保護(hù)好生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基——落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度
陳雷
水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。今年1月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），對(duì)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度作出了全面部署和具體安排，充分體現(xiàn)了中央對(duì)水資源管理的高度重視和堅(jiān)定決心，標(biāo)志著實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度已經(jīng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，必將對(duì)我國(guó)水資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展起到巨大的推動(dòng)作用，產(chǎn)生深遠(yuǎn)的歷史影響。
一、深刻認(rèn)識(shí)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的重大意義
隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和全球氣候變化影響加大，我國(guó)水資源短缺、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)環(huán)境惡化等問(wèn)題日益突出，已成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。這就要求我們下決心實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，像重視國(guó)家糧食安全一樣重視水資源安全，像嚴(yán)格土地管理一樣嚴(yán)格水資源管理，像抓好節(jié)能減排一樣抓好節(jié)水工作。
實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，是破除水資源瓶頸制約的根本途徑。我國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，也是水資源短缺的國(guó)家，發(fā)展需求與水資源條件之間的矛盾十分突出，節(jié)水是根本性出路。
實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措。我國(guó)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式付出的代價(jià)過(guò)高，部分流域水資源開(kāi)發(fā)利用已接近或超過(guò)水資源承載能力。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，必須轉(zhuǎn)變用水方式。
實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，是保障國(guó)家糧食安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。民以食為天，食以水為先。我國(guó)糧食連續(xù)多年增產(chǎn)增收之后，保障糧食安全的水利基礎(chǔ)亟待鞏固。我國(guó)人均耕地面積和耕地畝均水資源量只有世界平均水平的40%和50%，人增地減水缺的矛盾十分突出，加之一些地方農(nóng)業(yè)用水粗放，農(nóng)業(yè)受制于水的狀況將長(zhǎng)期存在。只有建設(shè)節(jié)水高效的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，才能有力保障國(guó)家糧食安全。
實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，是加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的迫切需要。長(zhǎng)期以來(lái)，由于一些地方片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，對(duì)水資源和水環(huán)境缺乏有效保護(hù)，導(dǎo)致水生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。只有從源頭上扭轉(zhuǎn)水生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)，才能推動(dòng)全社會(huì)走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。
二、準(zhǔn)確把握實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的總體要求
《意見(jiàn)》明確了實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)和重大舉措，是指導(dǎo)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)水資源工作的綱領(lǐng)性文件。
指導(dǎo)思想。核心是圍繞水資源配置、節(jié)約和保護(hù)“三個(gè)環(huán)節(jié)”，通過(guò)健全制度、落實(shí)責(zé)任、提高能力、強(qiáng)化監(jiān)管“四項(xiàng)措施”，嚴(yán)格用水總量、用水效率、入河湖排污總量“三項(xiàng)控制”，加快節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，促進(jìn)水資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)。
基本原則。一要堅(jiān)持以人為本，著力解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的水資源問(wèn)題，保障飲水安全、供水安全和生態(tài)安全，這是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；二要堅(jiān)持人水和諧，尊重自然和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，處理好水資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)關(guān)系，以水定需、量水而行、因水制宜，這是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的核心理念；三要堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，協(xié)調(diào)好上下游、左右岸、干支流、地表水和地下水關(guān)系，這是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的內(nèi)在要求；四要堅(jiān)持改革創(chuàng)新，完善水資源管理體制和機(jī)制，改進(jìn)管理方式和方法，這是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的根本保障；五要堅(jiān)持因地制宜，實(shí)行分類指導(dǎo)，注重制度實(shí)施的可行性和有效性，這是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的有效途徑。
主要目標(biāo)。在水資源開(kāi)發(fā)利用控制方面，按照保障合理用水需求、適度從緊控制的原則，在強(qiáng)化節(jié)水的前提下，提出到2030年全國(guó)用水高峰時(shí)用水總量控制在7000億立方米以內(nèi)；在用水效率控制方面，按照高效用水、經(jīng)濟(jì)合理、技術(shù)可行的原則，提出到2030年用水效率達(dá)到或接近世界先進(jìn)水平，萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量降低到40立方米以下，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.6以上；在水功能區(qū)限制納污方面，到2030年全國(guó)主要污染物入河湖總量控制在水功能區(qū)納污能力范圍之內(nèi)，水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提高到95%以上。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，《意見(jiàn)》還進(jìn)一步明確了2015年和2020年水資源管理的階段性目標(biāo)。這些目標(biāo)既充分體現(xiàn)了約束性，又充分考慮了可行性，通過(guò)努力是完全可以實(shí)現(xiàn)的。
重大舉措。一是加強(qiáng)水資源開(kāi)發(fā)利用控制紅線管理，嚴(yán)格規(guī)劃管理、水資源論證、水量分配、取水許可和水資源有償使用制度，促進(jìn)水資源可持續(xù)利用；二是加強(qiáng)用水效率控制紅線管理，通過(guò)全面節(jié)水、定額管理、理順?biāo)畠r(jià)和節(jié)水技術(shù)改造，推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)；三是加強(qiáng)水功能區(qū)限制納污紅線管理，嚴(yán)格水功能區(qū)監(jiān)督管理和飲用水水源保護(hù)，推進(jìn)水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)，改善水環(huán)境質(zhì)量；四是落實(shí)嚴(yán)格水資源管理的責(zé)任考核、計(jì)量監(jiān)控、管理體制、投入機(jī)制、政策法規(guī)等保障措施，推動(dòng)最嚴(yán)格水資源管理制度落到實(shí)處。同時(shí)，為充分發(fā)揮紅線的約束作用，《意見(jiàn)》明確了取水許可和入河湖排污口限批、地下水禁采限采等一系列剛性要求和禁止性規(guī)定，極大地提高了最嚴(yán)格水資源管理制度的約束力、執(zhí)行力和威懾力。
三、真抓實(shí)干推動(dòng)最嚴(yán)格水資源管理制度落到實(shí)處
制度的生命力在于實(shí)施。當(dāng)前，實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的當(dāng)務(wù)之急是狠抓落實(shí)，在強(qiáng)化制度執(zhí)行上下功夫、在嚴(yán)格紅線約束上動(dòng)真格、在促進(jìn)水資源可持續(xù)利用上見(jiàn)成效。
一要抓緊分解“三條紅線”控制指標(biāo)。加快分解落實(shí)水資源開(kāi)發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”控制指標(biāo)，盡快建立覆蓋流域和省市縣三級(jí)行政區(qū)域的紅線控制指標(biāo)體系。加快制定主要江河流域水量分配方案，力爭(zhēng)用5年時(shí)間基本完成全國(guó)主要跨省江河水量分配工作。加快制定高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)用水定額國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，抓緊修訂完善區(qū)域用水定額標(biāo)準(zhǔn)，提高用水定額的先進(jìn)性、約束性和實(shí)用性。依據(jù)《全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)劃》和各省區(qū)水功能區(qū)劃，抓緊對(duì)水功能區(qū)水域納污能力進(jìn)行復(fù)核，提出各流域區(qū)域水功能區(qū)限制排污總量意見(jiàn)。
二要著力強(qiáng)化水資源統(tǒng)一調(diào)度。按照興利服從防洪、區(qū)域服從流域、電調(diào)服從水調(diào)的原則，制訂完善主要江河水資源調(diào)度方案、應(yīng)急調(diào)度預(yù)案和調(diào)度計(jì)劃，全面實(shí)施水資源統(tǒng)一調(diào)度。認(rèn)真組織開(kāi)展河北山西向北京調(diào)水、引黃濟(jì)津濟(jì)冀濟(jì)淀等水量應(yīng)急調(diào)度工作，確保重要城市、重點(diǎn)地區(qū)供水安全與生態(tài)安全。加強(qiáng)水利工程聯(lián)合調(diào)度特別是梯級(jí)水庫(kù)群聯(lián)合調(diào)度，合理確定不同水利工程蓄泄過(guò)程，最大程度發(fā)揮水利工程的綜合調(diào)配作用。
三要全面加強(qiáng)水資源開(kāi)發(fā)利用管理。嚴(yán)格規(guī)劃管理、建設(shè)項(xiàng)目水資源論證和取水許可審批，加快開(kāi)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、重大建設(shè)項(xiàng)目布局等水資源論證，嚴(yán)格控制水資源短缺地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)發(fā)展高耗水項(xiàng)目。嚴(yán)格實(shí)行地下水取用水總量控制和水位控制，盡快核定并公布地下水禁采和限采范圍，編制實(shí)施南水北調(diào)東中線受水區(qū)、地面沉降區(qū)、海水入侵區(qū)地下水壓采方案，逐步實(shí)現(xiàn)地下水采補(bǔ)平衡。
四要全面加快節(jié)水防污型社會(huì)建設(shè)。實(shí)施全國(guó)“十二五”節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃，強(qiáng)化用水定額和用水計(jì)劃管理，嚴(yán)格落實(shí)節(jié)水“三同時(shí)”制度，制定實(shí)施節(jié)水強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，大力推行清潔生產(chǎn)和節(jié)水技術(shù)改造，積極發(fā)展污水處理、中水回用、雨水、海水等非常規(guī)水源開(kāi)發(fā)利用。綜合運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)稅政策、價(jià)格杠桿等手段建立節(jié)水激勵(lì)機(jī)制。加快建立和完善國(guó)家水權(quán)制度，積極培育水市場(chǎng)，鼓勵(lì)水權(quán)轉(zhuǎn)讓，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制合理配置水資源。
五要加快江河湖庫(kù)水系連通工程建設(shè)。綜合采取調(diào)水引流、清淤疏浚、生態(tài)修復(fù)等措施，科學(xué)合理建設(shè)河湖水系連通工程，加快構(gòu)建引排順暢、蓄泄得當(dāng)、豐枯調(diào)劑、多源互補(bǔ)、調(diào)控自如的江河湖庫(kù)水網(wǎng)體系。加快大中型水庫(kù)和西南重點(diǎn)水源工程建設(shè)，積極推進(jìn)一批跨流域、跨區(qū)域調(diào)水工程，因地制宜建設(shè)城市應(yīng)急備用水源。加快推進(jìn)南水北調(diào)東中線一期工程及配套工程建設(shè)，加快南水北調(diào)西線工程前期工作，抓緊研究健全后續(xù)管理體制機(jī)制，確保工程如期通水并持續(xù)發(fā)揮效益。
六要切實(shí)加強(qiáng)水資源保護(hù)和水生態(tài)修復(fù)。加強(qiáng)水功能區(qū)和入河湖排污口的監(jiān)督管理，建立水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)體系，實(shí)施入河湖排污總量的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，建立取水許可和排污口設(shè)置管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化水質(zhì)管理。加快完善飲用水水源地核準(zhǔn)和安全評(píng)估制度，深入開(kāi)展重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)，強(qiáng)化飲用水水源地應(yīng)急管理。加強(qiáng)重要生態(tài)保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、江河源頭區(qū)和濕地的保護(hù)，推進(jìn)生態(tài)脆弱河流和地區(qū)水生態(tài)修復(fù)，開(kāi)展水生態(tài)保護(hù)示范區(qū)建設(shè)，定期組織開(kāi)展全國(guó)重要河湖健康評(píng)估。
七要大力推進(jìn)水資源管理法制化進(jìn)程。進(jìn)一步完善水資源規(guī)劃體系，強(qiáng)化規(guī)劃的執(zhí)行和監(jiān)督檢查，加快節(jié)約用水、地下水管理、水資源論證等方面立法工作，為嚴(yán)格水資源管理提供規(guī)劃依據(jù)和法律保障。細(xì)化實(shí)化最嚴(yán)格水資源管理各項(xiàng)制度，確保水資源開(kāi)發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)各項(xiàng)工作有章可循、有規(guī)可依。會(huì)同有關(guān)部門(mén)盡快出臺(tái)最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法、責(zé)任追究辦法，建立水資源領(lǐng)域重大違法違規(guī)問(wèn)題行政問(wèn)責(zé)制度。
八要強(qiáng)化水資源監(jiān)控能力和科技支撐。以國(guó)家水資源監(jiān)控能力項(xiàng)目建設(shè)為重點(diǎn)，加強(qiáng)省界等重要控制斷面、水功能區(qū)和地下水的水質(zhì)水量監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，完善取水、排水、入河湖排污口計(jì)量監(jiān)控設(shè)施，逐步建立中央、流域和地方水資源監(jiān)控管理平臺(tái)，全面提高水資源監(jiān)控、預(yù)警和管理能力。深入開(kāi)展水資源領(lǐng)域重大問(wèn)題研究和關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)和推廣，全面提高水資源管理的科技水平。
九要不斷創(chuàng)新水資源管理體制和機(jī)制。繼續(xù)深化水務(wù)管理體制改革，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)涉水事務(wù)一體化管理。健全流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制，明確流域與區(qū)域管理事權(quán)劃分，積極搭建流域水事協(xié)商與協(xié)調(diào)平臺(tái)，進(jìn)一步完善水資源保護(hù)和水污染防治協(xié)調(diào)機(jī)制。加快推進(jìn)水價(jià)改革，完善水價(jià)形成機(jī)制，合理制定征費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)水資源節(jié)約與保護(hù)。
十要廣泛凝聚水資源管理工作合力。實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，需要全社會(huì)共同努力。各級(jí)水利部門(mén)要切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，認(rèn)真履職，敢抓嚴(yán)管；主動(dòng)當(dāng)好黨委政府參謀，加強(qiáng)與有關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)配合；廣泛深入開(kāi)展基本水情宣傳教育，為制度實(shí)施營(yíng)造良好氛圍。 （作者：水利部部長(zhǎng)）
