推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變 全面正確履行政府職能
江小涓
黨的十七屆二中全會(huì)通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》強(qiáng)調(diào)指出，深化改革要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?。本文就此談幾點(diǎn)學(xué)習(xí)體會(huì)和初步認(rèn)識(shí)。
一、政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉蔑@著進(jìn)展，新形勢(shì)新任務(wù)提出更高要求
《意見》在總結(jié)我國(guó)行政體制改革經(jīng)驗(yàn)和闡述繼續(xù)改革重要性及意義時(shí)，有三個(gè)基本判斷。首先，從總體上看，我國(guó)的行政管理體制基本適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。這是對(duì)過去多年行政管理體制改革進(jìn)展的正確評(píng)價(jià)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所取得的巨大成就是作出這個(gè)判斷的有力證據(jù)。其次，面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)，現(xiàn)行行政管理體制仍然存在一些不相適應(yīng)的方面，必須繼續(xù)深化改革。這強(qiáng)調(diào)了繼續(xù)推進(jìn)改革的重要性緊迫性。第三，行政管理體制改革貫穿我國(guó)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)全過程。這表明行政管理體制改革要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和各方面改革進(jìn)程相適應(yīng)，分階段分步驟循序漸進(jìn)。這三個(gè)判斷至關(guān)重要，是我們總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和繼續(xù)推進(jìn)改革的認(rèn)識(shí)起點(diǎn)。
職能是政府定位的核心，轉(zhuǎn)變職能是行政管理體制改革的關(guān)鍵。轉(zhuǎn)變職能之所以重要，是因?yàn)殛P(guān)系“將事情做對(duì)”這個(gè)方向性問題；只有方向?qū)Γ耪劦蒙稀皩⑹虑樽龊谩边@個(gè)能力問題。1985年黨的十二屆四中全會(huì)首次提出轉(zhuǎn)變政府職能的要求，1987年黨的十三大明確提出轉(zhuǎn)變職能是行政管理體制改革的關(guān)鍵。此后，“轉(zhuǎn)變職能”始終是20年來行政管理體制改革的核心內(nèi)容。當(dāng)前再次強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變職能，有什么新的含義和要求呢？
與改革初期相比，目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)及其對(duì)行政體制改革的要求發(fā)生了一系列明顯變化。一是中央提出科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)思想，政府在履行職能時(shí)要更加重視以人為本，推進(jìn)科學(xué)發(fā)展和建設(shè)和諧社會(huì)。二是中央對(duì)改革發(fā)展作出全局部署。從以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)，政府要全面履行職能，在搞好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)。三是經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化。市場(chǎng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域從商品市場(chǎng)、服務(wù)市場(chǎng)向各類要素市場(chǎng)拓展，政府調(diào)控與市場(chǎng)機(jī)制的相互關(guān)系更加復(fù)雜；居民收入來源多樣化，各個(gè)社會(huì)階層的利益訴求有差異；公共產(chǎn)品需求全面快速增長(zhǎng)與供給不足的矛盾突出。這就要求政府在履行職能時(shí)要兼顧各方利益，在多元化、多樣性中謀求共識(shí)。四是我國(guó)對(duì)外開放程度顯著提高，這就要求在作出重大決策時(shí)要注意統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放。五是人民群眾對(duì)政府轉(zhuǎn)變職能的要求更加強(qiáng)烈，期望更高。以往改革阻力在很大程度上是認(rèn)識(shí)問題，近些年來改革阻力背后更多的是利益問題，以行使政府職能為名設(shè)租尋租、搞權(quán)錢交易的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的公信力?？傊?，必須針對(duì)新情況新問題，突出難點(diǎn)和重點(diǎn)，對(duì)改革作出新的部署。
二、政府職能轉(zhuǎn)變和全面正確履行職能的重點(diǎn)要求
關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能，《意見》中有許多內(nèi)容是首次出現(xiàn)在中央有關(guān)行政體制改革重要文件中的。一是對(duì)職能轉(zhuǎn)變目標(biāo)的完整表述，即實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變。這是經(jīng)過多年不斷深化認(rèn)識(shí)，對(duì)政府職能的一次總體概括。二是將落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求貫穿始終，將解決阻礙落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的體制機(jī)制問題放在突出地位，體現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)的時(shí)代特點(diǎn)，是確定改革重點(diǎn)的基本依據(jù)。三是提出更好地發(fā)揮公民和社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用，并將其與發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用并列，表明加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)，不等于政府事事干預(yù)，大包大攬，而是要完善政府、社會(huì)組織和公民之間的公共治理機(jī)制，這是對(duì)社會(huì)領(lǐng)域改革發(fā)展規(guī)律性認(rèn)識(shí)的提高。四是結(jié)合長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，針對(duì)當(dāng)前突出矛盾，明確了四個(gè)方面政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)和中央、地方政府各自履行職責(zé)的側(cè)重點(diǎn)，從而突出了關(guān)鍵問題，增強(qiáng)了改革的針對(duì)性和可操作性，也是對(duì)社會(huì)重點(diǎn)關(guān)注問題的積極回應(yīng)。
《意見》重申了“四個(gè)分開”的要求，即加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開。要把政府不該管的轉(zhuǎn)移出去，把該管的切實(shí)管好，從制度上更好地發(fā)揮市場(chǎng)、公民和社會(huì)組織的作用。這涉及一個(gè)基本問題，即政府職能定位是否準(zhǔn)確，要看行政權(quán)力的范圍和配置是否適當(dāng)。行政體制改革不能變成行政權(quán)力在部門之間、在中央和地方之間的分分合合，收收放放，轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去，而是要沿著職權(quán)法定、規(guī)范行政權(quán)力、更多發(fā)揮市場(chǎng)和公民作用的思路加以推進(jìn)。多年來這方面的改革取得了明顯成效，但仍然存在不少問題，政府仍然管了不少不該管也管不好的事。有些事情政府去管的理由貌似合理，因?yàn)椤笆袌?chǎng)不起作用”，但首先要分清不起作用的原因是“市場(chǎng)失靈”還是“市場(chǎng)扭曲”，“失靈”需要政府調(diào)控，而許多“扭曲”本身就是行政權(quán)力不恰當(dāng)干預(yù)造成的，需要規(guī)范權(quán)力和消除扭曲，讓市場(chǎng)有效發(fā)揮作用。
《意見》同時(shí)強(qiáng)調(diào)，要全面正確履行政府職能，該由政府管的事政府要管住管好，并就政府履行經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理四項(xiàng)基本職能的重點(diǎn)分別進(jìn)行了闡述。
第一，改善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)。《意見》要求，要更多地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段并輔之以必要的行政手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，增強(qiáng)宏觀調(diào)控的科學(xué)性、預(yù)見性和有效性。突出強(qiáng)調(diào)宏觀調(diào)控的職能，有著很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性和全局意義。最近幾年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了一些新變化，同時(shí)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、擴(kuò)大就業(yè)、穩(wěn)定物價(jià)、保持國(guó)際收支基本平衡這四個(gè)目標(biāo)的壓力加大，宏觀調(diào)控面臨更加復(fù)雜的局面，任務(wù)十分艱巨。這就要求進(jìn)一步加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控。這次改革將這個(gè)要求落實(shí)到了部門職能配置上，強(qiáng)調(diào)國(guó)家發(fā)改委等宏觀管理部門要加強(qiáng)宏觀性、綜合性、戰(zhàn)略性問題研究，綜合運(yùn)用多種手段有效調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行，同時(shí)減少微觀管理事務(wù)和審批事項(xiàng)。
第二，嚴(yán)格市場(chǎng)監(jiān)管?！兑庖姟芬?，要推進(jìn)公平準(zhǔn)入，規(guī)范市場(chǎng)執(zhí)法，加強(qiáng)對(duì)涉及人民生命財(cái)產(chǎn)安全領(lǐng)域的監(jiān)管。為此，一要針對(duì)當(dāng)前市場(chǎng)秩序中存在的突出問題加強(qiáng)監(jiān)管，包括打擊制假售假、商業(yè)欺詐、非法傳銷等問題。特別要將涉及人民群眾身體健康和生命安全的食品、藥品等產(chǎn)品的安全質(zhì)量作為監(jiān)管重點(diǎn)。二要拓展公平準(zhǔn)入的市場(chǎng)范圍，不僅包括商品和服務(wù)市場(chǎng)，還要包括要素和產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，特別要強(qiáng)調(diào)公共資源交易市場(chǎng)的規(guī)范運(yùn)行。三要規(guī)范行政執(zhí)法行為，通過加強(qiáng)管理和完善制度，切實(shí)糾正多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民、執(zhí)法爭(zhēng)利問題，嚴(yán)厲懲處利用執(zhí)法權(quán)設(shè)租尋租、執(zhí)法犯法的行為。
第三，加強(qiáng)社會(huì)管理?！兑庖姟芬?，要強(qiáng)化政府促進(jìn)就業(yè)和調(diào)節(jié)收入分配的職能，完善社會(huì)保障體系，健全基層社會(huì)管理體制，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。就業(yè)是民生之本，要將提供工資收入的就業(yè)機(jī)會(huì)擺在優(yōu)先位置，擺在資本收益之前，努力擴(kuò)大勞動(dòng)密集型就業(yè)，這也是最重要的收入分配政策。要完善社會(huì)保障體系，努力擴(kuò)大覆蓋面和提高保障水平。要健全基層社會(huì)管理體制。近些年來，人民群眾的利益訴求更加多樣化和經(jīng)常化，各類新社會(huì)組織成長(zhǎng)迅速。要加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，加快形成富有建設(shè)性的利益表達(dá)、保障和協(xié)調(diào)機(jī)制，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。
第四，更加注重公共服務(wù)?！兑庖姟芬?，要著力促進(jìn)教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，不僅涉及人民群眾最關(guān)心的現(xiàn)實(shí)利益，更是投資于人的重大戰(zhàn)略。我國(guó)未來發(fā)展面臨一些嚴(yán)重挑戰(zhàn)，包括勞動(dòng)力成本上升、資源環(huán)境約束加重、人口老齡化和投資率趨降等。這些變化將使投資于物的長(zhǎng)期收益下降，投資于人的重要性增加。發(fā)展社會(huì)事業(yè)就是開發(fā)人力資源，這是提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和保持我國(guó)中長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵。今后要在繼續(xù)增加財(cái)政對(duì)公共服務(wù)支出的同時(shí)，更多地向服務(wù)水平低甚至基本沒有被覆蓋的低收入人群傾斜，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，更好地發(fā)揮政府公共服務(wù)保障社會(huì)公平正義的作用。為此，要重視做好一些基礎(chǔ)性工作，包括制定基本公共服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)并向社會(huì)公開，督促各級(jí)政府有效執(zhí)行；盡快建立個(gè)人收入集成信息系統(tǒng)，準(zhǔn)確識(shí)別應(yīng)該更多享受社會(huì)保障的低收入人群；建立健全社會(huì)保障信息公開制度，接受社會(huì)廣泛監(jiān)督。
全面正確履行政府職能，要適應(yīng)我國(guó)國(guó)情和發(fā)展階段的特點(diǎn)，符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，一些重大結(jié)構(gòu)失衡問題依然存在；市場(chǎng)主體發(fā)育不健全，在一些領(lǐng)域中市場(chǎng)機(jī)制還不能及時(shí)有效地發(fā)揮作用。這就決定了經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)既要調(diào)控總量又要調(diào)控結(jié)構(gòu)，貨幣政策既要控制物價(jià)又要促進(jìn)增長(zhǎng)，財(cái)政政策既要促進(jìn)公平又要支持改革。以財(cái)政支出為例，承擔(dān)改革成本是我國(guó)財(cái)政的重要職能，國(guó)有企業(yè)改革中的債務(wù)處理、人員安置和分離企業(yè)辦社會(huì)的職能，金融改革中的壞賬處理和資本金補(bǔ)充，欠賬多年的社會(huì)保障體系建設(shè)，理順價(jià)格關(guān)系時(shí)各方面利益的協(xié)調(diào)等，都投入了大量的財(cái)政資金。這與那些體制環(huán)境已經(jīng)基本定型、公共財(cái)政主要著眼于社會(huì)保障和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的國(guó)家有很大不同，是我國(guó)財(cái)政資金在各個(gè)領(lǐng)域使用比例與有些國(guó)家存在差別的重要原因。
《意見》還有一個(gè)亮點(diǎn)，就是明確提出了各級(jí)政府履行職能的重點(diǎn)。強(qiáng)調(diào)中央政府要做好各方面的宏觀管理，進(jìn)一步減少和下放具體管理事項(xiàng)。強(qiáng)調(diào)各級(jí)地方政府要確保中央方針政策和國(guó)家法律法規(guī)的有效實(shí)施，統(tǒng)籌本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，做好面向基層和群眾的各項(xiàng)工作。這為今后進(jìn)一步劃分中央地方事權(quán)、科學(xué)配置各級(jí)政府的財(cái)力指明了方向，并向前邁出了重要一步。
三、加強(qiáng)制度建設(shè)，落實(shí)保障機(jī)制
政府既是行政管理體制改革方案的制定者，又是行政管理體制改革的對(duì)象，角色沖突往往導(dǎo)致改革任務(wù)落實(shí)難，執(zhí)行中變通方法多，改革過后易反彈。難點(diǎn)集中在兩個(gè)方面：有利益的權(quán)力不愿放棄，阻礙轉(zhuǎn)變職能；無利益的責(zé)任不愿擔(dān)當(dāng)，阻礙全面履職。因此，轉(zhuǎn)變職能和全面正確履行職能需要切實(shí)的保障機(jī)制。
嚴(yán)格依法行政。依法行政的本質(zhì)是職權(quán)法定，以法律形式明確政府職能，不能一講轉(zhuǎn)變職能就想卸責(zé)，一講全面履行職能就想擴(kuò)權(quán)，權(quán)責(zé)必須對(duì)稱。正如《意見》所要求的，必須堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，健全監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任追究，切實(shí)做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究。
充分發(fā)揚(yáng)民主。自我改革的制約因素很多，只有各方面廣泛參與，才能形成有效的外部壓力，才能形成行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人、專家學(xué)者及其他利益相關(guān)者良性互動(dòng)的關(guān)系，這是突破利益制約、提高改革效率和降低改革成本的重要基礎(chǔ)。因此，要在改革決策、執(zhí)行和監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)更多地發(fā)揚(yáng)民主?！兑庖姟诽貏e強(qiáng)調(diào)，要提高政府工作透明度，創(chuàng)造條件讓人民群眾更好地監(jiān)督政府。
推行政府績(jī)效管理和行政問責(zé)制度。這是從考核、評(píng)價(jià)、激勵(lì)各個(gè)方面增強(qiáng)導(dǎo)向和約束、促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變的有效措施?！兑庖姟访鞔_提出，要建立科學(xué)合理的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估機(jī)制，健全以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問責(zé)制度，明確問責(zé)范圍，規(guī)范問責(zé)程序，加大責(zé)任追究力度，提高政府執(zhí)行力和公信力。推進(jìn)這兩項(xiàng)制度建設(shè)，重在科學(xué)設(shè)計(jì)、講求實(shí)效、持之以恒和形成長(zhǎng)效機(jī)制。
（作者：國(guó)務(wù)院研究室副主任）
