土地執(zhí)法問責(zé)地方政府
——國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局負責(zé)人談嚴格執(zhí)行問責(zé)制
“當前，我國已建立了比較嚴格的土地管理法律制度體系，但有法不依、執(zhí)法不嚴的問題仍很突出，法律懲處機制的作用尚未完全體現(xiàn)。針對這種局面，《通知》第一次明確規(guī)定要對政府實行問責(zé)制，并就如何加強和完善法律懲處機制提出了十分具體明確的要求。”日前，國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局負責(zé)人在接受記者采訪時這樣表述。
當前土地執(zhí)法形勢不容樂觀，進一步采取措施，加大執(zhí)法力度，落實土地調(diào)控政策迫在眉睫
這位負責(zé)人指出，雖然近年來國家加大了土地執(zhí)法力度，持續(xù)開展了以清理開發(fā)區(qū)為重點的土地市場治理整頓，一定程度上遏制了擅自設(shè)立開發(fā)區(qū)圈占土地的勢頭，土地市場秩序和土地執(zhí)法環(huán)境有了明顯好轉(zhuǎn)，但從總的情況看，建設(shè)用地過度擴張的動因依然存在，土地違法量大面廣的問題并沒有從根本上解決?！ ?/p>
他特別指出，最近一個時期，伴隨著固定資產(chǎn)投資擴張，違法違規(guī)用地、濫占耕地的現(xiàn)象進一步凸顯，土地執(zhí)法中出現(xiàn)了一些新問題、新動向。突出表現(xiàn)在：一是違法違規(guī)用地現(xiàn)象嚴重，從今年衛(wèi)片執(zhí)法檢查的初步結(jié)果看，一些城市的違法用地比例仍然居高不下；二是“以租代征”或以“農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)”為名，擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的問題非常突出；三是雖然地方政府作為違法主體直接違法批占土地問題有所減少，但默許甚至支持違法用地的問題仍大量存在。因此，他認為，對土地市場治理整頓所取得的成績不能高估，當前的執(zhí)法形勢不容樂觀，進一步采取有效措施，加大執(zhí)法力度，落實中央宏觀調(diào)控政策，形勢已十分緊迫。從這個意義上說，《通知》的出臺非常及時和必要。
與以往規(guī)定相比，《通知》在強化對土地管理行為監(jiān)督檢查和懲處土地違法違規(guī)行為方面有諸多突破，其中最顯著的突破在于對政府實行問責(zé)制
“《通知》在強化對土地管理和利用行為監(jiān)督檢查及懲處土地違法違規(guī)行為方面，作出了一些新規(guī)定，主要體現(xiàn)在五個方面。”這位負責(zé)人說。
一是要求嚴格實行問責(zé)制。問責(zé)主要是對地方政府負責(zé)人的違法違規(guī)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任進行追究，《通知》明確規(guī)定了對地方政府責(zé)任人問責(zé)的三類情形，即：對本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生土地違法違規(guī)案件造成嚴重后果的；對土地違法違規(guī)行為不制止、不組織查處的；對土地違法違規(guī)問題隱瞞不報、壓案不查的。
二是要求強化對土地管理行為的監(jiān)督檢查。一方面要求國家土地督察機構(gòu)認真履行國務(wù)院賦予的職責(zé)，加強對地方人民政府土地管理行為的監(jiān)督檢查。另一方面，要求國土資源管理部門及其工作人員要嚴格執(zhí)行國家土地管理的法律法規(guī)和方針政策，依法行政，對土地利用情況的真實性和合法性負責(zé)。
三是要求對新出現(xiàn)的一些違法違規(guī)行為要追究有關(guān)人員的行政責(zé)任。包括不執(zhí)行國家土地調(diào)控政策、超計劃批地用地、未按期繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費及其他規(guī)定稅費、未按期足額支付征地補償安置費而征占土地，以及通過調(diào)整土地利用總體規(guī)劃擅自改變基本農(nóng)田位置，以規(guī)避建設(shè)占用基本農(nóng)田應(yīng)依法上報國務(wù)院審批的等。
四是對一些違法違規(guī)行為如何適用法律進行了明確。如，規(guī)定以各種形式給予補貼或返還土地出讓金的，屬非法低價出讓國有土地使用權(quán)的行為；未依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，國家機關(guān)工作人員批準通過“以租代征”等方式占地建設(shè)的，屬非法批地行為；單位和個人擅自通過“以租代征”等方式占地建設(shè)的，屬非法占地行為。
五是對如何完善責(zé)任追究機制、加大查處力度，提出了三項具體工作要求，即：完善土地違法違規(guī)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究辦法；完善土地違法案件的查處協(xié)調(diào)機制；集中開展以查處非法批地、未批先用、批少用多、非法低價出讓國有土地使用權(quán)等行為為重點的專項行動。
這位負責(zé)人總結(jié)指出，《通知》中的上述規(guī)定，與以往規(guī)定相比，最顯著的不同在于，在完善責(zé)任追究制度方面有了重大突破，《通知》第一次明確規(guī)定要對政府實行問責(zé)制，并對如何加強和完善法律懲處機制提出十分具體明確的要求。他認為這一突破，意義十分重大。
為什么必須嚴格實行問責(zé)制？這位負責(zé)人指出，多年來，土地違法量大面廣特別是政府違法問題突出,其中一個重要原因，就是現(xiàn)行的責(zé)任追究制度中缺少有效的政府領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制度。由于土地違法多為“因公違法”，政府領(lǐng)導(dǎo)往往主觀上狠不起來，管理上松，查處上軟，一定程度上縱容了土地違法違規(guī)行為的發(fā)生。另一方面，也難以有效制止政府自身違法違規(guī)行為的發(fā)生。為此，《通知》明確要求“嚴格實行問責(zé)制”，其目的在于通過建立有效的責(zé)任約束機制，限制和規(guī)范政府權(quán)力和政府官員行為，將政府土地管理和耕地保護的責(zé)任落到實處，保證經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。
這位負責(zé)人表示，問責(zé)制的推行意義重大，但問責(zé)制的合理構(gòu)建更為關(guān)鍵。為保證把國家關(guān)于實行問責(zé)制的要求落到實處，《通知》同時還對建立這一制度的責(zé)任單位進行了明確，要求由監(jiān)察部、國土資源部負責(zé)完善土地違法違規(guī)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究辦法。這位負責(zé)人告訴記者，這項工作目前已經(jīng)啟動，部執(zhí)法局正配合監(jiān)察部對《關(guān)于違反土地管理規(guī)定行為行政處分暫行辦法》進行修改，重點是增加領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任問責(zé)的相關(guān)內(nèi)容，力爭年內(nèi)完成。
《通知》對國土資源管理部門及其工作人員依法行政和嚴格執(zhí)法提出了具體要求，特別強調(diào)各級國土資源管理部門及其工作人員要對本行政區(qū)域內(nèi)土地利用情況的真實性和合法性負責(zé)
國土資源管理部門及其工作人員，是落實最嚴格土地管理制度和土地調(diào)控政策的具體執(zhí)行者和操作者，為此，《通知》專門提出了明確要求，規(guī)定：“國土資源管理部門及其工作人員要嚴格執(zhí)行國家土地管理的法律法規(guī)和方針政策，依法行政，對土地利用情況的真實性和合法性負責(zé)。凡玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊、不執(zhí)行和不遵守土地管理法律法規(guī)的，依照有關(guān)法律法規(guī)追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和人員的責(zé)任?！睂τ谶@些要求，這位執(zhí)法局負責(zé)人認為可以從三方面來理解。
第一，國土資源管理部門及其工作人員必須嚴格執(zhí)行國家土地管理的法律法規(guī)和方針政策，大力推進依法行政，確保政令暢通。這就要求在國土資源系統(tǒng)進一步深入推進“完善體制、提高素質(zhì)”活動，促進法治觀念的增強，大局意識的樹立和依法行政能力的提高。
第二，各級國土資源管理部門及其工作人員要對本行政區(qū)域內(nèi)土地利用情況的真實性和合法性負責(zé)。這是《通知》特別強調(diào)的，必須引起各級國土資源管理部門及其工作人員的高度重視。對真實性負責(zé)，是各級國土資源管理部門及其工作人員理應(yīng)承擔(dān)的當然責(zé)任。對合法性負責(zé)，主要是指各級國土資源管理部門及其工作人員，要對本區(qū)域內(nèi)的土地利用和管理情況進行合法性把關(guān)，并向同級政府或上級領(lǐng)導(dǎo)提出意見和建議；對于不合法的決定，應(yīng)當提出改正的意見和建議，也可以向上一級國土資源管理部門報告。這就要求各級國土資源管理部門及其工作人員一是要加強法律知識的學(xué)習(xí)，切實做到依法管地，全面履行土地管理的各項職責(zé)。二是要根據(jù)不同的管理層級、不同的工作崗位，明確相應(yīng)的工作責(zé)任。對于經(jīng)手的各種報批事項、自行審批事項、各種數(shù)據(jù)以及本區(qū)域內(nèi)土地利用的實際發(fā)生情況等，必須按照各自職責(zé)切實負起責(zé)任。三是要切實加強基礎(chǔ)和技術(shù)工作，采用遙感、信息系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)化管理等現(xiàn)代技術(shù)手段，加強土地調(diào)查統(tǒng)計，及時準確掌握土地利用變化情況。
第三，嚴格追究責(zé)任。要切實加強國土資源管理部門履行職責(zé)的管理和監(jiān)督，對玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊、不執(zhí)行和不遵守土地管理法律法規(guī)的，嚴格追究責(zé)任。國土資源管理部門工作人員認為上級錯誤的決定或者命令，要提出改正的意見和建議；對上級明顯違法的決定或者命令，要堅決抵制；盲目執(zhí)行上級明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當依照《公務(wù)員法》的規(guī)定追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和相應(yīng)人員的責(zé)任。這條規(guī)定，對于敢于堅持原則、嚴格執(zhí)法的人員，也可以起到保護的作用。
有法不依、執(zhí)法不嚴等問題的存在，表明我們的法律懲處機制作用尚未體現(xiàn)出來。
嚴格依法查處土地違法案件并處理到位，需要多方合力，部門合作非常重要
《通知》強調(diào)“完善土地違法案件的查處協(xié)調(diào)機制”?！斑@一點，極為重要?！边@位負責(zé)人說，從當前土地調(diào)控與管理情況看，有法不依、執(zhí)法不嚴等問題比較突出，這說明我們的法律懲處機制還未發(fā)揮應(yīng)有的作用。他認為，案件查處工作是促進國家宏觀調(diào)控政策落實，保證土地法律法規(guī)有效實施的重要手段。案件查處工作能否發(fā)揮應(yīng)有的作用，關(guān)鍵在于對土地違法案件能否依法嚴格查處到位，特別是能否依法嚴肅追究違法責(zé)任人的法律責(zé)任。而實踐一再證明，嚴格依法查處土地違法案件并處理到位，既需要土地行政主管部門鐵面無私，秉公執(zhí)法，同時也離不開紀檢、監(jiān)察及公安、司法機關(guān)的支持和配合。
結(jié)合執(zhí)法實踐，他進一步指出，眾所周知，對土地違法行為的行政處罰決定是由土地行政主管部門作出的，但處罰決定的落實常常要依靠法院的強制執(zhí)行。對土地違法責(zé)任人行政責(zé)任的追究，土地行政主管部門只有行政處分建議權(quán)，處分決定的作出和落實，則要依靠紀檢監(jiān)察機關(guān)。對土地違法責(zé)任人刑事責(zé)任的追究，土地行政主管部門只有移送權(quán)，刑事責(zé)任的落實要依靠公安部門、檢察院和法院。因此，在案件查處工作中，部門配合非常重要。保證及時有效查處土地違法案件，必須加強土地行政主管部門與相關(guān)職能部門之間的溝通聯(lián)系和相互協(xié)作配合。由此可見，“完善土地違法案件的查處協(xié)調(diào)機制”關(guān)系重大。
這位負責(zé)人強調(diào)，有效的協(xié)調(diào)工作機制涉及案件查處工作的各個環(huán)節(jié)，應(yīng)通過建立健全案件信息共享、案件移送、重大案件聯(lián)合辦案等多方面的制度來形成土地違法案件查處的橫向聯(lián)動機制，提高查處土地違法案件的整體效能，為案件查處到位提供有力保證。（張 晏）
