走出“年年扶貧年年貧”的怪圈
－－聚焦農(nóng)村扶貧開發(fā)機制改革三大看點
新華社北京１月２５日電（記者林暉、管建濤）新華社２５日受權(quán)發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》。《意見》從戰(zhàn)略和全局出發(fā)，把扶貧開發(fā)工作擺到了更加突出的位置，并對當(dāng)前和今后一個時期扶貧開發(fā)工作作出明確部署?！兑庖姟诽岢龅母倪M貧困縣考核機制、建立精準(zhǔn)扶貧工作機制、改革財政專項扶貧資金管理機制三大看點尤為引人注目。
貧困縣考核不再ＧＤＰ至上
記者日前在國家扶貧開發(fā)工作重點縣－－黑龍江省蘭西縣、海倫市等地采訪時，不少地方官員直言：“爭搶貧困縣帽子，其實爭的是利益?！币恍┴毨У貐^(qū)地方政府財政收支矛盾突出，國家對縣里的轉(zhuǎn)移支付資金多成為滿足政府運轉(zhuǎn)的“飯碗”，而非扶持農(nóng)民脫貧的“追加資本”，形成“扶縣”與“扶民”兩層皮現(xiàn)象。
針對這種現(xiàn)象，國務(wù)院扶貧辦主任劉永富認(rèn)為，目前各地官員考核辦法中，基本是以ＧＤＰ論英雄，扶貧工作基本沒有進入考核體系，做不好沒壞處，好處則可以保留?！八袁F(xiàn)在客觀存在一個比較普遍的現(xiàn)象，雖然一些縣的經(jīng)濟指標(biāo)上去了，但是老百姓得到的好處不明顯。”
《意見》明確提出，要改進貧困縣考核機制。由主要考核地區(qū)生產(chǎn)總值向主要考核扶貧開發(fā)工作成效轉(zhuǎn)變，對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核，把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數(shù)量作為主要指標(biāo)，引導(dǎo)貧困地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部把工作重點放在扶貧開發(fā)上。同時，研究建立重點縣退出機制，建立扶貧開發(fā)效果評估體系。
“改進貧困縣考核機制具有非常重要的意義，這將引導(dǎo)貧困地區(qū)黨政干部把工作重點放在解決貧困問題上，而不是盲目追求經(jīng)濟發(fā)展。”中國人民大學(xué)反貧困問題研究中心主任汪三貴認(rèn)為，目前對貧困地區(qū)的官員來說，扶貧開發(fā)只是一般性的工作，并不占據(jù)最重要的地位。改革考核機制后，有助于把扶貧資源真正用在扶貧開發(fā)上，調(diào)動貧困縣做好脫貧工作的積極性。
精準(zhǔn)扶貧機制“瞄準(zhǔn)”最貧困人群
來自國務(wù)院扶貧辦的數(shù)據(jù)顯示，截至２０１２年底，我國貧困人口總數(shù)為９８９９萬人。但是，這個數(shù)據(jù)是按照農(nóng)民人均純收入２３００元的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)抽樣調(diào)查而來，由于全國還沒有建立統(tǒng)一的信息網(wǎng)絡(luò)，尚不能對所有的扶貧對象進行精準(zhǔn)識別。
《意見》提出，建立精準(zhǔn)扶貧工作機制。國家制定統(tǒng)一的扶貧對象識別辦法。各省（自治區(qū)、直轄市）在已有工作基礎(chǔ)上，堅持扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接，按照縣為單位、規(guī)?？刂?、分級負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識別、動態(tài)管理的原則，對每個貧困村、貧困戶建檔立卡，建設(shè)全國扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。
中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李靜認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧難在貧困戶的識別。以前貧困戶的認(rèn)定是村干部甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部上報的，上級政府很難進行鑒別，存在一些弄虛作假的現(xiàn)象，不少真正的貧困戶和低保戶被排除在外?！斑@幾年來，有些地方的村莊實行了民主評議并公示的辦法來識別貧困戶和低保戶，這種自下而上的識別效果很好，建議在實際工作中予以推廣。”
汪三貴說，識別出貧困對象只是第一步，更關(guān)鍵的是深入分析不同貧困對象、貧困家庭的致貧原因，逐村逐戶制定幫扶措施?！袄纾行┴毨Ъ彝コ蓡T喪失勞動能力，這就需要靠社會保障來扶持；有些是因病因災(zāi)致貧，但還有勞動能力，可以提供打工就業(yè)的機會和扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。總的來說，精準(zhǔn)扶貧要做大量更加細(xì)致的工作，扶貧政策不能一刀切?！?/p>
財政專項扶貧資金項目審批權(quán)下放到縣
《意見》提出，改革財政專項扶貧資金管理機制。各級政府要逐步增加財政專項扶貧資金投入，加大資金管理改革力度，增強資金使用的針對性和實效性，項目資金要到村到戶，切實使資金直接用于扶貧對象。簡化資金撥付流程，項目審批權(quán)限原則上下放到縣。
汪三貴認(rèn)為，以往的扶貧項目審批往往是從上到下的管理，報到省里去批準(zhǔn)，未必符合基層的實際情況。精準(zhǔn)扶貧到村到戶，都是些很細(xì)很小的扶貧項目，對這些項目的管理只有接近這些貧困戶的政府層級才了解情況。因此，專項扶貧資金應(yīng)該下沉，讓更了解實際情況的縣級政府根據(jù)農(nóng)戶實際需求去做，這樣才能更有效率?？h級以上政府要把更多精力用于扶貧目標(biāo)考核和監(jiān)督檢查資金使用情況。
財政專項扶貧資金是貧困群眾的“保命錢”，審計署日前公布的審計報告表明，一些地方存在虛報冒領(lǐng)、擠占挪用、貪污侵吞扶貧資金等突出問題?！兑庖姟诽岢觯?、市兩級政府主要負(fù)責(zé)資金和項目監(jiān)管，縣級政府負(fù)責(zé)組織實施好扶貧項目，各級人大常委會要加強對資金審計結(jié)果的監(jiān)督，管好用好資金。堅持和完善資金項目公告公示制度，積極發(fā)揮審計、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門作用，加大違紀(jì)違法行為懲處力度。逐步引入社會力量，發(fā)揮社會監(jiān)督作用。
李靜說，在扶貧項目的立項和執(zhí)行上可以引入市場機制和社會力量的參與。政府項目可以與企業(yè)項目、援助項目等相結(jié)合，使政府資金起著補充作用或引導(dǎo)作用，從而動員更大范圍內(nèi)的社會資金參與扶貧。在扶貧資金監(jiān)管上，可以考慮資金分配、資金使用、資金監(jiān)督三者分開，資金分配由政府進行，資金使用和資金監(jiān)督委托第三方，如ＮＧＯ或其他組織，也可以是貧困社區(qū)的自我管理和監(jiān)督，有效發(fā)揮社會監(jiān)督作用。
新聞背景：我國貧困縣的變遷
新華社北京１月２５日電（記者 林暉）確定扶貧開發(fā)重點扶持縣是我國扶貧開發(fā)區(qū)域瞄準(zhǔn)的重要手段之一。１９８６年，我國第一次確定了３３１個國家重點扶持貧困縣，此后進行過三次調(diào)整。
１９９４年，頒布實施《國家八七扶貧攻堅計劃（１９９４－２０００年）》，對貧困縣進行了一次調(diào)整。按照１９９２年農(nóng)民人均純收入超過７００元的縣一律退出，低于４００元的縣全部納入的方法，在全國范圍內(nèi)確定了５９２個國家重點扶持貧困縣。
２００１年，頒布實施《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（２００１－２０１０年）》，對國家重點扶持的貧困縣進行第二次調(diào)整，貧困縣改稱國家扶貧開發(fā)工作重點縣，將東部３３個重點縣指標(biāo)全部調(diào)到中西部，東部不再確定國家級重點縣。同時，西藏自治區(qū)作為特殊扶持區(qū)域，整體享受重點縣待遇，不占重點縣指標(biāo)。全國共有５９２個國家扶貧開發(fā)工作重點縣。
２０１１年，頒布實施《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（２０１１－２０２０年）》，對國家重點扶持的縣進行第三次調(diào)整。本次調(diào)整的最大特點是權(quán)力下放到省，允許各省根據(jù)實際情況，按“高出低進，出一進一，嚴(yán)格程序，總量不變”的原則進行調(diào)整。這次調(diào)整，原重點縣共調(diào)出３８個，原非重點縣調(diào)進３８個，全國重點縣總數(shù)仍為５９２個。
２０１１年，我國還確定了６８０個連片特困地區(qū)縣。將集中連片特殊困難地區(qū)作為扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場，是黨中央、國務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略舉措。全國共劃分出１１個連片特困地區(qū)，加上已經(jīng)實施特殊扶持政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州共１４個片區(qū)。進入以上１４個片區(qū)的縣共有６８０個，稱為連片特困地區(qū)縣，其中屬于國家扶貧開發(fā)工作重點縣的有４４０個。
