粗放，公開透明度比較低，導(dǎo)致執(zhí)行過程中隨意性比較大，不利于增強(qiáng)自我約束、加強(qiáng)外部監(jiān)督。從體制層面看，中央和地方政府事權(quán)劃分還不夠明晰，轉(zhuǎn)移支付和投資項(xiàng)目設(shè)置目標(biāo)還不夠明確，部門之間職能交叉、安排的項(xiàng)目?jī)?nèi)容重復(fù)，加上中央財(cái)政統(tǒng)得過細(xì)，在預(yù)算管理級(jí)次多、資金鏈條長(zhǎng)、信息不對(duì)稱的情況下，不利于加強(qiáng)項(xiàng)目管理，影響中央預(yù)算資金的科學(xué)使用。
二、中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)情況
此次共審計(jì)48個(gè)中央部門，同時(shí)延伸審計(jì)274個(gè)二級(jí)預(yù)算單位，占這些部門1063個(gè)二級(jí)預(yù)算單位的26％。2005年，這48個(gè)部門共收到財(cái)政撥款2286億元，支出2314億元。這次審計(jì)檢查了財(cái)政撥款793億元，占這些部門當(dāng)年財(cái)政撥款的35％，其中，部門本級(jí)582億元，二級(jí)預(yù)算單位211億元。
審計(jì)結(jié)果表明，中央各部門緊緊圍繞貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，重視和加強(qiáng)部門預(yù)算管理，不斷完善財(cái)務(wù)管理制度，2005年度預(yù)算執(zhí)行總體情況是好的，預(yù)算和財(cái)務(wù)管理水平進(jìn)一步提高。
一是基本做到及時(shí)足額批復(fù)預(yù)算。2005年，48個(gè)中央部門基本能夠按照預(yù)算法的規(guī)定向所屬單位批復(fù)財(cái)政撥款預(yù)算，及時(shí)批復(fù)預(yù)算的比率為98％，其中38個(gè)部門達(dá)到100％。
二是較好地執(zhí)行了各項(xiàng)財(cái)經(jīng)法規(guī)。各部門、單位認(rèn)真執(zhí)行預(yù)算法、會(huì)計(jì)法等財(cái)經(jīng)法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，堅(jiān)持依法理財(cái)，認(rèn)真執(zhí)行預(yù)算。這次審計(jì)查出的2005年度新發(fā)生的違法違規(guī)問題金額8.65億元，僅占審計(jì)當(dāng)年資金量的0.6％。
三是內(nèi)部管理進(jìn)一步加強(qiáng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，48個(gè)中央部門近兩年制定和修訂財(cái)務(wù)管理制度139項(xiàng)。2005年，有9個(gè)中央部門組織對(duì)本系統(tǒng)財(cái)務(wù)管理情況開展了自查自糾。
此次審計(jì)發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題55.1億元，其中2005年新發(fā)生的8.65億元，占15.7％；發(fā)現(xiàn)預(yù)算編制不細(xì)化、批復(fù)不及時(shí)等預(yù)算及財(cái)務(wù)管理不規(guī)范的問題658.58億元，其中2005年新發(fā)生的345.39億元，占52.4％。審計(jì)還查出違法案件線索12件（涉案人員25人），已移送司法機(jī)關(guān)和紀(jì)檢、監(jiān)察等部門進(jìn)一步查處。
在審計(jì)發(fā)現(xiàn)的55.1億元違法違規(guī)問題中，屬于部門本級(jí)的有12.66億元；發(fā)現(xiàn)的658.58億元預(yù)算及財(cái)務(wù)管理不規(guī)范問題中，屬于部門本級(jí)的有360.59億元。主要情況是：
1．9個(gè)部門多報(bào)多領(lǐng)財(cái)政資金1.76億元。其中：通過多報(bào)本單位人員數(shù)量，多領(lǐng)財(cái)政資金2431萬元，主要用于發(fā)放政策外補(bǔ)貼等；以已完工項(xiàng)目的名義，或者采取編造虛假項(xiàng)目、在不同項(xiàng)目中重復(fù)申報(bào)同一內(nèi)容等方式，多獲取財(cái)政專項(xiàng)資金1.52億元。
2．18個(gè)部門擠占挪用財(cái)政資金和其他有專項(xiàng)用途的資金7.02億元。其中：用于本單位辦公樓等基建項(xiàng)目建設(shè)1.39億元，用于日常經(jīng)費(fèi)開支和其他項(xiàng)目支出5.63億元。
3．7個(gè)部門采取隱瞞收入、虛列支出等手段轉(zhuǎn)移資金，私存私放3.6億元。其中：在本單位私存私放、未納入法定賬冊(cè)2.05億元；將資金轉(zhuǎn)移到所屬單位或其他單位存放、供本單位使用1.55億元。
4．12個(gè)部門年初預(yù)算未細(xì)化到具體項(xiàng)目和單位285.31億元，造成10.37億元預(yù)算資金當(dāng)年無法使用。
審計(jì)發(fā)現(xiàn)部門所屬單位違法違規(guī)問題42.44億元，其中2005年新發(fā)生的2.47億元，占5.8％；發(fā)現(xiàn)預(yù)算及財(cái)務(wù)管理不規(guī)范的問題297.99億元，其中2005年新發(fā)生的36.2億元，占12.1％。主要情況是：
1．6個(gè)部門所屬的10個(gè)單位通過多報(bào)項(xiàng)目工作量、提高支出標(biāo)準(zhǔn)，或在不同項(xiàng)目中重復(fù)申報(bào)同一內(nèi)容等，多獲取財(cái)政專項(xiàng)資金1.06億元。
2．20個(gè)部門所屬的46個(gè)單位擠占挪用財(cái)政資金和其他有專項(xiàng)用途的資金11.91億元。其中：用于對(duì)外拆借、投資等7.32億元，用于日常經(jīng)費(fèi)開支和其他項(xiàng)目支出3.66億元，用于發(fā)放政策外補(bǔ)貼等9 396萬元。
3．14個(gè)部門所屬的24個(gè)單位因管理不善等原因，造成國(guó)有資產(chǎn)損失和潛在損失19.73億元。其中：委托中介機(jī)構(gòu)從事證券交易造成損失和潛在損失9.23億元；違反規(guī)定對(duì)外出借資金，或?yàn)楂@取高息在非銀行金融機(jī)構(gòu)存款，形成損失和潛在損失9.31億元。此外，審計(jì)抽查9個(gè)部門所屬的27個(gè)單位開辦的46戶企業(yè)發(fā)現(xiàn)，因監(jiān)管不嚴(yán)，經(jīng)營(yíng)不善，到2005年底已有7戶停業(yè)，20戶虧損。
4．13個(gè)部門所屬的20個(gè)單位采取隱瞞收入、虛列支出等手段轉(zhuǎn)移資金，私存私放2.25億元，主要用于單位日常經(jīng)費(fèi)開支等。
5．8個(gè)部門所屬的48個(gè)單位違規(guī)收費(fèi)和未嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”26.54億元。其中：未經(jīng)批準(zhǔn)自定項(xiàng)目收費(fèi)或超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)1.15億元；收取的行政事業(yè)性收費(fèi)、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益等未按規(guī)定上繳財(cái)政25.39億元。
此外，審計(jì)還發(fā)現(xiàn)，3個(gè)部門所屬的10個(gè)單位違規(guī)購(gòu)建辦公樓或培訓(xùn)中心，造成鋪張浪費(fèi)。
產(chǎn)生這些問題的主要原因：一是部門預(yù)算改革沒有完全到位。一些中央部門尚未按要求建立起項(xiàng)目庫(kù)實(shí)行滾動(dòng)管理，使得年初預(yù)算難以細(xì)化到具體項(xiàng)目和單位，執(zhí)行過程中隨意性較大。二是預(yù)算編審機(jī)制不夠健全。尚未建立起科學(xué)的支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額，一些資金的分配標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不透明，執(zhí)行過程中監(jiān)督檢查不力。財(cái)政部對(duì)各部門和各主管部門對(duì)所屬單位上報(bào)的預(yù)算審核不夠全面、嚴(yán)格，缺乏深入調(diào)查和跟蹤問責(zé)機(jī)制。三是內(nèi)部財(cái)務(wù)管理有待進(jìn)一步加強(qiáng)。有些單位依法理財(cái)意識(shí)不強(qiáng)，制度不健全、內(nèi)控不嚴(yán)格。一些部門對(duì)所屬單位疏于監(jiān)管。
根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院的要求，審計(jì)署還對(duì)24個(gè)中央部門2005年度決算（草案）進(jìn)行了審計(jì)，延伸審計(jì)了70個(gè)所屬單位。對(duì)部門本級(jí)財(cái)政資金審計(jì)面達(dá)到97.7％，延伸審計(jì)所屬單位決算報(bào)表反映的財(cái)政資金量占這些部門所屬單位財(cái)政撥款的20.7％。審計(jì)結(jié)果表明，這些部門的決算（草案）基本真實(shí)地反映了年度財(cái)政財(cái)務(wù)收支狀況。審計(jì)共查出收支不實(shí)、匯總數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確等影響決算（草案）真實(shí)性、完整性的問題14.76億元，占審計(jì)決算資金量的4.7％。對(duì)這些問題，審計(jì)長(zhǎng)將簽署意見，要求予以糾正。
三、財(cái)政資金專項(xiàng)審計(jì)和審計(jì)調(diào)查情況
2005年，審計(jì)署統(tǒng)一組織對(duì)青藏鐵路環(huán)境保護(hù)資金、中小學(xué)危房改造資金、新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金，以及高等級(jí)公路建設(shè)項(xiàng)目開展了專項(xiàng)審計(jì)和審計(jì)調(diào)查。
1．青藏鐵路環(huán)境保護(hù)資金審計(jì)調(diào)查情況。對(duì)青藏鐵路建設(shè)的環(huán)保問題，黨中央、國(guó)務(wù)院及國(guó)內(nèi)外各方面高度關(guān)注。這次審計(jì)調(diào)查的青藏鐵路格爾木至拉薩段于2001年6月開工，全長(zhǎng)1142公里，總投資330.9億元，其中環(huán)境保護(hù)投資15.4億元，占總投資的4.6％。從審計(jì)調(diào)查情況看，青藏鐵路環(huán)境保護(hù)工作達(dá)到了環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告的要求，為我國(guó)重大項(xiàng)目的工程建設(shè)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)開展積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。青藏鐵路環(huán)境保護(hù)投資基本落實(shí)到位。青藏鐵路建設(shè)總指揮部和拉薩指揮部按照“先驗(yàn)工后計(jì)價(jià)”的原則，及時(shí)撥付環(huán)境保護(hù)資金，資金管理使用情況是好的，審計(jì)調(diào)查未發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重違規(guī)使用資金的問題。截至2005年6月底，已完成環(huán)境保護(hù)投資14.5億元，完成率為94.1％，比整個(gè)工程投資完成率高出29個(gè)百分點(diǎn)，做到了環(huán)境保護(hù)設(shè)施與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。各項(xiàng)環(huán)保措施得到全面落實(shí)，施工期環(huán)境保護(hù)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。青藏鐵路全線建立了環(huán)境保護(hù)管理組織體系，實(shí)行了環(huán)境管理責(zé)任制和生態(tài)環(huán)境保護(hù)考核制，對(duì)各級(jí)管理人員和施工人員進(jìn)行了分層次環(huán)保培訓(xùn)，保證了各項(xiàng)環(huán)保措施的有效落實(shí)。33處野生動(dòng)物通道已全部建成，審計(jì)實(shí)地調(diào)查的4處通道全部達(dá)到了有關(guān)技術(shù)要求。已完工的保護(hù)沿線地表植被和自然景觀的護(hù)坡、擋土墻、沖刷防護(hù)、風(fēng)沙防護(hù)、隧道棄渣擋護(hù)等設(shè)施，基本達(dá)到環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告要求長(zhǎng)度的兩倍以上，棄渣擋護(hù)率達(dá)到100％。環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告要求采取的凍土和濕地保護(hù)措施已全部完成。
青藏鐵路建設(shè)是在特殊自然條件下進(jìn)行的，環(huán)境保護(hù)工作在一些方面還有不夠完善之處。主要是環(huán)境監(jiān)測(cè)還存在一些薄弱環(huán)節(jié)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告提出的環(huán)保措施投資還缺乏科學(xué)的界定和計(jì)算依據(jù)。審計(jì)署已將審計(jì)調(diào)查結(jié)果向社會(huì)公告，并建議鐵道部和建設(shè)單位、當(dāng)?shù)卣钊胙芯壳嗖罔F路運(yùn)營(yíng)期可能出現(xiàn)的環(huán)境問題，及時(shí)制定和完善相應(yīng)措施。
2．中小學(xué)危房改造資金審計(jì)調(diào)查情況。2001至2005年，國(guó)家分兩期實(shí)施了中小學(xué)危房改造工程，要求到2005年底各地基本消除納入改造規(guī)劃的D級(jí)危房。這次共審計(jì)調(diào)查了河北、遼寧等8個(gè)省（區(qū)、市）的213個(gè)縣（市），抽查D級(jí)危房改造項(xiàng)目學(xué)校4781所，占這些?。▍^(qū)、市）納入改造規(guī)劃學(xué)?？倲?shù)的7.7％。從審計(jì)調(diào)查情況看，中小學(xué)危房改造工作取得了明顯成效。截至2005年9月底，8個(gè)?。▍^(qū)、市）的中小學(xué)D級(jí)危房率比危改前下降了兩個(gè)百分點(diǎn)，教學(xué)環(huán)境得到改善，2000多萬農(nóng)村中小學(xué)師生搬離了危房。這項(xiàng)工程得到了全社會(huì)的普遍關(guān)注和認(rèn)同，各方面反映良好。尤其是在一些經(jīng)濟(jì)落后地方，最好的房子往往是危改后新建成的教學(xué)樓。資金管理和工程管理比較嚴(yán)格，審計(jì)調(diào)查未發(fā)現(xiàn)重大違法違規(guī)問題。但這項(xiàng)工作中也存在一些比較突出的矛盾和問題。
一是危房改造任務(wù)仍然十分艱巨。8個(gè)?。▍^(qū)、市）納入規(guī)劃應(yīng)改造的D級(jí)危房面積3133萬平方米，截至2005年9月底，尚未完成改造748萬平方米；加上未納入改造規(guī)劃的D級(jí)危房，8個(gè)?。▍^(qū)、市）還有D級(jí)危房面積2070萬平方米，占現(xiàn)有校舍總面積的5％。而且現(xiàn)有校舍每年還會(huì)有一定比例自然成為危房。
二是一些危房未按規(guī)定拆除。國(guó)家明確規(guī)定，納入危房改造規(guī)劃的D級(jí)危房必須停止使用，予以拆除。但審計(jì)調(diào)查的213個(gè)縣（市）中，有78個(gè)縣未拆除的D級(jí)危房面積達(dá)23萬平方米，占審計(jì)抽查應(yīng)拆除面積的6％，涉及中小學(xué)校371所，占審計(jì)抽查學(xué)校的8％。這些未拆除的危房有一半以上還在使用，存在較大安全隱患。
三是危房改造投入負(fù)擔(dān)向基層轉(zhuǎn)移。國(guó)家規(guī)定，中小學(xué)危房改造的資金以政府投入為主，地方政府的投入主要由省級(jí)政府承擔(dān)。但從審計(jì)調(diào)查情況看，8個(gè)?。▍^(qū)、市）190億元中小學(xué)危房改造總投入中，中央財(cái)政占25％，省級(jí)財(cái)政占22％，市級(jí)財(cái)政占4.5％，縣級(jí)財(cái)政占17％，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組織、項(xiàng)目學(xué)校占31.5％。這種投入結(jié)構(gòu)不符合政策要求，加重了基層單位的負(fù)擔(dān)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組織和項(xiàng)目學(xué)校為此背負(fù)大量債務(wù)。審計(jì)抽查1631個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2355個(gè)村、4781個(gè)項(xiàng)目學(xué)校，有20％的鄉(xiāng)、14％的村和12％的項(xiàng)目學(xué)校由此形成債務(wù)，負(fù)債總額3.14億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)30萬元、村10萬元、學(xué)校30萬元。其中，拖欠施工單位工程款2.1億元，占67％；向教師、村民集資或借款1億元，占32％。
3．新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金審計(jì)調(diào)查情況。審計(jì)調(diào)查了15個(gè)?。ㄊ校┑?0個(gè)縣（市、區(qū)）合作醫(yī)療基金籌集、管理和使用情況，占全國(guó)333個(gè)新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)縣的6％。截至2004年底，20個(gè)縣（市、區(qū)）共有592.65萬人參加了合作醫(yī)療，占其農(nóng)業(yè)人口的71.7％；共籌集合作醫(yī)療基金5.09億元，已報(bào)銷門診和大病住院醫(yī)療費(fèi)3.01億元，按參加合作醫(yī)療的農(nóng)民計(jì)算，人均報(bào)銷50.84元。審計(jì)調(diào)查結(jié)果表明，試點(diǎn)工作總體進(jìn)展順利，取得初步成效，一定程度上減輕了試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)民因看病形成的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，緩解了農(nóng)民看病難的狀況。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度作為我國(guó)完善農(nóng)村公共衛(wèi)生體制的一項(xiàng)新舉措，對(duì)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要作用。同時(shí)，審計(jì)調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，試點(diǎn)中還存在一些問題，一定程度上影響新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的健康發(fā)展。
一是一些地方醫(yī)療費(fèi)報(bào)銷比例偏低，影響農(nóng)民受益程度。審計(jì)調(diào)查的20個(gè)縣（市、區(qū)）中，中西部15個(gè)縣（市、區(qū)）農(nóng)民醫(yī)療費(fèi)報(bào)銷比例平均為29.2％，低于東部5個(gè)縣（市、區(qū)）14個(gè)百分點(diǎn)。而截至2004年底，這15個(gè)縣（市、區(qū)）合作醫(yī)療基金結(jié)余1.19億元，占基金收入的50.6％。造成這一現(xiàn)象的主要原因是，國(guó)家對(duì)合作醫(yī)療報(bào)銷比例沒有具體規(guī)定，中西部地區(qū)合作醫(yī)療基金規(guī)模較小，一些地方擔(dān)心基金超支。一些地方對(duì)外出農(nóng)民工醫(yī)療費(fèi)報(bào)銷限制較多，導(dǎo)致農(nóng)民工參加合作醫(yī)療比例較低。
二是鄉(xiāng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)醫(yī)療條件普遍較差，農(nóng)民就醫(yī)質(zhì)量得不到保障。截至2004年底，中西部15個(gè)縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)村兩級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)擁有的醫(yī)療設(shè)備總值僅占這些縣（市、區(qū)）全部醫(yī)療設(shè)備總值的17.7％，且多數(shù)設(shè)備陳舊老化。如抽查27個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，其270臺(tái)醫(yī)療設(shè)備中，75％超過規(guī)定使用年限；抽查8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，其房屋73％是危房。醫(yī)護(hù)人員也嚴(yán)重不足。如抽查19所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，醫(yī)護(hù)人員編制265人，實(shí)際僅有179人，其中8所衛(wèi)生院沒有婦產(chǎn)科大夫，兩所沒有內(nèi)科大夫，7所沒有外科手術(shù)大夫，15所沒有專職護(hù)理人員，12所沒有藥劑師，8所沒有化驗(yàn)檢驗(yàn)員。這種狀況使一些患病農(nóng)民不得不遠(yuǎn)赴城市求醫(yī)，加重了負(fù)擔(dān)。同時(shí)，一些地方尚未推行醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)藥品集中采購(gòu)，導(dǎo)致一些合作醫(yī)療定點(diǎn)機(jī)構(gòu)藥品購(gòu)銷價(jià)格偏高。
4．高等級(jí)公路建設(shè)管理和投資效益審計(jì)情況。這次審計(jì)的34條高等級(jí)公路，建設(shè)總規(guī)模5324公里，概算總投資1662億元。到2005年底完成投資1276億元，有28條公路已投入運(yùn)營(yíng)。從審計(jì)情況看，項(xiàng)目管理得到加強(qiáng)，工程質(zhì)量總體較好。審計(jì)抽查已建成的9個(gè)公路項(xiàng)目，未發(fā)現(xiàn)重大質(zhì)量問題。與審計(jì)署2000年對(duì)部分重點(diǎn)公路項(xiàng)目的審計(jì)情況相比，違規(guī)集資、拖欠工程款問題已初步得到遏制，挪用建設(shè)資金等問題也明顯減少。但審計(jì)也發(fā)現(xiàn)，在建設(shè)管理、土地征用及投資效益方面還存在一些比較突出的問題。
在項(xiàng)目建設(shè)管理方面，一是有20個(gè)項(xiàng)目存在執(zhí)行招投標(biāo)制度不嚴(yán)格的問題，有些涉嫌幕后交易和商業(yè)賄賂，影響了工程質(zhì)量。20個(gè)項(xiàng)目中，業(yè)主直接發(fā)包和指定分包17.96億元，施工單位轉(zhuǎn)分包72.39億元，兩者合計(jì)占合同金額的36％。抽查其中8.01億元轉(zhuǎn)分包合同，中標(biāo)單位從中收取費(fèi)用9220萬元。不少工程被分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)的施工企業(yè)甚至個(gè)體包工頭，其中3個(gè)項(xiàng)目因偷工減料造成質(zhì)量缺陷。少數(shù)主管部門領(lǐng)導(dǎo)違規(guī)插手工程招投標(biāo)，謀取私利。如青島市交通局原局長(zhǎng)等人在同江至三亞高速公路青島段建設(shè)過程中，強(qiáng)行將部分工程項(xiàng)目從已簽定的施工合同中抽出，指定一名臨時(shí)工假冒其他公司名義承包，并按高于市場(chǎng)價(jià)40％至200％的價(jià)格結(jié)算，造成公路建設(shè)資金損失2000萬元。二是有26個(gè)項(xiàng)目的主管部門和建設(shè)單位擠占挪用或通過關(guān)聯(lián)交易套取建設(shè)資金21.58億元，主要用于招待、會(huì)議開支、發(fā)放獎(jiǎng)金、對(duì)外投資或其他項(xiàng)目建設(shè)等。三是有16個(gè)項(xiàng)目因勘察設(shè)計(jì)失誤、違反建設(shè)程序等，造成損失浪費(fèi)或增加投資27.18億元；10個(gè)項(xiàng)目因弄虛作假和把關(guān)不嚴(yán)等原因，多付工程款5.29億元，占合同價(jià)款的9％。
在土地征用方面，34個(gè)項(xiàng)目中有15個(gè)項(xiàng)目未經(jīng)審批占用土地或違規(guī)多征土地10.29萬畝，未按規(guī)定復(fù)墾或改變土地使用性質(zhì)1370多畝。在21個(gè)項(xiàng)目建設(shè)中，當(dāng)?shù)卣罢鞯夭疬w部門截留挪用、拖欠和扣減應(yīng)支付給農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)16.39億元，約占應(yīng)支付金額的三分之一，大部分被用于彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)、發(fā)放獎(jiǎng)金或搞其他項(xiàng)目建設(shè)。如武漢繞城高速公路東北段征地1.03萬畝，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每畝1.89萬元，但最后落實(shí)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅為每畝4800元，共少補(bǔ)償給農(nóng)民1.45億元，降幅達(dá)75％。
在投資效益方面，審計(jì)抽查已竣工通車一年以上的20個(gè)項(xiàng)目，有14個(gè)項(xiàng)目平均實(shí)際運(yùn)營(yíng)量只有可行性研究報(bào)告預(yù)測(cè)值的60％。造成這一問題的主要原因是，一些地方為爭(zhēng)取立項(xiàng)，在可行性研究階段有意高估車流量，夸大預(yù)期效益。如哈爾濱繞城高速公路西段2004年9月通車以來，日平均車流量為1761輛，僅占可行性研究報(bào)告預(yù)測(cè)值的13.8％，年收入扣除運(yùn)營(yíng)和維護(hù)費(fèi)用后，僅夠歸還一個(gè)季度的貸款利息。此外，審計(jì)發(fā)現(xiàn)一些項(xiàng)目資本金到位率低，導(dǎo)致銀行貸款大幅增加，也影響投資效益。34個(gè)項(xiàng)目中，有26個(gè)項(xiàng)目近三分之二的資本金沒有到位，其中3個(gè)項(xiàng)目的資本金分文未到。未到位的資本金主要是地方配套資金。
四、開發(fā)區(qū)財(cái)政稅收政策審計(jì)調(diào)查情況
審計(jì)調(diào)查上海、天津、江蘇、浙江、江西和四川6個(gè)?。ㄊ校┧鶎?7個(gè)開發(fā)區(qū)2003至2005年6月財(cái)政稅收政策執(zhí)行情況，調(diào)查面占這些?。ㄊ校┨岢鰯M保留開發(fā)區(qū)總數(shù)的16.2％。審計(jì)結(jié)果表明，在開發(fā)區(qū)內(nèi)實(shí)行特殊的財(cái)稅優(yōu)惠政策取得了明顯成效。
一是加速了資本集中，拉動(dòng)了開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。以這次調(diào)查的開發(fā)區(qū)為例，2004年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增幅29％、實(shí)際利用外資增幅25.7％，分別高于全國(guó)平均增幅19和12個(gè)百分點(diǎn)。
二是吸引和培養(yǎng)了高素質(zhì)人才，推動(dòng)了科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)集聚。形成了一批高技術(shù)產(chǎn)業(yè)群和研發(fā)基地，部分開發(fā)區(qū)日漸成為國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工和國(guó)際市場(chǎng)循環(huán)的重要環(huán)節(jié)。
三是發(fā)揮了輻射帶動(dòng)功能，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。特別是東部沿海地區(qū)，通過實(shí)行差別的財(cái)稅政策，經(jīng)過20多年的建設(shè)發(fā)展，已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度最快的區(qū)域。
從審計(jì)調(diào)查情況看，隨著改革的深入和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的變化，在開發(fā)區(qū)內(nèi)繼續(xù)實(shí)行這些優(yōu)惠政策也面臨一些需要研究和解決的問題：
1．國(guó)家關(guān)于開發(fā)區(qū)的稅收政策面臨的問題。國(guó)家對(duì)開發(fā)區(qū)的稅收優(yōu)惠主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在企業(yè)所得稅稅率上給予優(yōu)惠；二是在稅收起征條件上給予優(yōu)惠。這些政策對(duì)扶持企業(yè)發(fā)展和刺激開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有重要作用，但從構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境和統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度看，也存在一些問題。在國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)中，東部地區(qū)的開發(fā)區(qū)占了絕大多數(shù)，而且設(shè)立時(shí)間早、發(fā)展程度高；中西部地區(qū)的開發(fā)區(qū)起步晚、基礎(chǔ)差、底子薄。這使得在享受基本相同的稅收優(yōu)惠政策情況下，東部地區(qū)得到的政策扶持力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中西部地區(qū)，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。審計(jì)調(diào)查的6個(gè)?。ㄊ校╅_發(fā)區(qū)，2003年以來共減免稅款183.56億元，其中東部4個(gè)省（市）減免178.14億元，平均每個(gè)?。ㄊ校?4.54億元，最多的達(dá)75.27億元，而中西部?jī)蓚€(gè)省共減免5.42億元。稅收優(yōu)惠政策還導(dǎo)致開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)與區(qū)外企業(yè)的稅負(fù)水平相差很大，不利于體現(xiàn)公平稅負(fù)的原則。據(jù)對(duì)611戶企業(yè)2004年度所得稅負(fù)擔(dān)情況分析，區(qū)內(nèi)企業(yè)和區(qū)外企業(yè)的平均所得稅負(fù)擔(dān)率分別為11％和27.9％，相差16.9個(gè)百分點(diǎn)。此外，各地在實(shí)際執(zhí)行中普遍存在擴(kuò)大優(yōu)惠政策范圍的問題，如擅自擴(kuò)大開發(fā)區(qū)面積、違規(guī)認(rèn)定高新技術(shù)企業(yè)、批準(zhǔn)區(qū)內(nèi)注冊(cè)區(qū)外經(jīng)營(yíng)企業(yè)享受稅收優(yōu)惠等，由此導(dǎo)致國(guó)家稅款流失66.47億元。
2．地方政府關(guān)于開發(fā)區(qū)的財(cái)政政策中存在的問題。國(guó)務(wù)院曾于2000年對(duì)地方政府自行制定的稅收減免和先征后返政策進(jìn)行了清理。從這次調(diào)查的情況看，各地違規(guī)直接返還稅款的問題已大為減少，但依然存在以補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等名義，通過財(cái)政支出變相向企業(yè)返還稅款的現(xiàn)象。審計(jì)調(diào)查的87個(gè)開發(fā)區(qū)中，有65個(gè)制定了明確的財(cái)政返還政策，共622條；有79個(gè)開發(fā)區(qū)向企業(yè)返還120.15億元。這一做法加劇了地區(qū)間“招商引資”的惡性競(jìng)爭(zhēng)，由此形成的虛收虛支也嚴(yán)重影響開發(fā)區(qū)的財(cái)政質(zhì)量。
3．地方政府關(guān)于開發(fā)區(qū)的土地出讓政策中存在的問題。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，為“招商引資”，2003至2005年6月，87個(gè)開發(fā)區(qū)中有60個(gè)違規(guī)低價(jià)出讓土地7873萬平方米，少收土地出讓金55.65億元。一些地方甚至在國(guó)務(wù)院明令禁止低價(jià)出讓土地的情況下，采取先按國(guó)家規(guī)定簽訂土地出讓合同，再返還土地出讓金或者給予財(cái)政補(bǔ)貼等手段，變相低價(jià)出讓土地。這一問題導(dǎo)致一些企業(yè)惡意圈占、倒賣土地，擾亂了正常的經(jīng)濟(jì)秩序。
針對(duì)目前區(qū)域性財(cái)政稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行中面臨的新情況、新問題，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，下一步有必要在逐步規(guī)范各類開發(fā)區(qū)名目繁多的稅收優(yōu)惠政策、統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅率的基礎(chǔ)上，將現(xiàn)行的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策，轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴爱a(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主，區(qū)域優(yōu)惠為輔”的稅收優(yōu)惠政策。
此外，審計(jì)署還對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行2004年度資產(chǎn)負(fù)債損益情況、11戶中央管理企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況等進(jìn)行了審計(jì)。
對(duì)2005年度中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題，審計(jì)署已依法征求了被審計(jì)單位意見，并采納了他們提出的合理意見。在此基礎(chǔ)上審計(jì)署已經(jīng)出具審計(jì)報(bào)告、下達(dá)審計(jì)決定。應(yīng)當(dāng)收繳財(cái)政的違規(guī)資金依法予以收繳；需要追究有關(guān)人員責(zé)任的，依法移交司法機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察部門和有關(guān)主管部門處理；對(duì)涉及到政策、法規(guī)方面的重要問題，審計(jì)署向國(guó)務(wù)院作出專題報(bào)告和請(qǐng)示。
從目前掌握的情況看，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的許多問題正在得到積極整改。這次審計(jì)發(fā)現(xiàn)的106起重大違法違紀(jì)案件線索，有關(guān)部門正在認(rèn)真查處，已有176人受到處理。在審計(jì)過程中，各部門根據(jù)審計(jì)署建議，自行糾正問題金額201億元。對(duì)這些問題審計(jì)報(bào)告不再反映。交通部、人事部、信息產(chǎn)業(yè)部、中央對(duì)外聯(lián)絡(luò)部、全國(guó)婦聯(lián)、氣象局、測(cè)繪局、中國(guó)僑聯(lián)等部門針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，成立專門工作組，研究措施，落實(shí)責(zé)任，積極整改。衛(wèi)生部、財(cái)政部對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題高度重視，今年1月聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理工作的通知》，提出了進(jìn)一步加強(qiáng)合作醫(yī)療管理工作的6條措施，并要求有關(guān)省（區(qū)、市）針對(duì)存在的問題盡快制定整改措施；廣東、山東、云南、陜西等?。ㄊ校┻M(jìn)一步完善了合作醫(yī)療相關(guān)制度和辦法。總的看，今年中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改工作已初見成效。下一步，國(guó)務(wù)院將繼續(xù)督促有關(guān)部門、單位認(rèn)真整改。全面整改情況，國(guó)務(wù)院將在今年年底前向全國(guó)人大常委會(huì)作出專題報(bào)告。
對(duì)各部門、單位的審計(jì)結(jié)果和整改情況，審計(jì)署將依法予以公告。
針對(duì)本次中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，為進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理，提出以下意見：
（一）改進(jìn)中央補(bǔ)助地方支出預(yù)算編報(bào)方式，清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。
目前中央補(bǔ)助地方支出已占中央財(cái)政總支出的57％，占地方財(cái)政支出的45％。加強(qiáng)對(duì)這部分資金的管理，對(duì)于規(guī)范預(yù)算分配行為，增強(qiáng)中央調(diào)控能力，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。但由于目前中央補(bǔ)助地方支出預(yù)算編制還比較粗放，透明度還不高，既不利于中央財(cái)政科學(xué)有效地管理和分配這部分資金，也不利于地方人大和政府加強(qiáng)監(jiān)督管理。因此，要盡快細(xì)化中央補(bǔ)助地方支出預(yù)算，編制分地區(qū)、分項(xiàng)目的詳細(xì)預(yù)算，并督促地方財(cái)政完整地編報(bào)本級(jí)預(yù)算。
在補(bǔ)助地方支出中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用分散、部門職能及項(xiàng)目?jī)?nèi)容交叉重復(fù)的問題還比較突出，影響資金的使用效益和國(guó)家相關(guān)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。今后，要嚴(yán)格控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的設(shè)置，新增項(xiàng)目須報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；對(duì)到期的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目要及時(shí)清理，逐步整合現(xiàn)有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，統(tǒng)籌安排轉(zhuǎn)移支付資金；改進(jìn)資金分配機(jī)制，對(duì)明顯屬于地方事權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，具體項(xiàng)目的確定交由省級(jí)政府辦理，中央主管部門主要通過政策、規(guī)劃和必要的監(jiān)督檢查，指導(dǎo)地方管好用好專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展。
（二）進(jìn)一步深化部門預(yù)算改革，增強(qiáng)預(yù)算的剛性約束。
自2000年實(shí)行部門預(yù)算以來，部門預(yù)算管理得到明顯改善和加強(qiáng)。但預(yù)算分配標(biāo)準(zhǔn)等一些配套改革措施還沒有完全建立起來，項(xiàng)目庫(kù)制度等改革政策執(zhí)行還不夠嚴(yán)格，不僅影響預(yù)算分配的公平、透明，也影響部門預(yù)算執(zhí)行效果。下一步，各部門要圍繞“十一五”規(guī)劃戰(zhàn)略目標(biāo)，通過制定科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃，建立和完善滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)，切實(shí)細(xì)化部門預(yù)算；財(cái)政部要在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上盡快建立科學(xué)合理的支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額，增強(qiáng)預(yù)算分配和執(zhí)行的透明度；要加大中央部門預(yù)算執(zhí)行責(zé)任，實(shí)行必要的問責(zé)制和項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度，強(qiáng)化預(yù)算約束，提高預(yù)算執(zhí)行效果。
（三）健全中央政府性投資管理制度。
目前，部分中央政府專項(xiàng)投資沒有制定具體的管理辦法，或管理辦法未公開、缺乏明確的資金分配標(biāo)準(zhǔn)，這是造成一些項(xiàng)目確定及資金安排不夠規(guī)范、不夠科學(xué)的主要原因。為此，要根據(jù)投資體制改革的要求和實(shí)際需要，盡快研究規(guī)范各專項(xiàng)投資管理辦法，盡可能做到資金分配標(biāo)準(zhǔn)公開透明，項(xiàng)目安排程序規(guī)范。
同時(shí)，從近年來審計(jì)署對(duì)高等級(jí)公路等一些國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)情況看，雖然大多數(shù)項(xiàng)目組建了項(xiàng)目法人，但基本上還沒有改變投資、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)“四位一體”的管理模式。一些主管部門在項(xiàng)目建設(shè)中既是決策者，又是管理者和建設(shè)者，項(xiàng)目法人治理結(jié)構(gòu)不完善，監(jiān)督制衡機(jī)制不健全，這是項(xiàng)目建設(shè)過程中許多違法違規(guī)問題甚至商業(yè)賄賂等經(jīng)濟(jì)犯罪頻發(fā)的根源之一。今后，要進(jìn)一步深化投資體制改革，完善國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目投資管理體制，切實(shí)做到主管部門與項(xiàng)目法人政企分開。主管部門重點(diǎn)抓好行業(yè)投資發(fā)展規(guī)劃，對(duì)項(xiàng)目法人實(shí)行行業(yè)管理，加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)、工程質(zhì)量、安全運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督；各項(xiàng)目法人要完善法人治理結(jié)構(gòu)，健全內(nèi)部控制制度，提高管理水平，確保工程質(zhì)量和投資效益；要建立健全責(zé)任追究制度，對(duì)各類違法違規(guī)問題依法嚴(yán)肅處理，追究責(zé)任。
