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新華社北京９月１３日電（記者 崔清新）從共和國第一部憲法到中國特色社會主義法律體系形成并不斷完善，經(jīng)過一個甲子的洗禮，我國立法體制與程序日臻成熟。 幾天前，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平在慶祝全國人民代表大會成立６０周年大會上鄭重指出：要抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，深入推進科學(xué)立法、民主立法，完善立法體制和程序，努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護。 ６０年來，從法律草案經(jīng)過一次審議便提交表決到一般需要“三審”，從部分法律案向社會征求意見到將這一做法常態(tài)化；從法律案審議過程中舉行立法聽證會，到開展法律出臺前的“評估”，這些看似“細微”的立法機制變化，見證著我國最高立法機關(guān)對提高立法質(zhì)量的不懈追求，映射出對民主立法、科學(xué)立法精神的堅守。 一審制到三審制——從“量”到“質(zhì)”的轉(zhuǎn)變 １９８３年，六屆全國人大常委會第二次會議在審議海上交通安全法草案時，由于一條規(guī)定引起了激烈爭論，導(dǎo)致草案未能在當(dāng)次會議上交付表決。 據(jù)十屆全國人大法律委員會主任委員楊景宇回憶，時任常委會秘書長的王漢斌請示彭真委員長，提請會議審議的幾個法律案審議到底安排多長時間？彭真說，為了把問題搞清楚，要多少天就多少天。自此，“兩審制”取代了過去草案提到人大常委會會議、當(dāng)次會議就表決通過的“一審制”。這一做法寫入了１９８７年通過的《全國人大常委會議事規(guī)則》。 此后，隨著我國立法步伐不斷加快，提交全國人大及其常委會審議的法律案逐年增多，同時，隨著立法日益走向深層次和專業(yè)化，審議難度加大，兩次審議逐漸難以消化和解決一些立法難題，“審議時間不足”的問題再次凸顯。 九屆全國人大常委會對法律草案進行了“三審制”嘗試，并最終將這一做法寫入２０００年通過的立法法：列入常委會會議議程的法律案，一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)三次常委會會議審議后再交付表決。 審議法律案，是立法程序中最重要的環(huán)節(jié)。全國人大常委會法制工作委員會主任李適時說：“全國人大及其常委會審議法律案的過程，實質(zhì)是充分發(fā)揚民主、集思廣益、凝聚共識的過程?！?/p> 這些年來，一部新的法律案審議次數(shù)超過三次的情況屢見不鮮：物權(quán)法草案歷經(jīng)５年８次審議，勞動合同法草案歷經(jīng)５年５次審議，社會保險法草案歷經(jīng)３年４次審議，食品安全法、監(jiān)督法、社會保險法、國家賠償法、侵權(quán)責(zé)任法、預(yù)算法等法律案都審議了４次…… 實行三審甚至多次審議，有利于充分發(fā)揚民主，保證充分審議，成為提高立法質(zhì)量的制度保障。中國人民大學(xué)法學(xué)院教授朱景文說，中國立法在數(shù)量上快速增加后，開始逐漸轉(zhuǎn)向注重質(zhì)量的“精耕”立法時代。 向社會廣泛征求意見——開啟“開門立法”新常態(tài) 在共和國立法史上，全民參與立法的源頭可以追溯到１９５４年。 共和國制定第一部憲法時，曾對憲法草案初稿組織了大規(guī)模的討論，先后有８０００多人參與，提出了５９００條修改意見。此后，１９５４年６月１６日，《人民日報》發(fā)表題為《在全國人民中廣泛地展開討論中華人民共和國憲法草案》的社論，一場為期３個月的“全民集智”活動就此全面展開，前后參與討論的民眾多達１．５億人，對憲法草案提出了大量修改意見。 正由于全民意志和智慧的投入，１９５４年憲法經(jīng)受住了時間風(fēng)雨的檢驗。時至今天，現(xiàn)行憲法的許多重要制度都可以在１９５４年憲法中覓得蹤跡。 改革開放后，向社會公布法律草案公開征求意見逐步寫入法律，開啟了擴大公民有序參與、提高立法質(zhì)量的立法新常態(tài)，極大地?zé)òl(fā)了民眾的參政熱情和民主意識： ——九屆全國人大常委會期間，土地管理法、村民委員會組織法、合同法、婚姻法４部與公眾利益密切相關(guān)的法律草案公開征求民意。僅在修改土地管理法征求意見過程中，來自北京西城區(qū)的一封立法意見書就有８３６人聯(lián)合簽名。 ——２０００年３月１５日，九屆全國人大三次會議通過了立法法，規(guī)定：“列入常務(wù)委員會會議議程的重要的法律案，經(jīng)委員長會議決定，可以將法律草案公布，征求意見。各機關(guān)、組織和公民提出的意見送常務(wù)委員會工作機構(gòu)?！睆拇耍珖舜蟪Ｎ瘯刹莅腹脊ぷ饔辛朔梢罁?jù)。 ——２００３年３月到２００８年３月十屆全國人大常委會期間，公布了物權(quán)法草案、勞動合同法草案、就業(yè)促進法草案、水污染防治法修訂草案等，其中勞動合同法草案征求意見，共收到通過網(wǎng)絡(luò)、報刊、信件提出意見近２０萬件，創(chuàng)造了常委會公布法律草案工作正式啟動以來的第一個新高。 ——２００８年３月到２０１３年３月十一屆全國人大常委會期間，委員長會議決定，為進一步推進科學(xué)立法、民主立法，以后全國人大常委會審議的法律草案，一般都予以公開，向社會廣泛征求意見。五年中，常委會先后向社會公布４８件法律草案，共有３０多萬人次提出近１８０萬條意見，最多的是勞動合同法修正案草案，收到５５萬多條意見。 ——２０１３年３月十二屆全國人大常委會成立以來，常委會對公布法律草案工作作了進一步改進，采取的一個重要舉措就是改變只向社會公布一次法律草案的做法，除公布法律草案初審稿征求意見外，還向社會公布法律草案的二審稿，再次征求民意。消費者權(quán)益保護法修正案、環(huán)境保護法修正案、預(yù)算法修正案草案等草案二審稿都再次向社會公布征求意見。 全國人大常委會辦公廳研究室二局局長艾志鴻認為，６０年來，全國人大常委會向社會公布法律草案工作經(jīng)歷了從無到有、從初步探索到逐步規(guī)范的發(fā)展歷程，為提高立法工作科學(xué)化、民主化水平，宣傳普及法律發(fā)揮了重要作用，也得到了社會各界的廣泛認可和高度評價。 出臺前評估——為提高立法質(zhì)量再加一道“閥門” ２０１３年５月３１日，全國人大常委會法工委主持召開了一場別開生面的特種設(shè)備安全法出臺前評估會議。受邀參加會議的１７位代表，圍繞法律內(nèi)容、出臺時機、實施效果及實施中可能出現(xiàn)的問題等方面進行了法律草案提交審議表決前的評估。 參與這次立法前評估的河南衛(wèi)華重型機械股份有限公司總工程師俞有飛說：“‘前評估’吸收了我提出的‘取消起重機械生產(chǎn)過程的監(jiān)檢’建議。這種方式使立法工作更周全更切合實際了?！?/p> 對法律草案出臺前進行評估，是十二屆全國人大常委會成立以來為加強立法工作、提高立法質(zhì)量而采取的一項新舉措。通過對即將出臺的法律的主要制度規(guī)范的可行性、出臺時機、立法可能產(chǎn)生的社會影響、實施中可能出現(xiàn)的問題等進行評估，可以為提高立法質(zhì)量再加一道“閥門”。 不少立法者認為，當(dāng)法律草案準(zhǔn)備交付表決時，往往“正向思維”占據(jù)主流，這時需要一些“逆向思維”。認真傾聽前期沒有參與立法工作的各方代表人士的意見，特別是不同意見，有利于確保立法的科學(xué)性、準(zhǔn)確性。 全國人大常委會法工委副主任闞珂介紹，找沒有參加過法律起草、審議等工作的人員參加評估，目的就是保證參加評估的人員沒有先前接觸草案產(chǎn)生的認識、看法，沒有主觀的框框，能客觀地對法律草案進行評估，保證出臺的法律符合實際，切實可行，具有可執(zhí)行性和可操作性，能夠在社會生活中發(fā)揮應(yīng)有的作用，實現(xiàn)立法的目的。 從旅游法到特種設(shè)備安全法，從商標(biāo)法修正案到消費者權(quán)益保護法修正案，從軍事設(shè)施保護法到安全生產(chǎn)法……經(jīng)歷了出臺前評估檢驗，法律案的質(zhì)量有了進一步的保障。 |