《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》系列解讀之五
新華社北京９月１４日電（新華社記者）
為什么要強(qiáng)調(diào)禁止以“以租代征”等形式擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地？
“以租代征”擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，是近年來(lái)凸現(xiàn)的一種違法新形式。所謂“以租代征”，即通過(guò)租用農(nóng)民集體土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，擅自擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模。其實(shí)質(zhì)是規(guī)避法定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，在規(guī)劃計(jì)劃之外擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，同時(shí)逃避了繳納有關(guān)稅費(fèi)、履行耕地占補(bǔ)平衡法定義務(wù)。其結(jié)果必然會(huì)嚴(yán)重沖擊用途管制等土地管理的基本制度，影響國(guó)家宏觀調(diào)控政策的落實(shí)和耕地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，國(guó)家嚴(yán)把土地供應(yīng)“閘門(mén)”，而“以租代征”卻在各地競(jìng)相“上演”，已成為一種普遍的違法形式。
針對(duì)“以租代征”的土地違法問(wèn)題，國(guó)土資源部多次要求嚴(yán)肅查處。２００５年８月，國(guó)土資源部發(fā)出《關(guān)于堅(jiān)決制止“以租代征”違法違規(guī)用地行為的緊急通知》，要求依法嚴(yán)肅查處“以租代征”違法違規(guī)用地行為。今年５月和６月，國(guó)土資源部又連續(xù)下發(fā)《關(guān)于當(dāng)前進(jìn)一步從嚴(yán)土地管理的緊急通知》和《關(guān)于嚴(yán)明法紀(jì)堅(jiān)決制止土地違法的緊急通知》，各?。▍^(qū)、市）按照兩個(gè)《緊急通知》要求，認(rèn)真組織開(kāi)展了對(duì)“以租代征”違法用地、閑置土地和別墅用地的清理，重點(diǎn)是《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》下發(fā)以來(lái)發(fā)生的各類(lèi)違法違規(guī)用地。
為了進(jìn)一步遏止“以租代征”違法用地問(wèn)題，《通知》再一次重申：禁止通過(guò)“以租代征”等方式使用農(nóng)民集體所有農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，擅自擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，納入年度土地利用計(jì)劃，并依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須符合規(guī)劃并嚴(yán)格限制在依法取得的建設(shè)用地范圍內(nèi)。同時(shí)明確了法紀(jì)：未依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員批準(zhǔn)通過(guò)“以租代征”等方式占地建設(shè)的，屬非法批地行為；單位和個(gè)人擅自通過(guò)“以租代征”等方式占地建設(shè)的，屬非法占地行為，應(yīng)當(dāng)依法追究有關(guān)人員的法律責(zé)任。
加強(qiáng)土地調(diào)控對(duì)基礎(chǔ)工作提出了什么新要求？
準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)是土地調(diào)控以及土地管理各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)和依據(jù)。只有做好各項(xiàng)基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作，客觀、準(zhǔn)確地掌握各行各業(yè)以及各類(lèi)土地利用情況，及時(shí)調(diào)整土地供應(yīng)總量、方向和用途，才能把土地調(diào)控落到實(shí)處，發(fā)揮調(diào)控效果。
《通知》明確要求，“以實(shí)際耕地保有量和新增建設(shè)用地面積作為土地利用年度計(jì)劃考核、土地管理和耕地保有責(zé)任目標(biāo)考核的依據(jù)”?！靶略鼋ㄔO(shè)用地土地有償使用費(fèi)繳納范圍，以當(dāng)?shù)貙?shí)際新增建設(shè)用地面積為準(zhǔn)”。管理手段以及考核標(biāo)準(zhǔn)和繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的改變，對(duì)基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作提出了新要求：
一是要求準(zhǔn)。土地利用變化狀況既要有影像還要有圖形和位置，無(wú)論是建設(shè)占地還是耕地以及基本農(nóng)田面積都要求準(zhǔn)確，要保證數(shù)據(jù)與實(shí)地一致，不能有虛假，經(jīng)得起實(shí)踐的檢驗(yàn)。
二是要求全。不但要有農(nóng)村土地信息，還要有城鎮(zhèn)土地信息，不但要有農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地的數(shù)據(jù)，還要求有各行業(yè)、各產(chǎn)業(yè)用地?cái)?shù)據(jù)，要涵蓋土地管理的各方面。
三是要求新。不能只有過(guò)去幾年的數(shù)據(jù)，還要有每年、每季，甚至每月、每天的數(shù)據(jù)，要及時(shí)用最新調(diào)查成果更新原有數(shù)據(jù)。
四是要求快。要及時(shí)掌握各地土地利用狀況以及變化信息，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，快速匯總、統(tǒng)計(jì)、分析各項(xiàng)調(diào)查和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，保證各地土地利用變化數(shù)據(jù)的及時(shí)獲取，滿足形勢(shì)分析的需要。
面對(duì)這些新要求，我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，目前的基礎(chǔ)工作與土地調(diào)控的要求還有一定的差距：一是一些地方對(duì)基礎(chǔ)工作重視不夠，經(jīng)費(fèi)投入少，專業(yè)調(diào)查隊(duì)伍不健全。二是數(shù)據(jù)不實(shí)，個(gè)別地方虛報(bào)或瞞報(bào)數(shù)據(jù)。三是數(shù)據(jù)上報(bào)數(shù)據(jù)周期長(zhǎng)，有些非常重要的數(shù)據(jù)年底才能上報(bào)統(tǒng)計(jì)一次，不能及時(shí)反映變化了的土地利用情況。四是指標(biāo)體系不合理，信息不豐富，不能充分適應(yīng)管理的需要。為此，我們必須充分采用遙感和信息系統(tǒng)等現(xiàn)代技術(shù)手段，加強(qiáng)土地調(diào)查統(tǒng)計(jì)和變更調(diào)查工作，及時(shí)準(zhǔn)確掌握土地利用變化情況，切實(shí)改變基礎(chǔ)工作與業(yè)務(wù)管理“兩層皮”的狀況，真正將基礎(chǔ)調(diào)查作為管理的技術(shù)手段，切實(shí)發(fā)揮其作用。
為切實(shí)做好土地調(diào)控，夯實(shí)各項(xiàng)管理工作的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)管理手段從運(yùn)用行政手段為主向綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政和技術(shù)手段的轉(zhuǎn)變，下一步要著重做好以下幾項(xiàng)基礎(chǔ)工作：
一是，開(kāi)展第二次全國(guó)土地調(diào)查。從今年下半年開(kāi)始，利用３年時(shí)間，按照國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，采用遙感等高新技術(shù)，查清我國(guó)每一塊土地的權(quán)屬、面積、分布和利用狀況，建立集影像、圖形、地類(lèi)、面積和權(quán)屬為一體的土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)，以此數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，建立起土地資源變化信息的調(diào)查統(tǒng)計(jì)、及時(shí)監(jiān)測(cè)與快速更新機(jī)制。
二是，科學(xué)編制土地規(guī)劃，做好規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)銜接，為落實(shí)土地計(jì)劃控制提供科學(xué)依據(jù)。
三是，加強(qiáng)土地變更調(diào)查和遙感監(jiān)測(cè)。創(chuàng)新變更調(diào)查機(jī)制，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)投入，強(qiáng)化檢查驗(yàn)收，建立上報(bào)數(shù)據(jù)責(zé)任追究制，保證變更調(diào)查數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。使用與實(shí)地土地利用現(xiàn)狀一致的變更調(diào)查數(shù)據(jù)，來(lái)考核各地土地利用年度計(jì)劃、土地管理和耕地保有責(zé)任目標(biāo)的執(zhí)行情況，并作為繳納新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)的依據(jù)。充分發(fā)揮遙感監(jiān)測(cè)的作用，在現(xiàn)有監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大監(jiān)測(cè)范圍，國(guó)家直接掌握用地情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法用地。
四是，擴(kuò)大土地登記覆蓋面。確定土地權(quán)屬，明晰土地產(chǎn)權(quán)，調(diào)處土地權(quán)屬爭(zhēng)議，加快土地登記發(fā)證速度，盡快實(shí)現(xiàn)土地登記全覆蓋，維護(hù)農(nóng)民利益，保護(hù)土地所有者和使用者的合法權(quán)益。以土地登記確定的權(quán)屬和面積為依據(jù)，征收城鎮(zhèn)土地使用稅。
五是，改革完善統(tǒng)計(jì)方法和指標(biāo)體系。制定全國(guó)統(tǒng)一的土地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化調(diào)查內(nèi)容，增加與土地調(diào)控相關(guān)的調(diào)查統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，建立完善統(tǒng)計(jì)分析快報(bào)制度，加快推進(jìn)國(guó)土資源綜合統(tǒng)計(jì)制度改革，及時(shí)獲取開(kāi)展形勢(shì)分析、加強(qiáng)管理、服務(wù)社會(huì)所需要的相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息。
如何發(fā)揮國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)對(duì)土地管理行為監(jiān)督檢查的作用？
為切實(shí)加強(qiáng)土地管理工作，完善土地執(zhí)法監(jiān)察體系，《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》明確要求：“完善土地執(zhí)法監(jiān)察體制，建立國(guó)家土地督察制度，設(shè)立國(guó)家土地總督察，向地方派駐土地督察專員，監(jiān)督土地執(zhí)法行為?！苯?jīng)中共中央政治局常委會(huì)和國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，２００６年７月１３日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問(wèn)題的通知》，明確了國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)土資源部代表國(guó)務(wù)院對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市，以及計(jì)劃單列市人民政府土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；明確了國(guó)家土地督察的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置和人員編制；明確了國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查方式和具體工作要求。在這個(gè)《通知》中，再次強(qiáng)調(diào)了土地督察機(jī)構(gòu)的工作方式，以更好地發(fā)揮土地督察機(jī)構(gòu)的作用。
為了使國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督檢查的關(guān)口前移，強(qiáng)化事前和事中監(jiān)督，規(guī)定由國(guó)務(wù)院審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收事項(xiàng)，應(yīng)將上報(bào)文件同時(shí)抄送駐在地土地督察局；由省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收事項(xiàng)，應(yīng)及時(shí)將批準(zhǔn)文件抄送駐在地土地督察局。土地督察局應(yīng)對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收兩項(xiàng)審批事項(xiàng)是否符合法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限、標(biāo)準(zhǔn)、程序進(jìn)行合法性審查。對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批的合法性審查，主要是控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量和速度，保護(hù)耕地；對(duì)土地征收的合法性審查，主要是規(guī)范地方政府的征地行為，保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，防止因征地而引發(fā)群體性事件的發(fā)生。合法性審查不影響省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府現(xiàn)有土地管理職權(quán)的行使，這只是一道把關(guān)環(huán)節(jié)，不涉及中央與地方政府職權(quán)的劃分。這是在審批環(huán)節(jié)進(jìn)行事前、事中監(jiān)督的重要手段。
為了強(qiáng)化國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和監(jiān)督的有效性，規(guī)定對(duì)于監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，先由督察專員向駐在地的省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府及時(shí)提出糾正或整改意見(jiàn)。對(duì)糾正整改不力的，由國(guó)家土地總督察依照有關(guān)規(guī)定責(zé)令限期糾正整改。糾正整改期間，暫停責(zé)令整改地區(qū)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收。結(jié)束整改，要經(jīng)駐在地土地督察局審核后，報(bào)國(guó)家土地總督察批準(zhǔn)。我部會(huì)同有關(guān)部門(mén)研究制定的《對(duì)發(fā)生土地違法違規(guī)行為地區(qū)責(zé)令限期整改的規(guī)定》已上報(bào)國(guó)務(wù)院，對(duì)責(zé)令限期整改的程序和要求作出具體規(guī)定。這是進(jìn)行事后監(jiān)督的重要手段。（完）
