建立、完善北京市農(nóng)村社會(huì)保障體系是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)首善之區(qū)的重要任務(wù)。而農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是建立、完善北京市農(nóng)村社會(huì)保障體系的難點(diǎn)所在。
北京市1995年全面推開以個(gè)人繳納為主、集體補(bǔ)助為輔、政府予以政策扶持為原則的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，經(jīng)過十年左右運(yùn)行陷入?yún)⒈Ｈ藬?shù)少、基金積累不足、領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)低種種困境，除在城鄉(xiāng)結(jié)合部和部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的近郊區(qū)縣有一定發(fā)展以外，遠(yuǎn)郊區(qū)縣基本上沒發(fā)展起來，在理論上、實(shí)踐上處于探索階段。黨的十六大提出：“有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度?！彪m然北京市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革時(shí)機(jī)還有待選擇，但改革是大勢(shì)所趨。北京市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下步改革首先要解決以前定位不準(zhǔn)、不清的問題。北京市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)（1）是商業(yè)保險(xiǎn)還是社會(huì)保險(xiǎn)？（2）是部門政策還是社會(huì)政策？（3）是讓位低保還是繼續(xù)改革？（4）是區(qū)級(jí)統(tǒng)籌還是市級(jí)統(tǒng)籌？（5）是獨(dú)成體系還是城鄉(xiāng)接軌？北京市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)總結(jié)前一輪實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在新形勢(shì)下有所突破、有所創(chuàng)新。
一、北京市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)定位于社會(huì)保險(xiǎn)
北京市現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不具有強(qiáng)制性等社會(huì)保險(xiǎn)特征，雖然名稱叫“社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”，但性質(zhì)上屬于是商業(yè)保險(xiǎn)還是社會(huì)保險(xiǎn)不明確，一直存在爭(zhēng)議。
從保險(xiǎn)的性質(zhì)分析，可以將保險(xiǎn)分為商業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)保險(xiǎn)。社會(huì)保險(xiǎn)指國(guó)家通過立法并運(yùn)用大數(shù)法則籌集社會(huì)保險(xiǎn)基金對(duì)面臨年老、疾病、失業(yè)、生育、工傷風(fēng)險(xiǎn)等特定風(fēng)險(xiǎn)的勞動(dòng)者及其家屬提供基本收入保障的一種保障制度。社會(huì)保險(xiǎn)由政府組織，并由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)責(zé)任，不是商業(yè)活動(dòng)。社會(huì)保險(xiǎn)必須同時(shí)具有三個(gè)基本特征：一是基本保障性，即社會(huì)保險(xiǎn)以保障基本生活為原則：二是國(guó)家強(qiáng)制性，即社會(huì)保險(xiǎn)由國(guó)家立法機(jī)關(guān)通過法律法規(guī)加以規(guī)范，強(qiáng)制實(shí)施；三是由國(guó)家財(cái)政兜底，即政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)結(jié)果承擔(dān)最后責(zé)任。社會(huì)保險(xiǎn)必須同時(shí)具備上述三個(gè)特征，否則即為商業(yè)保險(xiǎn)。
北京市現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的原則是：以保障老年人基本生活為目的，堅(jiān)持保障水平與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)；堅(jiān)持農(nóng)民自愿參加和政府組織引導(dǎo)相結(jié)合；資金籌集以個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家予以政策扶持；建立個(gè)人基金賬戶，自助為主、互濟(jì)為輔；適應(yīng)農(nóng)村務(wù)工、務(wù)農(nóng)、經(jīng)商等各類人員的特點(diǎn)，采取標(biāo)準(zhǔn)有別，統(tǒng)一管理。特點(diǎn)是自愿參加，個(gè)人存錢個(gè)人用，社會(huì)化程度低而且在這種保險(xiǎn)中，政府職責(zé)不清，如勞動(dòng)保障部門、財(cái)政部門在基金積累出現(xiàn)問題時(shí)負(fù)什么責(zé)任沒明確界定。其社會(huì)保險(xiǎn)性質(zhì)不明顯，更象商業(yè)保險(xiǎn)，頂多介乎商業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)保險(xiǎn)之間。
因性質(zhì)不明農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在實(shí)施過程中出現(xiàn)過政策風(fēng)險(xiǎn)。1999年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險(xiǎn)業(yè)工作小組保險(xiǎn)業(yè)整頓與改革方案的通知》，將農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)列入了清理整頓范圍。指出“目前我國(guó)農(nóng)村尚不具備普遍實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)的條件。對(duì)民政系統(tǒng)原來開展的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，要進(jìn)行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，區(qū)別情況，妥善處理，有條件的可以逐步將其過渡為商業(yè)保險(xiǎn)?！北本┦袥]有開展清理整頓工作，實(shí)行了“強(qiáng)化管理、穩(wěn)步發(fā)展” 政策。
要使北京市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)健康發(fā)展必須首先明確其性質(zhì)，建議定位于社會(huì)保險(xiǎn)，體現(xiàn)其基本保障性、強(qiáng)制性，規(guī)范政府責(zé)任。
二、北京市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)定位于社會(huì)政策
北京市現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的依據(jù)是市政府辦公廳1995年下發(fā)的《關(guān)于加快建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的通知》（京政辦發(fā)[1995]107號(hào)），它是根據(jù)民政部1992年下發(fā)的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》、國(guó)務(wù)院辦公廳1995年下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作意見的通知》文件精神制定的。這個(gè)制度主要是民政部門制定的，帶有部門政策固有的缺陷。一是社會(huì)重視程度不夠，大家會(huì)把它看作某個(gè)方面的政策，而不是社會(huì)政策，二是考慮難免不周，如基金的保值增值風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任問題、城市化進(jìn)程人口變遷問題。三是缺乏各種政策、制度的協(xié)調(diào)性。如對(duì)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)稅減免、糧食直補(bǔ)、計(jì)劃生育戶補(bǔ)貼，對(duì)能不能與養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)合，需大局觀才行。
農(nóng)村社會(huì)保障是一項(xiàng)社會(huì)工程，是一項(xiàng)社會(huì)政策，作為農(nóng)村社會(huì)保障的重要組成部分，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)也不例外。因此，北京市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)下步改革必須將視為社會(huì)政策，由市政府主抓，各相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，充分吸取方方面面的意見和建議。
三、北京市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)定位于繼續(xù)改革
北京具備繼續(xù)探索建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的可行性。
在研究北京農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問題時(shí)，有一種意見認(rèn)為，不用搞農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，農(nóng)村最低生活保障制度也有養(yǎng)老作用；有一種意見認(rèn)為，農(nóng)村養(yǎng)老應(yīng)以家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老為主。從理論上講，它們是無(wú)法替代養(yǎng)老保險(xiǎn)這一社會(huì)進(jìn)步的養(yǎng)老方式的。農(nóng)村最低生活保障屬于社會(huì)救助針對(duì)特定人群，完全由政府出資具有應(yīng)急性質(zhì)；而農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于社會(huì)保險(xiǎn)，面向每個(gè)勞動(dòng)者，個(gè)人要交一定費(fèi)用，是一種高級(jí)形式的社會(huì)保障。用低保代替養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)際上就是不建立養(yǎng)老保險(xiǎn)。土地雖然是農(nóng)民的最后一道保障，但受土地制度、土地?cái)?shù)量及土地收入的限制，不能過高估計(jì)其老年保障作用。家庭養(yǎng)老是中國(guó)農(nóng)村幾千年的傳統(tǒng)養(yǎng)老方式，它以我國(guó)農(nóng)村小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的，隨著在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到家庭功能弱化、人口流動(dòng)加快種種挑戰(zhàn)。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)也是發(fā)展公共財(cái)政不可回避的問題。改革開放以來，北京市初步建立了公共財(cái)政框架。在公共財(cái)政框架下，解決城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)問題成為政府要介入的公共領(lǐng)域，為農(nóng)民提供基本公共產(chǎn)品成為政府義不容辭的責(zé)任。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于混和公共產(chǎn)品。
從實(shí)際上講，關(guān)鍵要研究北京是否具備建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的可行性。北京市有較高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，較高的人均財(cái)政收入是政府補(bǔ)貼支出的保障，農(nóng)民較高的收入是社保資金的主要來源，同時(shí)較低并且逐漸降低的農(nóng)村人口比例，客觀上不會(huì)增加政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的支出壓力。北京人均ＧＤＰ在 2001年就已經(jīng)突破3000美元，而全國(guó)平均水平到2003年才突破1000美元數(shù)據(jù)來源：《2003年統(tǒng)計(jì)年鑒》、《2004年統(tǒng)計(jì)年鑒》。2004 年，北京財(cái)政收入達(dá)774億元，農(nóng)民人均純收入達(dá)到7172元，農(nóng)村人口僅占28．6％。北京市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平，具備率先建立農(nóng)村社會(huì)保障體系的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，因此在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)上應(yīng)總結(jié)前一輪探索的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以創(chuàng)新精神繼續(xù)改革，而不是停滯不前。
四、北京市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)定位于市級(jí)統(tǒng)籌
北京市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行區(qū)縣級(jí)統(tǒng)籌。區(qū)縣成立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦公室負(fù)責(zé)管理和承辦農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，基金實(shí)行縣級(jí)統(tǒng)籌，由區(qū)縣級(jí)平衡核算，交給市民政局，機(jī)構(gòu)改革后是市勞動(dòng)局運(yùn)營(yíng)，形成了兩級(jí)管理。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理服務(wù)費(fèi)按當(dāng)年收繳養(yǎng)老保險(xiǎn)總額的3％提?。?004年7月北京市停收），養(yǎng)老保險(xiǎn)基金主要購(gòu)買國(guó)債和存入金融機(jī)構(gòu)。
應(yīng)制定全市統(tǒng)一的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，由市級(jí)統(tǒng)籌管理。完善北京市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，要把目前由各區(qū)縣自行管理的體制改變?yōu)橛墒屑?jí)統(tǒng)籌管理。提高統(tǒng)籌管理層次有利于提高養(yǎng)老基金的管理效率，符合大數(shù)保險(xiǎn)原則，也是國(guó)家政策的要求。資金由市統(tǒng)籌管理，可以調(diào)節(jié)資金的余缺，而由市統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)，可以盡可能避免基金的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)要根據(jù)各個(gè)區(qū)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入的具體情況，制定切實(shí)可行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，保證農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金需要，保證農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的順利開展。財(cái)政資金支持的重點(diǎn)應(yīng)放在比較落后和貧困地區(qū)。
五、北京市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)定位于城鄉(xiāng)接軌
北京市城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)建立多年且不斷完善，而農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)才剛剛起步，兩者存在顯著區(qū)別。
強(qiáng)制性：前者具強(qiáng)制性，后者是自愿參加。
基金籌集：前者來自個(gè)人、企業(yè)，國(guó)家財(cái)政兜底，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合；后者是個(gè)人繳費(fèi)為主，集體繳費(fèi)為輔，政府給予政策支持，實(shí)行個(gè)人賬戶完全積累。
基金運(yùn)營(yíng)：前者是市級(jí)統(tǒng)籌，納入財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理；后者是區(qū)縣級(jí)統(tǒng)籌，自求平衡，不納入財(cái)政專戶。
養(yǎng)老金給付：前者領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)不低于一定水平，領(lǐng)取額既有個(gè)人繳納部分又有社會(huì)統(tǒng)籌部分；后者領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)個(gè)人積累的資金總額及一定的預(yù)期領(lǐng)取年限確定。
二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)使得城鄉(xiāng)差別客觀存在，決定了在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)北京農(nóng)村和城市要分別實(shí)行適合自己特點(diǎn)的社會(huì)保障制度。隨著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)村人口非農(nóng)化加快，實(shí)踐對(duì)這兩種制度的協(xié)調(diào)和銜接提出了新的要求，需要在農(nóng)村社會(huì)保障制度基礎(chǔ)上增加相互協(xié)調(diào)和相互銜接的新內(nèi)容。從城鄉(xiāng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展看，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)與城市養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)逐漸趨同。這要求我們今后在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)設(shè)計(jì)上，不能孤立看待，而有利于城鄉(xiāng)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移銜接。
