交通部海事局李青平副局長就
《中華人民共和國船舶簽證管理規(guī)則》修訂情況答記者問
近日，交通部發(fā)布了《中華人民共和國船舶簽證管理規(guī)則》（交通部令2007年第7號）（以下簡稱《07規(guī)則》），《07規(guī)則》自2007年10月1日起施行。為便于公眾更好地理解《07規(guī)則》的有關(guān)內(nèi)容，記者就相關(guān)內(nèi)容采訪了交通部海事局李青平副局長。
問：請您談?wù)?993年《中華人民共和國船舶簽證管理規(guī)則》（以下簡稱《93規(guī)則》）頒布施行以來取得了哪些成效？
答：《93規(guī)則》是在1979年交通部頒發(fā)的《船舶進出港口簽證管理辦法》以及1991年交通部頒布的《中華人民共和國船舶進出內(nèi)河港口簽證管理規(guī)則》的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)時航政管理體制以及水上船舶運輸?shù)膶嶋H情況制定頒布的，它的頒布與施行，對加強船舶安全監(jiān)督管理，規(guī)范船舶航行行為，保障船舶和人命財產(chǎn)安全，促進航運經(jīng)濟發(fā)展起到了十分積極的作用。實踐證明，《93規(guī)則》是一部比較成功的部門規(guī)章。其成效具體體現(xiàn)在以下幾個方面：
一是統(tǒng)一了內(nèi)河船舶和海船船舶簽證管理。《93規(guī)則》出臺前，《船舶進出港口簽證管理辦法》適用于海船，《中華人民共和國船舶進出內(nèi)河港口簽證管理規(guī)則》適用于內(nèi)河船舶。《93規(guī)則》統(tǒng)一了這兩個辦法，成功解決海船和內(nèi)河船舶簽證管理要求不一致的問題，統(tǒng)一了管理模式、提高了船舶營運效率、促進了江海聯(lián)運模式的發(fā)展。
二是明確了需要辦理簽證的情形、船舶簽證的條件、申請材料、辦理程序，規(guī)范了船舶簽證管理。相對于《船舶進出港口簽證管理辦法》和《中華人民共和國船舶進出內(nèi)河港口簽證管理規(guī)則》，《93規(guī)則》的規(guī)定條文更為具體、操作性更強，方便船舶理解簽證辦理程序和要求。
三是擴大船舶定期簽證適用范圍，增加避風(fēng)、侯潮、補給等原因臨時進港錨泊和航經(jīng)港區(qū)水域的船舶簽證管理的規(guī)定，體現(xiàn)便民高效的行政管理原則。
四是加強船舶簽證管理，充分發(fā)揮船舶簽證管理手段的作用，促進船舶遵守水上交通安全和防止船舶造成水域污染法律法規(guī)規(guī)定，督促船舶配備足夠的合格船員，保障水上人命和財產(chǎn)安全。
問：這次《07規(guī)則》的修訂是在怎樣的背景下提出的， 有哪些必要性？
答：《93規(guī)則》施行14年以來，船舶簽證管理取得了驕人的成績。但隨著我國市場經(jīng)濟體制的完善、航運經(jīng)濟和科技手段的發(fā)展、行政管理理念的進步，特別是《行政許可法》的頒布和《內(nèi)河交通安全管理條例》的修訂，使船舶簽證管理遇到了很多的新情況、新問題，也對船舶簽證管理提出了更高的要求，亟需對《93規(guī)則》進行修訂。其必要性可以概括為六個方面：
一是需要準確定位船舶簽證的性質(zhì)，明確船舶簽證的功能?！?3規(guī)則》沒有界定船舶簽證的功能，簽證定位不明確。長期以來，船舶簽證沿襲了傳統(tǒng)的理念，旨在通過簽證，對船舶實施嚴密式的管理，實現(xiàn)監(jiān)控船舶動態(tài)和把住船舶適航關(guān)兩大功能。然而，多年的實踐證明，船舶簽證雖然能夠有效地掌握和控制船舶進出港動態(tài)，確保船舶、船員持有合格證書，但是卻無法替代船舶履行安全責(zé)任。需要通過規(guī)則修訂明確海事管理機構(gòu)如何履行國家監(jiān)察的職能，界定海事管理在水上交通安全管理鏈中的地位和作用，理順船舶簽證管理與其他海事管理方式之間的關(guān)系，確定船舶簽證管理的地位和功能，做到“不越位、不缺位”，從而真正發(fā)揮船舶簽證管理的效能，實現(xiàn)有效監(jiān)管。
二是船舶簽證的法律性質(zhì)和法律關(guān)系需要界定和進一步理順。《行政許可法》的實施對依法行政提出了更高的要求，行政許可必須依法設(shè)定和實施。船舶簽證是有法律依據(jù)的海事行政許可項目，但《93規(guī)則》對船舶簽證的法律性質(zhì)沒有明確界定，對簽證條件、程序、形式的設(shè)置不完全符合行政許可的原則和要求。
《93規(guī)則》沒有規(guī)定對作為行政相對人的船舶所有人、經(jīng)營人、船長、簽證申請人及其代理人和作為行政主體的簽證機關(guān)及其簽證人員的法律責(zé)任和責(zé)任形式。由于簽證各方的權(quán)利和義務(wù)不明確，往往通過行政命令的形式來調(diào)整，導(dǎo)致船舶簽證管理外延擴大化和不穩(wěn)定以及責(zé)任追究的主觀性和隨意性。長期以來，由于職責(zé)不清，責(zé)任不明，影響了簽證工作的正常、有序開展，也與行政許可責(zé)任法定和權(quán)責(zé)一致的原則不相符。
三是船舶簽證管理需要進一步適應(yīng)港口和航運經(jīng)濟的發(fā)展。隨著港口經(jīng)濟和航運生產(chǎn)力的發(fā)展，港口建設(shè)速度不斷加快，港口急劇膨脹，港口密集度顯著提高，一些航運發(fā)達的內(nèi)河水域港口相連成片，形成了密集的“港口群”，許多港口在港內(nèi)又建設(shè)了新的港區(qū)和作業(yè)點，部分新港區(qū)還建設(shè)在現(xiàn)有海事管理機構(gòu)設(shè)置難以覆蓋的邊遠地區(qū)。港口密集度的提高、港區(qū)范圍的迅速擴大，使得港口界限和范圍不斷變化，碼頭所屬權(quán)、經(jīng)營權(quán)也較復(fù)雜，新老港區(qū)作業(yè)點分布的復(fù)雜化以及船舶港內(nèi)運輸和臨近港口之間的運輸形式的復(fù)雜化使得船舶進出港口的行為難以嚴格界定，需要進一步明確船舶簽證管理的調(diào)整范圍。
另外在科技進步的推動下，水路運輸方式也在不斷豐富，拖帶和頂推駁船運輸方式呈現(xiàn)出多樣化和復(fù)雜化的趨勢，這些發(fā)展的新情況和新趨勢所產(chǎn)生的管理關(guān)系需要通過《93規(guī)則》的修訂來調(diào)整和規(guī)范，使得船舶簽證管理進一步適應(yīng)港口經(jīng)濟和航運生產(chǎn)力的發(fā)展。
四是船舶簽證管理應(yīng)當(dāng)進一步體現(xiàn)高效和便民的原則。《行政許可法》把高效原則和便民原則作為行政許可的重要原則，要求行政許可的設(shè)定和實施都要體現(xiàn)高效和便民，這也是依法行政的基本要求?！?3規(guī)則》在船舶簽證條件的設(shè)定和簽證程序的設(shè)計上，除形式上不完全符合行政許可要求外，實體上也沒有很好地體現(xiàn)高效和便民的原則。每次進行船舶簽證時都需要校驗大量的文書和資料，反復(fù)提交、重復(fù)查驗，給行政相對人帶來了很多不便。
同樣，由于船舶簽證頻次高，簽證方式和審核手段單一，手續(xù)繁瑣，造成船舶簽證工作量大。據(jù)不完全統(tǒng)計，基層海事處有近1/3的人員和1/3的工作量用于辦理船舶簽證，牽涉的人力物力巨大，行政成本過高。隨著航運經(jīng)濟的發(fā)展，船舶簽證量還將越來越大，有必要重新設(shè)計，簡化程序，節(jié)約行政成本，充分發(fā)揮執(zhí)法資源的效率，提高行政效率。
五是船舶簽證管理應(yīng)當(dāng)符合管理創(chuàng)新和科技進步的要求?，F(xiàn)行船舶簽證以在固定站點簽證為主，通過人工方式實現(xiàn)。隨著現(xiàn)代管理理念的不斷進步和科學(xué)技術(shù)，特別是計算機和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅速發(fā)展，遠程簽證、信譽簽證等方式已經(jīng)成為可能。近年來部分單位已經(jīng)成功地開發(fā)并運用電子簽證。海事系統(tǒng)“船舶一卡通”工程的建設(shè)，加快了電子簽證建設(shè)的步伐，但是《93規(guī)則》沒有明確電子簽證的法律地位，電子簽證的條件和程序也沒有設(shè)定和規(guī)范，需要通過規(guī)則的修訂使各種簽證方式合法化、規(guī)范化，以適應(yīng)管理創(chuàng)新和科技進步的要求。
六是船舶簽證管理應(yīng)當(dāng)適應(yīng)海事管理法律環(huán)境的變化。《內(nèi)河交通安全管理條例》和《海上交通安全法》的修訂或即將修訂，《安全生產(chǎn)法》、《港口法》、行政執(zhí)法規(guī)范和監(jiān)督等一系列法律法規(guī)的實施，管理范圍、管理理念、管理方式和執(zhí)法模式改革要求都要求對《93規(guī)則》進行相應(yīng)修訂。如：水監(jiān)體制改革后機構(gòu)名稱改變的影響；《安全生產(chǎn)法》明確了企業(yè)是安全生產(chǎn)第一責(zé)任人，規(guī)則需要進一步體現(xiàn)這一要求。
問：您認為《07規(guī)則》的修訂和頒布施行有何重要意義？
答：《07規(guī)則》的修訂和頒布施行，是我國海事管理以及航運發(fā)展中的一件大事，具有十分重要的意義。它的頒布施行有六個方面的意義：
一是有利于全面落實胡錦濤總書記關(guān)于“科學(xué)發(fā)展觀”的重要思想，貫徹交通部“三個服務(wù)”管理理念，維護公民、法人和其他組織合法權(quán)益，保障船舶簽證管理的有效實施。
二是有利于加強船舶簽證管理，促進水上交通安全，服務(wù)航運經(jīng)濟發(fā)展的要求；
三是有利于海事管理機構(gòu)規(guī)范船舶簽證管理，依法履行職責(zé)，不越位不缺位；
四是有利于推進海事誠信管理，引導(dǎo)船舶自覺遵守法律法規(guī)規(guī)定，從“要我安全”到“我要安全”，切實擔(dān)當(dāng)起安全生產(chǎn)第一責(zé)任人的角色；
五是有利于推廣海事電子政務(wù)，推進先進科技手段在海事管理中的應(yīng)用，提高工作效率，便民利民；
六是有利于簡化管理模式，創(chuàng)新管理，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟和航運經(jīng)濟的發(fā)展。
問：《07規(guī)則》主要在哪些方面進行了修訂？
答：本次修改的原則是在堅持船舶簽證行政許可的前提下，按照行政許可的要求和船舶簽證管理以及航運經(jīng)濟發(fā)展的要求，對《93規(guī)則》進行最大限度的修改。修訂達30多個方面。概括起來，主要體現(xiàn)在以下八個方面：
一、明確船舶簽證性質(zhì)，準確定義船舶簽證。主要內(nèi)容是把船舶簽證定義為“海事管理機構(gòu)根據(jù)船舶或者其經(jīng)營人的申請，經(jīng)依法審查，對符合船舶簽證條件的，準予其航行的行政許可行為?！泵鞔_規(guī)定船舶簽證行政許可的性質(zhì)和功能，為船舶簽證程序和實體規(guī)定的起草定好方向，保障船舶簽證的順利實施。
二、明確規(guī)定需要辦理船舶簽證的各種情形，規(guī)范船舶簽證的程序，提高規(guī)則的操作性，方便船舶和海事管理人員掌握。
三、調(diào)整定期簽證制度。本次修訂對船舶定期簽證的適用船舶種類、適用航線、定期簽證辦理模式進行了大幅度的調(diào)整，取消船舶定期簽證資格申請環(huán)節(jié)、取消定線航行船舶需要協(xié)調(diào)航線涉及的不同海事管理機構(gòu)取得一致意見的規(guī)定，盡量使定期簽證適用于所有船舶、各種航線，簡化程序，降低難度，便利船舶申請定期簽證，提高工作效率。
四、新建船舶報告制度。船舶報告制度是本次修訂的一個創(chuàng)新，船舶進出港口可以通過有效的方式向海事管理機構(gòu)進行報告。進港已經(jīng)報告的船舶，進出港手續(xù)可以合并辦理，定期簽證、年度簽證船舶只要進行進出港報告，不再需要辦理船舶航次簽證。其目的是簡化手續(xù)、方便船舶，也提高海事管理機構(gòu)工作效率，及時、準確掌握船舶動態(tài)，提前安排監(jiān)督管理工作。
五、新建船舶年度簽證制度。年度簽證也是船舶簽證管理制度的一個創(chuàng)新，指具備條件的船舶可以申請為期12個月的年度簽證，獲得年度簽證船舶有規(guī)則第五條規(guī)定的行為時，僅需要向有管轄權(quán)的海事管理機構(gòu)報告，不再辦理航次簽證。其目的有三個：一是推進船舶誠信管理、二是強化船籍港管理、三是為船舶簽證制度的發(fā)展提供一個思路。
六、確定電子簽證的法律地位。電子簽證是社會發(fā)展的需要，是航運信息化發(fā)展的需要，是海事信息化發(fā)展的需要。本次修訂，確立了船舶IC卡的法律地位，引入了傳真、電子郵件、電子數(shù)據(jù)交換（EDI）等船舶簽證辦理方式，為將來逐步推行電子簽證提供了法律依據(jù)。
七、建立船舶簽證監(jiān)督檢查制度。“誰許可，誰監(jiān)督”是行政許可的原則，《07規(guī)則》明規(guī)定了海事管理機構(gòu)監(jiān)督檢查的職責(zé)、方式、方法以及問題處理，也規(guī)定了相對人配合監(jiān)督檢查的義務(wù)。
八、明確船舶簽證的責(zé)任。明確了船舶簽證中海事管理機構(gòu)對材料審查負責(zé)，申請人對材料的真實性負責(zé)，當(dāng)有懷疑或者接到舉報時，海事管理監(jiān)管應(yīng)當(dāng)派人到現(xiàn)場核實，方便分清責(zé)任，便于依法追究責(zé)任。
相關(guān)鏈接：《中華人民共和國船舶簽證管理規(guī)則》（交通部令2007年第7號）
