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土地綜合開(kāi)發(fā)大有作為 對(duì)支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)
中央政府門(mén)戶網(wǎng)站 www.nakedoat.com 2014-08-28 17:36 來(lái)源: 國(guó)土資源部
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土地綜合開(kāi)發(fā)大有作為
對(duì)支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)
國(guó)土資源部 胡存智

    日前,國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2014〕37號(hào)),文件提出對(duì)鐵路站場(chǎng)及毗鄰地區(qū)特定范圍內(nèi)的土地實(shí)施綜合開(kāi)發(fā)的政策措施,充分體現(xiàn)了十八屆三中全會(huì)的改革精神,既是對(duì)鐵路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投融資體制改革的支持,也是轉(zhuǎn)換土地利用方式,促進(jìn)節(jié)約集約用地和按市場(chǎng)機(jī)制強(qiáng)化配置土地資產(chǎn)的改革,對(duì)當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)都有重要意義。

    一、準(zhǔn)確把握土地綜合開(kāi)發(fā)的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵

    鐵路是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要運(yùn)輸體系,鐵路建設(shè)是國(guó)家重要的基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視鐵路建設(shè)與發(fā)展工作,對(duì)鐵路管理體制進(jìn)行重大改革,實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi),為深化鐵路投融資體制改革,更好發(fā)揮政府和市場(chǎng)的作用,促進(jìn)鐵路持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了良好條件。2013年,國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2013〕33號(hào)),提出了全面開(kāi)放鐵路建設(shè)市場(chǎng)、鼓勵(lì)土地綜合開(kāi)發(fā)利用等相關(guān)政策要求。國(guó)辦發(fā)〔2014〕37號(hào)文形成的各項(xiàng)土地綜合開(kāi)發(fā)政策,就是從加強(qiáng)市場(chǎng)配置和充分運(yùn)用好土地資源資產(chǎn)的角度,創(chuàng)新土地開(kāi)發(fā)利用新模式,從而促進(jìn)鐵路經(jīng)營(yíng)方式、管理體制、投融資體制改革的有效措施。

    (一)完善鐵路建設(shè)合理獲得土地增值收益的機(jī)制。對(duì)鐵路站場(chǎng)及毗鄰地區(qū)特定范圍內(nèi)土地實(shí)施綜合開(kāi)發(fā),是地租理論的具體運(yùn)用,符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的總體要求和鐵路投融資體制改革要求。按照地租理論,國(guó)家和社會(huì)的各項(xiàng)投資是土地增值收益產(chǎn)生的重要源泉,鐵路建設(shè)對(duì)土地增值收益產(chǎn)生的作用十分顯著。由于鐵路具有投資大、回收慢、僅依靠運(yùn)輸收入難以支撐發(fā)展等特點(diǎn),因此,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,建立鐵路建設(shè)投資產(chǎn)生的土地增值收益在國(guó)家與投資主體之間的合理分配機(jī)制,使投資主體可以回收、分享因鐵路建設(shè)帶來(lái)的部分土地增值收益,應(yīng)是支撐鐵路持續(xù)發(fā)展的重要條件。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)鐵路建設(shè)一直采取中央政府投資為主的模式,在鐵路建設(shè)上更多考慮的是社會(huì)效益和宏觀綜合經(jīng)濟(jì)效益,建設(shè)產(chǎn)生的土地增值收益主要由各地政府和社會(huì)取得。隨著鐵路建設(shè)發(fā)展需求的日益增加,如果仍沿用原有的發(fā)展鐵路建設(shè)模式,不允許鐵路建設(shè)投資主體分享其投資產(chǎn)生的土地增值收益,不允許開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)取得其它收益,鐵路建設(shè)投資仍難以實(shí)現(xiàn)資金平衡,很難吸引社會(huì)投資。推動(dòng)鐵路投融資體制改革,全面開(kāi)放鐵路建設(shè)市場(chǎng),實(shí)現(xiàn)投資主體多元化,政府投資轉(zhuǎn)為企業(yè)投資的改革就難以推進(jìn)。因此,允許鐵路投資建設(shè)主體利用土地進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā),分享土地增值收益,是促進(jìn)鐵路建設(shè)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。

    (二)促進(jìn)軌道交通導(dǎo)向型土地綜合開(kāi)發(fā)。鐵路站場(chǎng)及毗鄰地區(qū)特定范圍內(nèi)土地實(shí)施綜合開(kāi)發(fā)是以鐵路站場(chǎng)為依托,與毗鄰地區(qū)土地進(jìn)行整體規(guī)劃、一體設(shè)計(jì)、統(tǒng)一聯(lián)建、立體開(kāi)發(fā)的建設(shè)和用地模式。在當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化和鐵路建設(shè)發(fā)展的背景下,通過(guò)在鐵路站場(chǎng)及其周邊土地上實(shí)施包括鐵路、公交、輕軌地鐵、商服、辦公、居住等多用途、多功能、一體化的高密度綜合開(kāi)發(fā),形成用地布局協(xié)調(diào)、交通設(shè)施無(wú)縫對(duì)接、地上地下空間充分利用的城鎮(zhèn)綜合體,應(yīng)該是軌道交通導(dǎo)向型土地綜合開(kāi)發(fā)模式在我國(guó)的有效實(shí)現(xiàn)形式。研究表明,鑒于鐵路對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大意義及投入產(chǎn)出特點(diǎn),多個(gè)國(guó)家及我國(guó)香港地區(qū)政府通過(guò)運(yùn)用規(guī)劃和用地政策,支持鐵路建設(shè)企業(yè)對(duì)客運(yùn)車站及周邊地區(qū)進(jìn)行整體規(guī)劃、開(kāi)發(fā),形成了軌道交通導(dǎo)向型土地綜合開(kāi)發(fā)模式,由于這一模式構(gòu)建了“以鐵路交通提升土地價(jià)值、以多元經(jīng)營(yíng)回收外溢收益、以人口集聚增加主營(yíng)收入、以產(chǎn)業(yè)集中促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展、以交通走廊優(yōu)化城市布局”的運(yùn)行機(jī)制,在支持鐵路建設(shè)的同時(shí),對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、城市發(fā)展也取得了良好的效果。

    (三)更好發(fā)揮市場(chǎng)與政府的作用。土地綜合開(kāi)發(fā)是政府支持市場(chǎng)主體投資鐵路建設(shè)的專項(xiàng)政策,充分體現(xiàn)了十八屆三中全會(huì)“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的要求。按照國(guó)辦發(fā)〔2014〕37號(hào)文要求,政府在推動(dòng)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)中,主要體現(xiàn)在按照“多式銜接、立體開(kāi)發(fā)、功能融合、節(jié)約集約”的原則,協(xié)調(diào)、編制與土地綜合開(kāi)發(fā)相關(guān)的各類規(guī)劃,實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一;促進(jìn)鐵路投資主管部門(mén)、機(jī)構(gòu)與沿線地方加強(qiáng)合作,協(xié)調(diào)鐵路建設(shè)與土地綜合開(kāi)發(fā)事宜;在嚴(yán)格控制綜合開(kāi)發(fā)用地規(guī)模的前提下,采用市場(chǎng)化方式供應(yīng)土地;充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用,營(yíng)造良好的土地市場(chǎng)環(huán)境,按照“誰(shuí)修路、誰(shuí)開(kāi)發(fā)”的原則,允許不同的市場(chǎng)主體參與土地綜合開(kāi)發(fā)、投資鐵路建設(shè);市場(chǎng)主體依法取得國(guó)有建設(shè)用地,進(jìn)行鐵路建設(shè)投資和土地綜合開(kāi)發(fā),合理分享鐵路投資產(chǎn)生的土地增值收益,用于鐵路發(fā)展。

    二、深刻認(rèn)識(shí)土地綜合開(kāi)發(fā)的重大意義

    國(guó)辦發(fā)〔2014〕37號(hào)文從更高層次對(duì)土地綜合開(kāi)發(fā)的意義進(jìn)行了闡述,提出土地綜合開(kāi)發(fā)利用是加快鐵路投融資體制改革和鐵路建設(shè)的重要舉措,是促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和節(jié)約集約用地的有力抓手,深刻認(rèn)識(shí)理解土地綜合開(kāi)發(fā)的作用和意義,更好推動(dòng)相關(guān)工作。

    (一)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的有力抓手。2013年底,中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出,要優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài),城鎮(zhèn)建設(shè)要體現(xiàn)尊重自然、順應(yīng)自然、天人合一的理念,要依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨(dú)特風(fēng)光,讓城市融入大自然,讓居民望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水,記得住鄉(xiāng)愁。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于印發(fā)〈國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)〉的通知》(中發(fā)〔2014〕4號(hào))提出,以城市群為主體形態(tài),推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。落實(shí)這些要求,鐵路和其它交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)對(duì)優(yōu)化城鎮(zhèn)化格局具有不可替代的支撐和引導(dǎo)作用,軌道交通導(dǎo)向型土地綜合開(kāi)發(fā)有機(jī)銜接了交通建設(shè)和城鎮(zhèn)發(fā)展內(nèi)在關(guān)系,既是建立城市群一體化、優(yōu)化城市建設(shè)布局,加快發(fā)展中小城市、小城鎮(zhèn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),也是解決交通擁堵、環(huán)境污染、人口過(guò)度集聚、房?jī)r(jià)上漲及城市規(guī)模無(wú)序擴(kuò)張等“大城市病”問(wèn)題的有效措施,完全符合新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)、指導(dǎo)思想和基本原則。

    (二)節(jié)約集約用地的重要模式。土地綜合開(kāi)發(fā)是我國(guó)土地供應(yīng)和使用管理的重要制度創(chuàng)新,從注重單一宗地的節(jié)約集約利用,轉(zhuǎn)向注重同一區(qū)域內(nèi)各類土地功能互補(bǔ)的聯(lián)合效益,從而實(shí)現(xiàn)各類土地資源的效益最大化和效率最大化。國(guó)辦發(fā)〔2014〕37號(hào)文提出的支持鐵路建設(shè)的土地綜合開(kāi)發(fā),從兩個(gè)方面提出了節(jié)約集約用地新要求,一是綜合利用、一體設(shè)計(jì)、統(tǒng)一聯(lián)建,落實(shí)這一要求的關(guān)鍵是協(xié)調(diào)鐵路、公交、地鐵、商業(yè)、辦公、住宅等各類用地功能,形成交通設(shè)施無(wú)縫連接、商業(yè)服務(wù)功能完善、居住環(huán)境適宜便捷的土地利用新格局。二是立體開(kāi)發(fā),在平面各類用地功能協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上,對(duì)地上地下空間也要一體設(shè)計(jì)、整體開(kāi)發(fā),通過(guò)場(chǎng)站上蓋物業(yè)、各類用地地下開(kāi)發(fā),實(shí)現(xiàn)土地利用效率的最大化。從已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看,土地綜合開(kāi)發(fā)的節(jié)約集約用地可達(dá)到很高水平,長(zhǎng)沙武廣客運(yùn)站、香港九龍站地鐵上蓋等土地綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目,其容積率分別達(dá)到7.5和8。

    (三)鐵路建設(shè)融資的重要渠道。土地綜合開(kāi)發(fā)是在鐵路建設(shè)開(kāi)展前后,企業(yè)取得綜合開(kāi)發(fā)用地,先行進(jìn)行鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施投資,然后通過(guò)轉(zhuǎn)讓基礎(chǔ)設(shè)施完善后的開(kāi)發(fā)物業(yè)或以多種經(jīng)營(yíng)等方式,取得投資產(chǎn)生的土地增值收益及其他經(jīng)營(yíng)收益,同時(shí),通過(guò)吸引人們集聚、就業(yè)、居住,提高鐵路運(yùn)輸企業(yè)客流量、增加主業(yè)收入。土地綜合開(kāi)發(fā)的這一運(yùn)行機(jī)制,能夠大幅度增強(qiáng)鐵路建設(shè)的融資能力和資金平衡能力,是吸引社會(huì)資本投資鐵路建設(shè)、促進(jìn)鐵路建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的重要推動(dòng)力。

    三、全面發(fā)揮土地綜合開(kāi)發(fā)的政策效力

    國(guó)辦發(fā)〔2014〕37號(hào)文明確了推進(jìn)土地綜合開(kāi)發(fā)的政策措施,要全面發(fā)揮支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)政策效力,需有關(guān)部門(mén)、地方政府、鐵路建設(shè)投資主體以及其它市場(chǎng)主體多方努力,進(jìn)一步做好幾方面工作。

    (一)切實(shí)加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌。土地綜合開(kāi)發(fā)涉及土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、鐵路發(fā)展規(guī)劃、其他交通規(guī)劃甚至城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等,要實(shí)現(xiàn)多項(xiàng)規(guī)劃的融合,需發(fā)揮相關(guān)部門(mén)、機(jī)構(gòu)、地方政府各方的積極性,建立順暢的協(xié)商機(jī)制和合理的土地增值收益分配機(jī)制。同時(shí),由于土地綜合開(kāi)發(fā)與一般項(xiàng)目相比具有用途多樣、功能綜合的特點(diǎn),對(duì)供應(yīng)綜合開(kāi)發(fā)用地的規(guī)劃條件提出了更高的要求,需國(guó)土資源管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)進(jìn)一步探索完善土地供應(yīng)和規(guī)劃管理方式、方法。

    (二)嚴(yán)格土地供應(yīng)和利用管理。在不超過(guò)政策標(biāo)準(zhǔn)的前提下,不同城鎮(zhèn)確定綜合開(kāi)發(fā)用地規(guī)模,要注重市場(chǎng)容納能力分析,不能一概而論。面積規(guī)??刂茦?biāo)準(zhǔn),主要考慮是方便出行、鐵路兩側(cè)開(kāi)發(fā)、大體上涵蓋了站場(chǎng)周邊500米半徑的范圍,各地應(yīng)將之作為劃定土地綜合開(kāi)發(fā)邊界的原則。供應(yīng)綜合開(kāi)發(fā)用地要為市場(chǎng)主體進(jìn)行市場(chǎng)分析、投資決策、資金籌集留出足夠的時(shí)間,嚴(yán)格執(zhí)行綜合開(kāi)發(fā)供地公告時(shí)間不得少于60個(gè)工作日的規(guī)定。綜合開(kāi)發(fā)用地供應(yīng)后,相應(yīng)用地的提供可在供需雙方協(xié)商的基礎(chǔ)上,根據(jù)開(kāi)發(fā)進(jìn)度分期提供,按提供土地時(shí)點(diǎn)的市場(chǎng)價(jià)格確定供地價(jià)格,既防止土地供而不用,也實(shí)現(xiàn)地方政府和相關(guān)企業(yè)土地綜合開(kāi)發(fā)的收益共享,增強(qiáng)合作共識(shí)。

    (三)完善標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管制度。土地綜合開(kāi)發(fā)具有用地功能混合、各類用途兼容、地上地下一體的特點(diǎn),現(xiàn)有對(duì)宗地開(kāi)發(fā)、用途單一工程建設(shè)的部分標(biāo)準(zhǔn)要求已難以適應(yīng),需相關(guān)部門(mén)調(diào)整完善。土地綜合開(kāi)發(fā)不同于一般意義的宗地開(kāi)發(fā),為此國(guó)辦發(fā)〔2014〕37號(hào)文提出了新的監(jiān)管要求,落實(shí)這些要求,需要完善相關(guān)監(jiān)管措施,以備案為依據(jù),對(duì)相關(guān)用地指標(biāo)使用、城鄉(xiāng)規(guī)劃落實(shí)、土地開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行全面有效的監(jiān)管,確保支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的政策落實(shí)到位,不走偏差。

責(zé)任編輯: 呂佳
 
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