黨的十六大提出，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入。黨的十六屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放的“五個(gè)統(tǒng)籌”的要求，這不僅是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論的重大突破和創(chuàng)新，而且是有效解決“三農(nóng)”問(wèn)題指導(dǎo)思想的重大創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變，對(duì)于制定實(shí)施新時(shí)期財(cái)政支持“三農(nóng)”政策，做好新時(shí)期財(cái)政支農(nóng)工作具有十分重要的意義，指明財(cái)政支農(nóng)的方向。
長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家財(cái)政認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的各項(xiàng)方針政策，在支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)產(chǎn)品供給能力，改善生態(tài)環(huán)境，抵御自然災(zāi)害和農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)方面做出了積極的貢獻(xiàn)，并且逐步形成了與當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展相適應(yīng)的財(cái)政支農(nóng)政策體系。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)期，“三農(nóng)”問(wèn)題呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)，對(duì)于財(cái)政支農(nóng)工作來(lái)講，就是要牢固樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，針對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際，從城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、人與自然協(xié)調(diào)、地區(qū)協(xié)調(diào)的大局、全局出發(fā)，以人為本，圍繞促進(jìn)農(nóng)民增加收入、確保國(guó)家糧食安全、深化農(nóng)村全面改革三大任務(wù)，積極調(diào)整和完善財(cái)政支農(nóng)政策，逐步轉(zhuǎn)變財(cái)政支農(nóng)方式，加強(qiáng)管理，提高效益，努力促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。
一、財(cái)政支持“三農(nóng)”政策歷史沿革和基本發(fā)展趨勢(shì)
財(cái)政支持“三農(nóng)”政策是國(guó)家財(cái)政通過(guò)分配和再分配手段促進(jìn)解決“三農(nóng)”問(wèn)題一系列政策的總和。財(cái)政支農(nóng)政策的制定實(shí)施受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、政治經(jīng)濟(jì)制度、國(guó)家財(cái)力和不同時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展目標(biāo)任務(wù)影響，帶有鮮明的時(shí)代特征。
（一）財(cái)政支農(nóng)政策的歷史演變。從新中國(guó)成立起，財(cái)政支農(nóng)政策隨著整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)歷了一個(gè)不斷演變的過(guò)程。大體上可以劃分為五個(gè)階段。
第一階段（1949--1958）。這一時(shí)期是社會(huì)主義改造時(shí)期，農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，當(dāng)時(shí)國(guó)家財(cái)力還比較薄弱，為了穩(wěn)固新生的政權(quán)，國(guó)家逐步對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)以保證工業(yè)化的推進(jìn)。在組織制度上為保證統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)的實(shí)施，從合作社到人民公社。財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持主要是安排少量的資金支持恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從農(nóng)業(yè)上取得的財(cái)政收入要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入。同一時(shí)期，由于財(cái)政收支渠道較少，財(cái)政支農(nóng)的資金來(lái)源渠道和投向都比較單一。
第二階段（1958--1978）。社會(huì)主義改造完成，人民公社“一大二公”制度的確立，國(guó)家開(kāi)始實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，相應(yīng)地財(cái)政實(shí)行高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支的管理體制。與此同時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)稅征收條例》，并開(kāi)始實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)制度。盡管這一時(shí)期，國(guó)家財(cái)政安排了一部分資金支持人民公社改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)制度的實(shí)行使工農(nóng)業(yè)成品的貿(mào)易環(huán)境向著工業(yè)嚴(yán)重傾斜。工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差使國(guó)家從農(nóng)業(yè)中積累了相當(dāng)數(shù)量的資金用于工業(yè)化。據(jù)計(jì)算，到1978年，國(guó)家從農(nóng)業(yè)中汲取的積累大約在6000億元。農(nóng)業(yè)為中國(guó)的工業(yè)化作出了巨大的貢獻(xiàn)。相對(duì)而言，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入份額非常小。但由于組織制度所具有的政治動(dòng)員力量，這一時(shí)期，采取的大規(guī)模的興修水利和農(nóng)田基本建設(shè)，在一定程度上對(duì)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力積累了一定的基礎(chǔ)?！白粤Ω鸀橹?，國(guó)家支援為輔”形成了農(nóng)業(yè)農(nóng)村的事務(wù)主要依靠農(nóng)民自己的歷史觀念。
第三階段（1978--1994）。1978年，中國(guó)的改革首先從農(nóng)業(yè)農(nóng)村拉開(kāi)了序幕。實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，解放了被長(zhǎng)久桎梏的生產(chǎn)力。同時(shí)，為了改變工農(nóng)業(yè)交換不平等的狀況，增加農(nóng)民收入，國(guó)家大幅度地提高了農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格。國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的投入也大幅度增加，財(cái)政高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制被財(cái)政包干體制所替代，中央財(cái)政和地方財(cái)政在支農(nóng)方面的側(cè)重點(diǎn)各有不同。其中，最典型的就是按照當(dāng)時(shí)的財(cái)政體制，將用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的小型農(nóng)田水利資金包干給地方。到80年代后期，由于投入不足，我國(guó)農(nóng)業(yè)呈現(xiàn)后勁不強(qiáng)，發(fā)展徘徊的局面。為了進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，增強(qiáng)后勁，國(guó)家財(cái)政開(kāi)征了耕地占用稅，并以此為主要來(lái)源建立了農(nóng)業(yè)發(fā)展基金，實(shí)施大規(guī)模的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)。這一時(shí)期是現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)政策的形成時(shí)期。資金渠道多，政策覆蓋范圍廣，涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的許多領(lǐng)域。
第四階段（1994--2002）。這一階段是我國(guó)確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)并付諸實(shí)施的重要?dú)v史階段。從財(cái)政改革來(lái)說(shuō)，一是1994年，以分稅制為核心的財(cái)政管理體制改革。二是從 1998年起，實(shí)施積極的財(cái)政政策。三是從2000年起，財(cái)政支出改革、稅費(fèi)改革和公共財(cái)政框架的構(gòu)建。這些改革推動(dòng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)稅制度逐步形成。這一時(shí)期，財(cái)政支農(nóng)投入逐步增加，在繼續(xù)支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、農(nóng)業(yè)抗災(zāi)救災(zāi)、農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的同時(shí)，加大了對(duì)生態(tài)建設(shè)的支持，加大了對(duì)農(nóng)村改革特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革的支持。
第五階段（2003--）。2003年是個(gè)具有里程碑意義的一年。黨中央在提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”解決三農(nóng)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，并要求全黨把解決“三農(nóng)”問(wèn)題作為一切工作的重中之重。財(cái)政支農(nóng)方面，除了已有的政策繼續(xù)執(zhí)行并加大力度外，一是提出并開(kāi)始實(shí)施公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村政策，新增教育、衛(wèi)生、文化支出主要用于農(nóng)村，同時(shí)在基本建設(shè)投資包括國(guó)債資金方面加大了對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。二是改變財(cái)政支農(nóng)方式，對(duì)農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼。三是改革農(nóng)業(yè)稅制，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，進(jìn)行農(nóng)業(yè)稅減免試點(diǎn)，以至逐步取消農(nóng)業(yè)稅。
經(jīng)過(guò)多年的演變、調(diào)整，一個(gè)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形勢(shì)的，以支持糧食生產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)民增收、加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)、推進(jìn)農(nóng)村改革、加快農(nóng)村教育衛(wèi)生文化發(fā)展等政策為主要內(nèi)容的財(cái)政支持“三農(nóng)”政策框架體系已經(jīng)顯現(xiàn)。特別是2003年以后，我國(guó)財(cái)政支持“三農(nóng)”政策開(kāi)始實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。第一，確立了“公共財(cái)政陽(yáng)光要逐步照耀農(nóng)村”的指導(dǎo)思想。這既是打破傳統(tǒng)公共財(cái)政資源配置格局的前奏，也是公共財(cái)政理論建設(shè)和實(shí)踐方面的重大創(chuàng)新。第二，財(cái)政支持“三農(nóng)”支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整、支出方式的轉(zhuǎn)變、財(cái)政支持范圍的拓寬體現(xiàn)了“五個(gè)統(tǒng)籌發(fā)展”的要求。把促進(jìn)農(nóng)民增收與支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和公益事業(yè)發(fā)展結(jié)合起來(lái)，既抓住了解決“三農(nóng)”問(wèn)題的主要矛盾，又體現(xiàn)了“統(tǒng)籌農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展”的精神；把財(cái)政支持和農(nóng)民直接受益結(jié)合起來(lái)，既初步理順了國(guó)家與農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系，又體現(xiàn)了財(cái)政支持“三農(nóng)”“以人為本”的精神；把支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與加大支持農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展力度結(jié)合起來(lái)，既減少農(nóng)民，加快工業(yè)化、城市化進(jìn)程，又體現(xiàn)了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”的精神。所有些都，不僅有利于促進(jìn)“三農(nóng)”問(wèn)題的有效解決，而且將有力地推動(dòng)農(nóng)村全面小康社會(huì)建設(shè)。
（二）農(nóng)業(yè)財(cái)政政策發(fā)展的基本趨勢(shì)。分析財(cái)政支農(nóng)政策的歷史演變過(guò)程，大體可以看出有三個(gè)基本趨勢(shì)。
第一個(gè)趨勢(shì)，支持力度不斷加大，財(cái)政支農(nóng)資金投入的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制初顯雛形。近幾年，無(wú)論是用于“三農(nóng)”的財(cái)政投入數(shù)量增加或是比重提高都非常明顯，保證財(cái)政支農(nóng)投入不斷增加是穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制的初步形成。目前主要體現(xiàn)在四個(gè)方面，一是《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的總投入增長(zhǎng)幅度要高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度。二是新增教育、衛(wèi)生、文化支出主要用于農(nóng)村。三是開(kāi)辟新的支農(nóng)資金渠道，國(guó)有土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的比重不得少于15%。四是運(yùn)用各種手段調(diào)動(dòng)和鼓勵(lì)其他社會(huì)各方面資金投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村。
第二個(gè)趨勢(shì)，市場(chǎng)化取向逐步增強(qiáng)，公共財(cái)政性質(zhì)凸現(xiàn)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立完善和公共財(cái)政體制框架的形成，政府在“三農(nóng)”發(fā)展中的事務(wù)逐步明晰，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的要求，財(cái)政支持“三農(nóng)” 開(kāi)始由過(guò)去直接支持農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為主向支持支持農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)市場(chǎng)體系完善并重轉(zhuǎn)變，支持重點(diǎn)主要放在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、生態(tài)建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)救災(zāi)抗災(zāi)等體現(xiàn)公共財(cái)政性質(zhì)方面，即使支持農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)也主要向關(guān)系國(guó)計(jì)民生方面的糧食、棉花等大宗農(nóng)作物方面。
第三個(gè)趨勢(shì)，體現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展明確，支出“二元”結(jié)構(gòu)開(kāi)始打破。從2003 年起，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的全面推開(kāi)，財(cái)政支出安排中的“統(tǒng)籌發(fā)展”傾向逐步顯現(xiàn)。在支持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面，加大了對(duì)農(nóng)村農(nóng)民發(fā)展的支持力度，逐步減輕農(nóng)村居民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民均等享受公共財(cái)政提供的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)和承擔(dān)均等的稅收義務(wù)；在支持農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，全面落實(shí)新增教育、衛(wèi)生、文化支出主要用于農(nóng)村的政策，通過(guò)支出增量調(diào)整和加大轉(zhuǎn)移支付力度，加大對(duì)農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)發(fā)展的支出。
這些基本趨勢(shì)是積極的、正面的，符合全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀和“五個(gè)統(tǒng)籌發(fā)展”的要求，對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和全面建設(shè)小康社會(huì)無(wú)疑都具有積極的重要意義?！?/p>
二、財(cái)政支持“三農(nóng)”政策的主要內(nèi)容
（一）財(cái)政支持“三農(nóng)”政策的主要種類(lèi)。財(cái)政支持“三農(nóng)”政策包括兩大類(lèi)，一類(lèi)是支出政策，主要方式是投資、補(bǔ)助、補(bǔ)貼等，一類(lèi)是稅收政策，主要方式是輕稅、減免、退稅等。
支出方面。中央財(cái)政現(xiàn)有直接支持“三農(nóng)”資金15大類(lèi)，包括基本建設(shè)投資（國(guó)債資金）、農(nóng)業(yè)科學(xué)事業(yè)費(fèi)、科技三項(xiàng)費(fèi)用、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)支出、農(nóng)林水氣等部門(mén)事業(yè)費(fèi)、支援不發(fā)達(dá)地區(qū)支出、水利建設(shè)基金、農(nóng)業(yè)稅災(zāi)歉減免補(bǔ)助、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)產(chǎn)品政策性補(bǔ)貼支出、農(nóng)村中小教育支出、農(nóng)村衛(wèi)生支出、農(nóng)村救濟(jì)支出、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格補(bǔ)貼。這一口徑是目前中央財(cái)政支持“三農(nóng)”支出最大的口徑，基本涵蓋了中央財(cái)政支持“三農(nóng)”的各個(gè)方面。1998--2003年，中央財(cái)政直接用于“三農(nóng)”的支出累計(jì)9350多億元。
稅收方面。國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村一直實(shí)行輕稅和稅收優(yōu)惠政策。自1958年全國(guó)人大頒布《農(nóng)業(yè)稅征收管理?xiàng)l例》以來(lái)，農(nóng)業(yè)稅一直實(shí)行增產(chǎn)不增稅，農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)以前的1999年，農(nóng)業(yè)稅的實(shí)際稅率只有2.5%，農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)以后，農(nóng)民的整體負(fù)擔(dān)大幅度下降，2004年中央又出臺(tái)了取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅減免試點(diǎn)。與此同時(shí)，國(guó)家財(cái)政對(duì)特定地區(qū)和特定群體實(shí)行社會(huì)減免政策，對(duì)受災(zāi)地區(qū)和農(nóng)民實(shí)行災(zāi)歉減免政策。在農(nóng)產(chǎn)品加工增殖稅和出口退稅上，國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)產(chǎn)品加工增殖稅實(shí)行進(jìn)項(xiàng)抵扣政策，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品及加工品出口實(shí)行優(yōu)先退稅政策。
此外，國(guó)家財(cái)政還通過(guò)清理、取消各種不合理收費(fèi)，減輕農(nóng)民的額外負(fù)擔(dān)；通過(guò)利用外資支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。
（二）財(cái)政支持“三農(nóng)”政策具體內(nèi)容。第一，支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。主要是大江大河的治理、中小型基本農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科研基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大宗農(nóng)產(chǎn)品商品基地建設(shè)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、人畜飲水設(shè)施改善等，用于這方面的財(cái)政支農(nóng)資金包括農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資（含國(guó)債投資）、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、小型農(nóng)田水利建設(shè)支出、農(nóng)村小型公益設(shè)施建設(shè)資金、扶貧資金等。第二，支持農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步。主要是農(nóng)業(yè)科研、科技成果中試轉(zhuǎn)化、農(nóng)業(yè)科技推廣應(yīng)用和農(nóng)民科技培訓(xùn)等。用于這方面的財(cái)政支農(nóng)資金包括農(nóng)業(yè)科研支出、科技三項(xiàng)費(fèi)用、農(nóng)業(yè)科技推廣支出、農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化資金、農(nóng)民科技培訓(xùn)資金、財(cái)政扶貧資金等。第三，支持糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。主要是支持糧食等大宗農(nóng)作物生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)等。用于這方面的財(cái)政支農(nóng)資金包括良種補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金、農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)資金、支持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織資金、農(nóng)產(chǎn)品政策補(bǔ)貼資金等。第四，支持生態(tài)建設(shè)。主要是支持生態(tài)惡化的重點(diǎn)地區(qū)改善生態(tài)環(huán)境，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。用于這方面的財(cái)政支農(nóng)資金包括退耕還林資金、天然林保護(hù)資金、森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金、草原生態(tài)治理資金、水土保持資金等。第五，支持抗災(zāi)救災(zāi)。主要是支持抗御洪澇災(zāi)害、動(dòng)植物病蟲(chóng)害和其他一些自然災(zāi)害，幫助受災(zāi)地區(qū)和群眾恢復(fù)生活生產(chǎn)。用于這方面的財(cái)政支農(nóng)資金包括特大防汛抗旱資金、動(dòng)植物病蟲(chóng)害防治資金、森林草原防火資金、農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)、農(nóng)業(yè)稅災(zāi)歉減免補(bǔ)助資金、蓄滯洪運(yùn)用補(bǔ)償資金等。第六，支持扶貧開(kāi)發(fā)。主要是支持貧困地區(qū)改善生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)貧困地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。用于這方面的資金包括財(cái)政扶貧資金、國(guó)債資金（以工代賑）等。第七，支持農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展。主要是支持發(fā)展農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。財(cái)政用于這方面的資金包括教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、文化支出等。第八，支持農(nóng)村改革。主要是支持農(nóng)村深化改革，促進(jìn)理順農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系，加快農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)。財(cái)政用于這方面的資金包括農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)產(chǎn)品政策補(bǔ)貼等。
（三）幾項(xiàng)重點(diǎn)財(cái)政支農(nóng)政策的評(píng)價(jià)。2003年以來(lái)，“三農(nóng)”問(wèn)題再度成為社會(huì)的焦點(diǎn)，成為全黨和全國(guó)所有工作的重中之重。特別是糧食問(wèn)題、農(nóng)民收入問(wèn)題、農(nóng)村社會(huì)發(fā)展問(wèn)題是焦點(diǎn)中之焦點(diǎn)。按照中央的要求和部署，國(guó)家財(cái)政加大了對(duì)這幾方面的政策支持力度。
第一，關(guān)于支持糧食生產(chǎn)政策。支持糧食生產(chǎn)曾是財(cái)政支農(nóng)政策的重中之重，很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)財(cái)政支農(nóng)資金絕大部分是集中用于糧食生產(chǎn)的。隨著20世紀(jì)90年代后期糧食供求關(guān)系的變化，財(cái)政支持糧食生產(chǎn)的力度變?nèi)酢?003年，在連續(xù)減產(chǎn)的情況下，糧食總產(chǎn)量降低到最近幾年的最低點(diǎn)。糧食問(wèn)題再度引起重視，財(cái)政支持糧食生產(chǎn)的政策力度驟然加強(qiáng)。目前，財(cái)政支持糧食生產(chǎn)政策主要有，降低農(nóng)業(yè)稅稅率和在黑龍江省、吉林省進(jìn)行免征農(nóng)業(yè)稅試點(diǎn)，對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼，對(duì)糧食生產(chǎn)特別是水稻生產(chǎn)實(shí)行良種補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資和農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金向糧食主產(chǎn)區(qū)集中，對(duì)一部分糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)行大型農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼，土地出讓金集中一部分用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格補(bǔ)貼等，與財(cái)政有關(guān)的糧食生產(chǎn)政策還有優(yōu)質(zhì)糧產(chǎn)業(yè)振興工程、糧食的最低收購(gòu)價(jià)和糧食流通體制改革。
這些政策的實(shí)施對(duì)于促進(jìn)糧食生產(chǎn)，提高種糧農(nóng)民的收入見(jiàn)效快，短期效果明顯。當(dāng)前種糧農(nóng)民積極性高，夏糧增產(chǎn)已經(jīng)說(shuō)明這一點(diǎn)。但從目前這些政策的實(shí)施預(yù)期看，除直補(bǔ)政策和基本建設(shè)資金、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金集中使用外，其他均為普惠性的措施，如果今后繼續(xù)保持現(xiàn)有的力度，種糧農(nóng)民的積極性是否還能繼續(xù)保持仍將是一個(gè)問(wèn)題。同時(shí)，這些政策措施的出臺(tái)實(shí)施，也帶來(lái)一些新的情況，一是外出打工的農(nóng)民返鄉(xiāng)種糧，二是一些原來(lái)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的土地再度種糧，這些問(wèn)題的出現(xiàn)對(duì)于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整來(lái)說(shuō)都具有反調(diào)節(jié)的傾向，不利于糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的規(guī)?；焕诩Z食生產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制的形成。三是糧食生產(chǎn)的科技支持政策沒(méi)有實(shí)質(zhì)性措施，盡管有政策上的要求，但沒(méi)有明確固定的支持資金。
第二，關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增收政策。農(nóng)民增收無(wú)論對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、有效解決“三農(nóng)”問(wèn)題，還是保證糧食穩(wěn)定生產(chǎn)都是一個(gè)核心的問(wèn)題。近年來(lái)，國(guó)家財(cái)政在“多予”、“少取”、“放活”等方面都采取了一系列促進(jìn)農(nóng)民增收政策。農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)政策、支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展政策、支持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織政策、各種支持糧食生產(chǎn)政策、農(nóng)村稅費(fèi)改革及取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、降低農(nóng)業(yè)稅率或免征農(nóng)業(yè)稅政策、清理各種不合理收費(fèi)以及為進(jìn)城農(nóng)民工務(wù)工創(chuàng)造環(huán)境等政策措施。這些政策對(duì)于促進(jìn)農(nóng)民增收發(fā)揮了非常大的作用?，F(xiàn)在的問(wèn)題是除了進(jìn)一步完善環(huán)境措施和農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)政策外，其他的一些政策措施力度小、力量分散，而且沒(méi)有抓住農(nóng)民增收的另一個(gè)主要方向，農(nóng)民的自主創(chuàng)業(yè)。
第三，關(guān)于支持農(nóng)村社會(huì)發(fā)展政策。黨的十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”和2003年年初召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議提出“新增教育、衛(wèi)生、文化支出主要用于農(nóng)村”政策，一定程度上改變了過(guò)去財(cái)政資源分配主要偏向城市的格局。但現(xiàn)在的問(wèn)題是，盡管這兩年中央財(cái)政用于農(nóng)村的教育、衛(wèi)生、文化等方面的支出增長(zhǎng)幅度很大，由于體制和原來(lái)基數(shù)小，這一政策并未真正的落實(shí)。省級(jí)財(cái)政同樣沒(méi)有很好地落實(shí)。目前縣鄉(xiāng)財(cái)政普遍困難，以縣為主的教育體制在中西部地區(qū)難以為繼。
三、當(dāng)前財(cái)政支持“三農(nóng)”政策存在的主要問(wèn)題
（一）穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制沒(méi)有形成。近幾年，財(cái)政用于“三農(nóng)”的財(cái)政投入數(shù)量不斷增加，但年度間不均衡，財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政總收入或總支出的比重一直在一個(gè)比較低的水平徘徊（相對(duì)農(nóng)村人口占全國(guó)總?cè)丝诒戎兀?。盡管，這幾年為了保證財(cái)政支農(nóng)投入不斷增加，中央采取了一系列措施，如，《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的總投入增長(zhǎng)幅度要高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度；新增教育、衛(wèi)生、文化支出主要用于農(nóng)村；開(kāi)辟新的支農(nóng)資金渠道，國(guó)有土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的比重不得少于15%；運(yùn)用各種手段調(diào)動(dòng)和鼓勵(lì)其他社會(huì)各方面資金投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村等，但實(shí)際沒(méi)有得到很好地執(zhí)行。特別是一些地方財(cái)政支農(nóng)投入不足，城鄉(xiāng)財(cái)政資源配置不對(duì)稱(chēng)的狀況沒(méi)有徹底改觀。1998年實(shí)施積極財(cái)政政策以來(lái)，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的投入增加較多，增長(zhǎng)較快，在整個(gè)財(cái)政支農(nóng)支出中所占比重較高。據(jù)有關(guān)部門(mén)典型調(diào)查，在目前縣一級(jí)財(cái)政支農(nóng)投入中，中央財(cái)政投入占50.8%，其中，西部地區(qū)為68.6%，中部地區(qū)為53.1%。
（二）資金使用分散和交叉重復(fù)并存。集中體現(xiàn)在用于農(nóng)業(yè)方面的資金，包括農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資、農(nóng)業(yè)科技支出、支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金等都存在使用上的分散和交叉重復(fù)并存的現(xiàn)象。分析原因，主要有兩個(gè)方面，第一，農(nóng)業(yè)的多功能性和農(nóng)業(yè)發(fā)展政策的多目標(biāo)性。農(nóng)業(yè)的多功能性決定農(nóng)業(yè)發(fā)展既要考慮到實(shí)現(xiàn)食物供給、生產(chǎn)資料供給、資源的合理利用和環(huán)境效應(yīng)，又要考慮到農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定，因此，一段時(shí)間內(nèi)或每年的農(nóng)業(yè)發(fā)展政策必須同時(shí)確定多個(gè)目標(biāo)，即使2004年中央1號(hào)文件以農(nóng)民增收為主題，但政策目標(biāo)仍呈多元化。具體到每個(gè)農(nóng)口職能部門(mén)，當(dāng)年的工作目標(biāo)也是發(fā)散的。這必然導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政支農(nóng)資金要針對(duì)每項(xiàng)政策目標(biāo)設(shè)立、分配。第二，體制轉(zhuǎn)軌的不完全性。我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政支農(nóng)政策都是從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下延續(xù)下來(lái)，支農(nóng)資金的科目分類(lèi)、管理體制都是以部門(mén)塊塊為主。由于財(cái)政支農(nóng)資金分屬多個(gè)部門(mén)管理，各部門(mén)對(duì)政策的具體理解、執(zhí)行和資金使用要求各不相同，政策之間缺乏有機(jī)的協(xié)調(diào)，各個(gè)部門(mén)在貫徹中央“三農(nóng)”政策時(shí)都會(huì)在資金安排分配面面俱到。目前最突出的是發(fā)展改革委、科技部、財(cái)政部和農(nóng)口各部門(mén)之間以及各部門(mén)內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間分配管理的財(cái)政支農(nóng)資金在分配上還沒(méi)有形成一個(gè)有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，基本上是各自為陣，資金使用分散和和投入交叉重復(fù)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。
（三）高效、規(guī)范的支農(nóng)機(jī)制沒(méi)有形成。盡管這些年，財(cái)政支農(nóng)資金管理制度建設(shè)有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，也在管理中引入了諸如公式法、因素法和專(zhuān)家評(píng)審制度，但由于資金分屬各個(gè)部門(mén)管理，各部門(mén)對(duì)管理的具體要求和規(guī)定不同，加上運(yùn)行環(huán)節(jié)多，過(guò)程長(zhǎng)，管理成本高，規(guī)范的管理監(jiān)督機(jī)制難以有效形成，導(dǎo)致資金到位率低。擠占挪用現(xiàn)象普遍，違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象在各部門(mén)、各領(lǐng)域都有發(fā)生，除此之外，農(nóng)口國(guó)有事業(yè)單位機(jī)構(gòu)和人員臃腫，國(guó)家財(cái)政支持“三農(nóng)”資金有相當(dāng)一部分用于各級(jí)農(nóng)口事業(yè)單位機(jī)構(gòu)和人員支出，“搞農(nóng)業(yè)吃農(nóng)業(yè)”的現(xiàn)象嚴(yán)重。使真正用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村的資金大為減少。相當(dāng)程度上影響了財(cái)政資金使用的安全、有效、規(guī)范。
四、完善財(cái)政支農(nóng)政策的幾點(diǎn)思考
“三農(nóng)”問(wèn)題涉及的面廣、范圍大、人口多，解決“三農(nóng)”問(wèn)題的目標(biāo)主要分三個(gè)層次，第一個(gè)層次，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品的有效供給和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。特別是糧食棉花等大宗農(nóng)產(chǎn)品的現(xiàn)代化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和有效供給。第二個(gè)層次，促進(jìn)農(nóng)民收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。第三個(gè)層次，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，在現(xiàn)有財(cái)力和財(cái)政支出存量結(jié)構(gòu)剛性較強(qiáng)的狀況下，改革和完善財(cái)政支農(nóng)政策需要按照“明確目標(biāo)、統(tǒng)籌兼顧、整合資金，完善機(jī)制、突出重點(diǎn)”的思路穩(wěn)步推進(jìn)。
（一）改革和完善財(cái)政支持“三農(nóng)”政策應(yīng)遵循“三個(gè)原則”。隨著工業(yè)化、城市化和全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段。在農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的同時(shí)，糧食生產(chǎn)出現(xiàn)不穩(wěn)定，農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩與不足并存，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)并存，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)同在；農(nóng)民收入保持持續(xù)增長(zhǎng)的同時(shí)，城鄉(xiāng)居民收入差距呈拉大趨勢(shì)；城鄉(xiāng)分割的格局正在打破，但實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展仍然存在制度、政策上的障礙，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后；農(nóng)村稅費(fèi)改革、流通體制和金融體制等改革不斷推進(jìn)，但新舊體制依然交替，復(fù)歸在創(chuàng)新的同時(shí)隨時(shí)可能出現(xiàn)，農(nóng)村各項(xiàng)改革處于攻堅(jiān)階段。這些新情況、新特點(diǎn)、新問(wèn)題要求財(cái)政支農(nóng)必須堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展的原則，堅(jiān)持市場(chǎng)化的原則，堅(jiān)持公共財(cái)政的原則。
第一，統(tǒng)籌發(fā)展原則。在財(cái)政支出安排上，要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)的財(cái)政資源合理配置；在支持“三農(nóng)”發(fā)展上，要統(tǒng)籌考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；在實(shí)施各項(xiàng)政策上，要統(tǒng)籌考慮政策的著力點(diǎn)和政策力度，把突出支持重點(diǎn)與促進(jìn)全面發(fā)展有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。
第二，市場(chǎng)化原則。在促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中，政府的支持保護(hù)是一個(gè)重要方面。無(wú)論是農(nóng)民增收，還是農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，最主要的要注意充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)調(diào)節(jié)作用，通過(guò)政府的支持保護(hù)和市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)、檢驗(yàn)，逐步提高農(nóng)業(yè)農(nóng)民農(nóng)村的自主發(fā)展能力。財(cái)政支持的重點(diǎn)要放在為市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行創(chuàng)造良好環(huán)境、提高農(nóng)民素質(zhì)等方面，運(yùn)用財(cái)政貼息、補(bǔ)助、投資、稅收等手段，調(diào)動(dòng)和吸引社會(huì)各方面的資金投入農(nóng)業(yè)，開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)。
第三，公共財(cái)政原則。就是能夠交由市場(chǎng)調(diào)節(jié)或微觀主體能辦的事務(wù)，財(cái)政要逐步退出，要按照公共財(cái)政支出的范圍確定每一個(gè)時(shí)期財(cái)政支農(nóng)的重點(diǎn)，集中力量辦大事、辦政府應(yīng)該辦的事。
（二）明確政策目標(biāo)，突出政策著力點(diǎn)。解決“三農(nóng)”問(wèn)題是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)，要從長(zhǎng)遠(yuǎn)和眼前兩個(gè)方面確定不同時(shí)期的政策目標(biāo)和著力點(diǎn)。
長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，要按照全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀的要求，把加快城市化、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和全面建設(shè)農(nóng)村小康社會(huì)作為財(cái)政支農(nóng)的政策著力點(diǎn)。通過(guò)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，綜合運(yùn)用投資、補(bǔ)貼、貼息、稅收等手段，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源在城鄉(xiāng)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村兩個(gè)方面的綜合平衡、合理配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面繁榮。
近期來(lái)說(shuō)，按照中央近期解決“三農(nóng)”問(wèn)題的總體要求，全面考慮我國(guó)國(guó)情國(guó)力和“三農(nóng)”問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)，圍繞正確處理好農(nóng)民增收和確保國(guó)家糧食安全的關(guān)系，把財(cái)政支農(nóng)政策著力點(diǎn)放在農(nóng)民增收、糧食穩(wěn)定生產(chǎn)和農(nóng)村深化改革三個(gè)方面，并以解決農(nóng)民增收問(wèn)題為中心，確定財(cái)政支農(nóng)政策的著力點(diǎn)。
（三）合理確定資金分類(lèi)，整合支農(nóng)資金。根據(jù)財(cái)政支農(nóng)目標(biāo)和重點(diǎn)，要逐步改變過(guò)去財(cái)政支農(nóng)資金渠道多，分類(lèi)不合理的狀況，按照建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政體制框架的要求，適當(dāng)歸并設(shè)置支農(nóng)資金，突出財(cái)政支農(nóng)資金的公共性。初步考慮分設(shè)為五大類(lèi)：（1）改善基本生產(chǎn)條件類(lèi)資金。指主要用于支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的資金。目前可以歸并為此類(lèi)的資金有：農(nóng)林水等領(lǐng)域的基本建設(shè)投資、支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類(lèi)資金、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金、水利建設(shè)基金、農(nóng)業(yè)科研推廣資金、良種補(bǔ)貼資金、糧食直接補(bǔ)貼資金等。（2）抗災(zāi)救災(zāi)類(lèi)資金。指主要用于農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)、病蟲(chóng)害防治和農(nóng)村災(zāi)歉救助的資金。目前可以歸并此類(lèi)資金的有，特大防汛抗旱資金、農(nóng)作物和森林病蟲(chóng)害防治資金、動(dòng)植物疫情防治資金、農(nóng)業(yè)稅災(zāi)歉減免補(bǔ)助資金、農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)等。（3）生態(tài)環(huán)境建設(shè)類(lèi)資金。指用于農(nóng)村水土林草等生態(tài)資源的建設(shè)保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用方面的資金。包括農(nóng)村水土保持補(bǔ)助費(fèi)、退耕還林資金、天然林保護(hù)資金、防沙治沙資金等。（4）結(jié)構(gòu)調(diào)整類(lèi)資金。指促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)產(chǎn)品精深加工和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)資金。目前可以歸并此類(lèi)的資金有：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金、農(nóng)民培訓(xùn)資金。（5）管理服務(wù)類(lèi)資金。指主要用于對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)行組織管理和提供公共服務(wù)的資金，包括農(nóng)林水氣等部門(mén)的行政事業(yè)費(fèi)。（6）農(nóng)村發(fā)展類(lèi)資金。指主要用于支持農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展方面的資金，目前可以歸并此類(lèi)的資金有：支援不發(fā)達(dá)地區(qū)資金、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生和文化方面的支出、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付等。
在適當(dāng)歸并資金分類(lèi)的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)有財(cái)政支農(nóng)資金進(jìn)行整合。整合不是簡(jiǎn)單的調(diào)整和歸并，也不是單純地將某一部分資金劃歸一個(gè)部門(mén)或機(jī)構(gòu)管理，而是要形成分類(lèi)科學(xué)、分工明確、管理規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)有序的資金使用管理的有效機(jī)制，提高財(cái)政支農(nóng)資金使用效益，提高政府支持保護(hù)“三農(nóng)”的能力和效率。整合的重點(diǎn)是現(xiàn)有農(nóng)業(yè)發(fā)展方面的資金。
近期考慮是通過(guò)打造“項(xiàng)目”或“產(chǎn)業(yè)”平臺(tái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資金整合。在目前機(jī)構(gòu)和職能還不能作大的調(diào)整的情況下，通過(guò)打造“項(xiàng)目”和“產(chǎn)業(yè)”平臺(tái)來(lái)整合資金不失為一個(gè)比較有效的資金配置途徑。首先，部門(mén)或地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)資金整合要重視，要認(rèn)真貫徹中央政策的統(tǒng)一要求，加強(qiáng)對(duì)資金整合的組織和領(lǐng)導(dǎo)，要把各部門(mén)的思想和資金使用統(tǒng)一到最終解決“三農(nóng)”的目標(biāo)上。其次，打造“項(xiàng)目”平臺(tái)和“產(chǎn)業(yè)”平臺(tái)，構(gòu)建整合載體。在不調(diào)整原有管理體制、不改變資金原有性質(zhì)的前提下，有機(jī)捆綁、相互銜接、匹配投入、各司其職，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目共建、資源共享和利益均沾。要著重尋找資金整合的切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，努力構(gòu)建資金整合的載體。比如，可將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為一個(gè)整合載體，把農(nóng)業(yè)基建投資、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、水利建設(shè)基金、農(nóng)村小型公益設(shè)施、農(nóng)村基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和文化等方面的資金，按照統(tǒng)一的規(guī)劃投入到重點(diǎn)區(qū)域，統(tǒng)籌安排使用。再次，在制定有關(guān)政策措施管理規(guī)定時(shí)，既要保證政策措施的原則性、明確性和規(guī)范性，又要適當(dāng)留有余地，以便于地方的靈活運(yùn)用和自主決策，做到原則性與靈活性相結(jié)合。
長(zhǎng)遠(yuǎn)打算應(yīng)通過(guò)調(diào)整機(jī)構(gòu)和職能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資金整合。按照“減少交叉、強(qiáng)化協(xié)調(diào)、適應(yīng)市場(chǎng)、增加服務(wù)”的原則，明確各部門(mén)的職能，盡量減少職能的交叉，建立能夠?qū)r(nóng)業(yè)進(jìn)行靈活、有效宏觀調(diào)控的管理體制。初步的設(shè)想是，綜合職能部門(mén)如國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、科技部等不再具體分配農(nóng)業(yè)財(cái)政資金、審批涉農(nóng)項(xiàng)目，主要負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展政策、農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入計(jì)劃布局的研究，將預(yù)算的具體執(zhí)行、項(xiàng)目的具體審批、項(xiàng)目的組織實(shí)施等職能劃歸相關(guān)職能部門(mén)。這樣可以有效地解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村運(yùn)行機(jī)制各環(huán)節(jié)相互脫節(jié)的問(wèn)題，構(gòu)建相對(duì)集中、便于協(xié)調(diào)、高效靈活的機(jī)制配置政府支農(nóng)資源。通過(guò)體制改革和職能的合理配置實(shí)現(xiàn)資金整合需要循序漸進(jìn)，分步實(shí)施，應(yīng)與本屆政府工作階段性目標(biāo)和節(jié)拍相銜接，應(yīng)與政府機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整相一致。
（四）調(diào)整支農(nóng)方式，創(chuàng)新支農(nóng)機(jī)制。在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力情況下，資金供求矛盾突出也將長(zhǎng)期存在，國(guó)家財(cái)政不僅承擔(dān)著支持保護(hù)“三農(nóng)”的責(zé)任，而且要?jiǎng)?chuàng)造條件和環(huán)境，充分利用市場(chǎng)機(jī)制的力量，通過(guò)切合實(shí)際的支農(nóng)方式，調(diào)動(dòng)各方面的積極性和各方面的資金投入“三農(nóng)”。
第一，是落實(shí)政策要求，建立財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。按照法定要求和政策要求，保證財(cái)政支持“三農(nóng)”支出的增長(zhǎng)幅度不低于財(cái)政總支出的增長(zhǎng)幅度，重點(diǎn)放在收入增量的調(diào)整上。中央財(cái)政要這樣做，地方財(cái)政也要這樣做，特別是省、市兩級(jí)財(cái)政。從制度上形成財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制。
第二，支持建立糧食生產(chǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)，確保糧食問(wèn)題長(zhǎng)治久安需要解決三個(gè)問(wèn)題，種糧者積極性、科學(xué)技術(shù)和規(guī)?；?jīng)營(yíng)。調(diào)動(dòng)種糧農(nóng)民的積極性關(guān)鍵是種糧要有收入，目前采取的這些措施短期內(nèi)有效，但長(zhǎng)期看，種糧者的經(jīng)營(yíng)效益來(lái)自種糧的節(jié)本增效，主要措施就是科學(xué)技術(shù)和規(guī)?；?jīng)營(yíng)。這是解決糧食問(wèn)題的關(guān)鍵。因此，圍繞優(yōu)質(zhì)糧產(chǎn)業(yè)振興工程，對(duì)現(xiàn)行支持糧食生產(chǎn)政策作適當(dāng)調(diào)整。一是對(duì)糧食直接補(bǔ)貼的規(guī)模宜維持目前水平不變，對(duì)原來(lái)準(zhǔn)備實(shí)行直接補(bǔ)貼的另外50億元資金調(diào)整用于糧食科技攻關(guān)和新技術(shù)、新品種推廣；二是對(duì)糧食良種補(bǔ)貼要適當(dāng)增加資金規(guī)模，但要收縮品種和區(qū)域范圍；三是對(duì)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資和農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金的結(jié)構(gòu)進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)整，重點(diǎn)支持糧食主產(chǎn)區(qū)的主產(chǎn)縣加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。四是對(duì)上述政策的實(shí)施要有規(guī)模經(jīng)營(yíng)的導(dǎo)向。
第三，把農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)和農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)、加快城市化進(jìn)程結(jié)合起來(lái)。減少農(nóng)民是增加農(nóng)民收入，解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本之策，除了繼續(xù)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境外，一是繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)的力度，特別是中央財(cái)政和省市財(cái)政要增加對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民就業(yè)技能的培訓(xùn)力度。財(cái)政扶貧資金要提高用于貧困地區(qū)農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)的比重。二是支持農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。在目前農(nóng)村消費(fèi)層次還比較低的情況，要把支持農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)的著眼點(diǎn)放在農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)上，通過(guò)把目前支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等方面的資金適當(dāng)加以整合，以投資、貼息的方式支持農(nóng)民就地或進(jìn)城（鎮(zhèn)）創(chuàng)業(yè)。
第四，以教育和衛(wèi)生為突破口，支持農(nóng)村社會(huì)發(fā)展。在調(diào)整基本建設(shè)投資和國(guó)債使用方向，加強(qiáng)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，突出支持農(nóng)村教育和農(nóng)村衛(wèi)生。一是真正落實(shí)“新增教育、文化、衛(wèi)生支出主要用于農(nóng)村”政策，不僅要通過(guò)檢查促落實(shí)，而且需要研究采取措施保證落實(shí)。二是加大中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生的支持力度，既要考慮“硬件”的建設(shè)，更重要的是“軟件”的建設(shè)。
第五，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，分步驟解決突出問(wèn)題。農(nóng)村稅費(fèi)改革面臨3個(gè)方面的問(wèn)題，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅、稅費(fèi)改革過(guò)程遇到的其他問(wèn)題、城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制。解決這些問(wèn)題或多或少都要拿錢(qián)，因此，要分清輕重緩急，分步驟解決。一是加快取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅。力爭(zhēng)在3年內(nèi)完成。二是在近兩年著力解決鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題和縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問(wèn)題。三是著手研究妥善解決基層機(jī)構(gòu)改革和城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制問(wèn)題。
第六，充分利用貼息、稅收等手段和投資參股方式，支持生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行融資。對(duì)目前用于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化等方面的資金進(jìn)行適當(dāng)整合，減少直接補(bǔ)助的比重，逐步改為貼息的方式，支持農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)利用市場(chǎng)的力量進(jìn)行融資擴(kuò)張。
第七，加強(qiáng)統(tǒng)一立法，規(guī)范財(cái)政支農(nóng)資金的管理。主要是財(cái)政支農(nóng)政策、制度、管理方式要逐步統(tǒng)一，要改變目前各部門(mén)各自為陣的做法，通過(guò)統(tǒng)一立法，確保用途相同的各種渠道資金能夠集中在解決“三農(nóng)”問(wèn)題的目標(biāo)和重點(diǎn)上。
