加強(qiáng)應(yīng)急管理 建設(shè)首善之區(qū)
——北京市市長(zhǎng)王岐山答《中國(guó)應(yīng)急管理》記者問
應(yīng)急管理事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局和人民生命財(cái)產(chǎn)安全，是城市管理工作中的一個(gè)重大課題。北京市委、市政府按照黨中央、國(guó)務(wù)院的要求，本著“人民生命財(cái)產(chǎn)高于一切，首都安全責(zé)任重于泰山”的宗旨，將應(yīng)急管理工作作為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)首善之區(qū)的重要內(nèi)容，在實(shí)踐中不斷研究和探索。日前，北京市市長(zhǎng)王岐山接受了《中國(guó)應(yīng)急管理》雜志記者的采訪。
記者：應(yīng)急管理工作是城市管理工作中一個(gè)重大課題，北京市應(yīng)急管理工作面臨一個(gè)怎樣的形勢(shì)？
王岐山：當(dāng)前，北京正處在工業(yè)化、城市化、體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型階段，這一階段是加速發(fā)展機(jī)遇期，也是矛盾凸顯期和突發(fā)公共事件易發(fā)期，應(yīng)急管理工作面臨的形勢(shì)比較嚴(yán)峻。
一是首都的地位對(duì)安全穩(wěn)定提出了特殊要求。北京作為首都，肩負(fù)著為中央黨政軍首腦機(jī)關(guān)正常開展工作服務(wù)，為日益擴(kuò)大的國(guó)際交往服務(wù)，為國(guó)家教育、科技和文化的發(fā)展服務(wù)，為市民的工作和生活服務(wù)的重要職責(zé)，而履行好“四個(gè)服務(wù)”職責(zé)的基礎(chǔ)和前提，就是要保持一個(gè)安全穩(wěn)定的環(huán)境，確保城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)。所以，做好應(yīng)急管理工作、確保首都安全穩(wěn)定是我們第一位的政治任務(wù)。同時(shí)，安全工作難度也比較大，任務(wù)比較重。影響北京安全穩(wěn)定的因素比較復(fù)雜，不僅僅來(lái)自本市，有些甚至來(lái)自國(guó)外；既有公共安全隱患，又有國(guó)家安全沖突；既有人民內(nèi)部矛盾，又有國(guó)內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力的挑釁。而且，作為首都，北京的任何一個(gè)突發(fā)公共事件都可能在國(guó)內(nèi)國(guó)際產(chǎn)生比較大的影響，如果處置不當(dāng)，甚至可能威脅到國(guó)家安全穩(wěn)定的大局。所以說(shuō)，北京的安全工作非常重要，不能有絲毫的疏忽和懈怠。
二是人口、資源和環(huán)境的矛盾對(duì)公共安全形成巨大壓力。北京市人口規(guī)模大，增速快，而且分布極不平衡。根據(jù)1%人口抽樣調(diào)查，2005年底，常住人口總數(shù)為1538萬(wàn)人，比2000年增加了174.4萬(wàn)人，其中在本市居住半年以上的流動(dòng)人口達(dá)357.3萬(wàn)人，比2000年增加了101.2萬(wàn)人。有62%的人口聚居在城八區(qū)，功能核心區(qū)人口密度達(dá)每平方公里22210人。人口規(guī)模的快速膨脹加劇了城市管理和公共服務(wù)的壓力，對(duì)資源和環(huán)境承載能力形成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，給城市公共安全埋下了隱患。以水資源為例，目前，我市人均水資源占有量不到全國(guó)平均水平的1/8，水資源利用負(fù)荷已達(dá)105%。由于超采地下水，近年來(lái)平原地區(qū)地下水埋深連年下降，地面沉降面積有擴(kuò)大趨勢(shì)，對(duì)道路和地上建筑物構(gòu)成威脅；由于減少環(huán)境用水，城市河湖缺乏有效更新，容易引發(fā)污染、病疫等公共衛(wèi)生事件。更重要的是，由于人口高度集中，突發(fā)公共事件的不確定性和復(fù)雜性增強(qiáng)，其負(fù)面影響容易被放大，一項(xiàng)單一的突發(fā)公共事件可能引發(fā)一系列的連鎖反應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)，使應(yīng)急管理工作的難度大大增強(qiáng)。
三是特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段增加了應(yīng)急管理工作的艱巨性。“十五”期間，北京發(fā)生的主要突發(fā)公共事件的類別多達(dá)42種，而且綜合性、連發(fā)性強(qiáng)，涉及面廣，處置難度大，造成的損失比較嚴(yán)重。這主要是因?yàn)樵诩铀侔l(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊階段，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的各種矛盾比較突出，安全隱患較多，突發(fā)公共事件處于易發(fā)、多發(fā)期。一方面，一些多年遺留的安全問題和隱患尚未得到根本解決。截至2006年10月底，北京市掛牌督帳的211項(xiàng)涉及電力、地下管網(wǎng)、消防、交通安全等方面的安全隱患處在整改過(guò)程中。部分市政基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重老化，仍在超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)、超時(shí)間運(yùn)行。目前運(yùn)行20年以上的熱力管線占總長(zhǎng)度的60%，使用30年以上的自來(lái)水管線占總長(zhǎng)度的30%。這些問題很難在短時(shí)間內(nèi)得到根本解決。另一方面，各類社會(huì)矛盾凸顯，存在諸多影響社會(huì)公共安全的因素。特別是人民內(nèi)部突發(fā)性群體矛盾增多，因占地、拆遷、企業(yè)改制等引發(fā)的群體性事件不斷發(fā)生，群體訪、重復(fù)訪居高不下。因收入差距擴(kuò)大、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等引發(fā)的矛盾和問題也越來(lái)越突出，解決的難度越來(lái)越大。
四是“安全奧運(yùn)”對(duì)應(yīng)急管理工作提出了新的挑戰(zhàn)。2008年，北京市將舉辦第29屆夏季奧運(yùn)會(huì)。2006年10月1日,胡錦濤總書記在考察奧運(yùn)會(huì)工程時(shí)強(qiáng)調(diào)指出，舉辦奧運(yùn)會(huì)是我國(guó)各族人民的共同心愿，是中華民族的百年企盼，是全國(guó)的一件大事，一定要盡最大努力把奧運(yùn)會(huì)辦好。落實(shí)總書記重要指示精神，實(shí)現(xiàn)“新北京、新奧運(yùn)”戰(zhàn)略構(gòu)想，成功舉辦一屆有特色、高水平的奧運(yùn)會(huì)，最基本的前提是安全。因此，確保奧運(yùn)會(huì)籌辦和舉行過(guò)程的安全，是北京當(dāng)前及今后一段時(shí)間內(nèi)最重要的工作之一。當(dāng)前，北京正處于奧運(yùn)全面建設(shè)期，大規(guī)模的奧運(yùn)場(chǎng)館和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)正在爭(zhēng)分奪秒地抓緊推進(jìn)，單體在建工程達(dá)13300多個(gè)，在建地鐵里程超過(guò)以往30年的總和，開工項(xiàng)目多、拆遷多、環(huán)境整治涉及面廣，給城市的安全管理帶來(lái)了巨大壓力。在奧運(yùn)會(huì)舉辦期間，預(yù)計(jì)參加的國(guó)家和地區(qū)將超過(guò)200個(gè)，參賽運(yùn)動(dòng)員逾萬(wàn)人，媒體記者可達(dá)3萬(wàn)余人，國(guó)外游客70萬(wàn)到100萬(wàn)，還有大量的國(guó)內(nèi)旅游者，這些都對(duì)我們的安全保衛(wèi)和應(yīng)急管理工作提出了非常高的要求。奧運(yùn)會(huì)的籌辦及安全順利舉行、奧運(yùn)期間城市的安全運(yùn)行、各種突發(fā)公共事件的妥善應(yīng)對(duì)等，都將是對(duì)我市應(yīng)急管理能力和水平的直接檢驗(yàn)。
記者：近年來(lái)，北京市加強(qiáng)應(yīng)急管理工作做了許多有益的探索，取得了一定成就，您的實(shí)踐體會(huì)有哪些？
王岐山：2003年“非典”以后，為切實(shí)提高突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)能力和水平，我們加強(qiáng)了應(yīng)急管理工作?；仡檸啄甑膶?shí)踐，主要有以下幾方面的體會(huì)。
——統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)。
從北京的情況看，多年來(lái)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)把主要精力放到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)上，對(duì)社會(huì)管理工作，尤其是應(yīng)急管理工作的重視不夠。思想上，普遍“重處置，輕預(yù)防”，舍得事后花錢處置、吝于在預(yù)防上投入；工作中，各部門習(xí)慣于“各自為政”的單災(zāi)種管理方式，對(duì)綜合管理缺乏正確的認(rèn)識(shí)。為此，市委、市政府著重加強(qiáng)了對(duì)各級(jí)干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急管理知識(shí)培訓(xùn)。2005年，市委黨校局、處級(jí)干部培訓(xùn)班和市委組織部局級(jí)干部短訓(xùn)班分別增加了安全教育和應(yīng)急管理方面的課程，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)首都的公共安全形勢(shì)有了更加深刻的認(rèn)識(shí)，對(duì)應(yīng)急管理工作的預(yù)案、體制、機(jī)制和法制等內(nèi)容有了比較全面的了解。我們還進(jìn)一步提出，必須努力實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理工作的“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”，即從注重事發(fā)后的應(yīng)急處置，向預(yù)防為主，預(yù)防、處置和恢復(fù)全過(guò)程管理轉(zhuǎn)變；從部門為主的單災(zāi)種應(yīng)急管理體制，向“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)，專業(yè)處置、部門聯(lián)動(dòng)，條塊結(jié)合、軍地協(xié)同，全社會(huì)共同參與”的綜合應(yīng)急管理體制轉(zhuǎn)變。通過(guò)全面的思想動(dòng)員和學(xué)習(xí)培訓(xùn)，全市各級(jí)黨委和政府對(duì)應(yīng)急管理工作的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化，廣大干部的憂患意識(shí)、安全意識(shí)和責(zé)任意識(shí)不斷增強(qiáng)，領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急管理工作的能力有了進(jìn)一步提高。
——健全體制，明確職責(zé)。
以往一些突發(fā)公共事件的教訓(xùn)使我們深刻認(rèn)識(shí)到，體制不順是應(yīng)急管理的重要制約，責(zé)任不清是公共安全的最大隱患。只有機(jī)構(gòu)健全、責(zé)任明確，才能真正有效地做好突發(fā)公共事件的防范和應(yīng)對(duì)工作。按照黨委領(lǐng)導(dǎo)、黨政共管的思路，北京市建立了綜合應(yīng)急管理模式，基本框架是“3+2”：“3”即市級(jí)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)、市屬13個(gè)專項(xiàng)應(yīng)急指揮部和18個(gè)區(qū)縣應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，“2”即以110為龍頭的市緊急報(bào)警服務(wù)中心和以市信訪辦12345為統(tǒng)一號(hào)碼的非緊急救助服務(wù)中心。為高效處置突發(fā)公共事件，構(gòu)建了明確的責(zé)任體系，分別確定了各應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和專項(xiàng)應(yīng)急指揮部的第一責(zé)任人和主要負(fù)責(zé)人，并要求做到領(lǐng)導(dǎo)決策不能遠(yuǎn)離第一現(xiàn)場(chǎng)，專業(yè)應(yīng)對(duì)不能遠(yuǎn)離第一現(xiàn)場(chǎng)。在日常監(jiān)管中，要求建立全過(guò)程管理的責(zé)任體系，各級(jí)政府對(duì)本地區(qū)的安全工作負(fù)總責(zé)，各機(jī)關(guān)團(tuán)體、各類企業(yè)的主要負(fù)責(zé)人對(duì)本單位安全工作負(fù)總責(zé)，安全責(zé)任分解落實(shí)到崗、到位、到人。2006年元旦期間，北京市東三環(huán)京廣橋輔路污水管線泄漏引發(fā)路面塌陷事故后，在第一現(xiàn)場(chǎng)、第一時(shí)間，地鐵施工單位負(fù)責(zé)人就及時(shí)撤出了全部施工人員，相關(guān)應(yīng)急管理系統(tǒng)也迅速運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)親赴現(xiàn)場(chǎng)指揮，成立了由主管副市長(zhǎng)牽頭的工程搶險(xiǎn)現(xiàn)場(chǎng)指揮部，明確了事故搶險(xiǎn)的責(zé)任和工作機(jī)制。由于反應(yīng)迅速，處置果斷，責(zé)任到位，工程搶險(xiǎn)贏得了寶貴時(shí)間，沒有造成人員傷亡，沒有影響市民的基本出行，沒有造成社會(huì)慌亂。這次突發(fā)公共事件的成功處置，充分證明了健全的管理體制和嚴(yán)格的責(zé)任制對(duì)于做好應(yīng)急管理工作的重要意義。
——預(yù)防為主，關(guān)口前移。
隱患險(xiǎn)于明火，防災(zāi)重于救災(zāi)。應(yīng)急管理工作的意義，不僅在于公共事件突發(fā)時(shí)的妥善處置，更重要的是做到有備無(wú)患、防患于未然，盡量化解可能導(dǎo)致突發(fā)公共事件的風(fēng)險(xiǎn)隱患，最大程度地減少突發(fā)公共事件的發(fā)生。按照“早發(fā)現(xiàn)，早報(bào)告，早控制，早解決”的“四早”方針，北京市扎實(shí)做好突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)的準(zhǔn)備工作，努力提高城市綜合防災(zāi)能力。
一是開展大規(guī)模的危險(xiǎn)源和安全隱患排查整改工作。我們建立完善了安全隱患定期排查和整改的相關(guān)工作機(jī)制，定期向國(guó)務(wù)院報(bào)告排查整改工作情況。2004年下半年以來(lái)，重點(diǎn)圍繞生產(chǎn)安全、食品安全等5個(gè)方面20類隱患開展了大規(guī)模排查整改工作。截至2006年第3季度，全市共排查出各類安全隱患1452項(xiàng)，已整改1206項(xiàng)，占83.1%,有效避免了一些可能發(fā)生的危險(xiǎn)。另外，注意汲取國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，及時(shí)采取整改措施。比如，莫斯科大停電、倫敦連環(huán)爆炸等影響較大的突發(fā)公共事件發(fā)生后，我們都迅速采取措施，針對(duì)事件暴露出的薄弱環(huán)節(jié)，在全市開展排查摸底，整改各類隱患，堅(jiān)決防止類似事件在北京發(fā)生。
二是在實(shí)踐中不斷完善北京市應(yīng)急預(yù)案體系。2005年以來(lái)，結(jié)合應(yīng)急管理實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)北京市原有的各類應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行了全面修訂和審定。例如，針對(duì)2005年“7.23”強(qiáng)降雨應(yīng)對(duì)工作中，預(yù)警發(fā)布后應(yīng)對(duì)措施不到位和一些主管同志不到崗的情況，我們舉一反三，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)警等級(jí)和事件等級(jí)量化指標(biāo)，規(guī)范了處置流程，明確了在四級(jí)預(yù)警響應(yīng)和四級(jí)應(yīng)急響應(yīng)下，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)單位的分工和責(zé)任，增強(qiáng)了預(yù)案的可操作性和針對(duì)性。為了做好2006年春節(jié)煙花爆竹燃放“禁改限”工作，我們?cè)缭?005年9月份就制定了專項(xiàng)工作預(yù)案，并在元旦期間進(jìn)行了實(shí)戰(zhàn)演練。除夕至正月十五，全市啟動(dòng)了應(yīng)急系統(tǒng)和督查體系，統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一處置、統(tǒng)一檢查，各部門通力配合、高效運(yùn)轉(zhuǎn)，最終取得了無(wú)因燃放煙花爆竹引發(fā)火災(zāi)、造成人員死亡和摘除眼球的“三無(wú)”成果，確保了春節(jié)期間首都社會(huì)的安全穩(wěn)定。事實(shí)證明，預(yù)防為主、關(guān)口前移，可以把小事解決在未釀成大患之時(shí)，最大限度地減少損失。
——整合資源，挖掘潛力。
為節(jié)約資金和資源，避免重復(fù)建設(shè)，北京市應(yīng)急體系建設(shè)沒有另起爐灶，而是從整合組織、技術(shù)和管理等方面的資源入手，充分挖掘現(xiàn)有資源的潛力，體現(xiàn)了少花錢、多辦事的原則。在組織機(jī)構(gòu)上，市應(yīng)急辦和18個(gè)區(qū)縣應(yīng)急辦都是在政府值班室的基礎(chǔ)上擴(kuò)充職能建立起來(lái)的；13個(gè)專項(xiàng)應(yīng)急指揮部有10個(gè)是在原議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上通過(guò)轉(zhuǎn)換職能建立起來(lái)的。在技術(shù)平臺(tái)建設(shè)上，由市政府出面整合各委辦局的信息技術(shù)系統(tǒng),只花了不到2000萬(wàn)元的投入，就迅速建設(shè)起具備圖像監(jiān)控、無(wú)線通信、有線通信、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用和綜合保障五大技術(shù)系統(tǒng)的市級(jí)應(yīng)急指揮平臺(tái)，盤活、撬動(dòng)了幾十億的資源。在管理模式上，以數(shù)字城市技術(shù)為依托，通過(guò)全面實(shí)施信息化、網(wǎng)格化管理，建立信息的共享共用機(jī)制，促進(jìn)應(yīng)急管理工作再上新水平。通過(guò)資源整合，將各種資源充分有效地調(diào)動(dòng)起來(lái)，集中力量辦大事，避免了重復(fù)建設(shè)和鋪張浪費(fèi)，取得了較好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。
記者：加強(qiáng)市民安全防護(hù)知識(shí)和技能的普及工作是城市應(yīng)急管理面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是提高城市安全運(yùn)行能力的一項(xiàng)重要內(nèi)容。對(duì)此，您有什么看法？
王岐山：對(duì)于這個(gè)問題，我們是有深刻教訓(xùn)的。2004年2月5日密云踩踏事件發(fā)生后，經(jīng)過(guò)仔細(xì)認(rèn)真分析，市民安全意識(shí)薄弱的問題引起我們高度重視。當(dāng)時(shí)很多人到沿河景區(qū)觀景過(guò)節(jié)，聽說(shuō)河的西岸要放煙花，大家就突然涌上了那座坡度很陡的景觀橋，一個(gè)人跌倒了，后面的人繼續(xù)擁上去，更多的人被擠倒、被踩踏，最后致死原因基本上都是瞬間窒息，這其中有孕婦，還有不少人帶著兒童。在形成擁堵的情況下，有安全意識(shí)、安全觀念的人，這時(shí)候懷著孕，帶著孩子，絕不會(huì)湊這個(gè)熱鬧。還有，事故發(fā)生后，沒有人在現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施人工呼吸、心臟按摩等搶救措施，傷員送到醫(yī)院已經(jīng)死亡了。我們應(yīng)看到如果廣大市民科學(xué)素質(zhì)不高，安全意識(shí)不強(qiáng)，自救、救人能力不具備，小事故就會(huì)造成大事故。在應(yīng)急工作中，主責(zé)是政府，主體是市民。市民既是救護(hù)的對(duì)象，更是自救、救人的主體。市民安全教育的工作做得越好，城市防災(zāi)減災(zāi)的水平就越高，在第一現(xiàn)場(chǎng)、第一時(shí)間組織動(dòng)員群眾控制突發(fā)事件的能力也就越強(qiáng)。而長(zhǎng)期以來(lái)，公眾的安全教育一直沒有得到應(yīng)有的重視，廣大市民的安全意識(shí)、自我保護(hù)意識(shí)嚴(yán)重不足，預(yù)防各類突發(fā)事件的常識(shí)、自救互救的知識(shí)非常缺乏。因此，加強(qiáng)市民安全防護(hù)知識(shí)和技能的普及工作是城市應(yīng)急管理面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是提高城市安全運(yùn)行能力的一項(xiàng)重要內(nèi)容。為建立政府主導(dǎo)、社會(huì)廣泛參與的預(yù)防和應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的有效機(jī)制，一方面，我們大力普及應(yīng)急知識(shí)，先后將600萬(wàn)冊(cè)《首都市民防災(zāi)應(yīng)急手冊(cè)》免費(fèi)發(fā)放到千家萬(wàn)戶，并以此為契機(jī)，全面開展應(yīng)急管理進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)工程，普及應(yīng)急知識(shí)和技能，提高廣大市民應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件和參與應(yīng)急管理工作的能力。另一方面，充分利用我們的政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)，對(duì)重大突發(fā)公共事件及時(shí)告知，以獲得群眾的參與和支持。我們利用告市民信、手機(jī)短信等方式，將京廣橋附近路面塌陷事故、西直門立交橋換梁工程等重大事件及時(shí)向社會(huì)和市民發(fā)布相關(guān)信息，贏得市民的充分理解和全力配合，使處置工作得以順利完成。另外，在2006年11月中非合作論壇北京峰會(huì)期間，我們充分發(fā)揮以81萬(wàn)“紅袖標(biāo)”為主體的群防群治防控網(wǎng)絡(luò)的作用，確保全市治安秩序良好，為峰會(huì)期間城市的安全運(yùn)行提供了重要保障。
北京的應(yīng)急管理工作取得了一定的進(jìn)展，但總體上看，還處在起步階段，一些困擾我們的難題還沒有找到有效的解決辦法，一些新情況、新問題也會(huì)對(duì)我們的應(yīng)急管理工作提出新的挑戰(zhàn)。北京市將按照黨中央、國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署和要求，針對(duì)重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，不斷學(xué)習(xí)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)探索和完善應(yīng)急管理體系，切實(shí)提高應(yīng)急管理工作水平，全力維護(hù)首都的安全穩(wěn)定。
