深入推進(jìn)扶貧開發(fā) 共享改革發(fā)展成果
——解讀《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（２０１１－２０２０年）》
新華社北京１２月１日電（記者 林暉）中共中央、國(guó)務(wù)院近日印發(fā)了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（２０１１－２０２０年）》，這是今后十年我國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的綱領(lǐng)性文件，對(duì)于進(jìn)一步加快貧困地區(qū)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，實(shí)現(xiàn)到２０２０年全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)具有重要意義。
扶貧形勢(shì)：從絕對(duì)貧困到轉(zhuǎn)型性貧困
長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、歷史、自然、地理等方面制約，發(fā)展相對(duì)滯后，貧困人口數(shù)量眾多。１９７８年，我國(guó)貧困人口為２．５億人，占農(nóng)村總?cè)丝诘模常埃罚ァ?/p>
改革開放以來，我國(guó)大力推進(jìn)扶貧開發(fā)，特別是隨著《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（１９９４－２０００年）》和《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（２００１－２０１０年）》的實(shí)施，扶貧事業(yè)取得了巨大成就。截至２０１０年，按照年人均純收入１２７４元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)農(nóng)村貧困人口已減至２６８８萬人，占農(nóng)村人口的比重下降到２．８％。
與此同時(shí)，扶貧開發(fā)形勢(shì)也發(fā)生了重大變化?！毒V要》指出，“我國(guó)扶貧開發(fā)已經(jīng)從以解決溫飽問題為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段?！?/p>
“當(dāng)前我國(guó)面臨的扶貧工作挑戰(zhàn)發(fā)生了變化，開始面對(duì)中等收入國(guó)家扶貧的挑戰(zhàn)?！敝袊?guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院院長(zhǎng)李小云說，過去我國(guó)扶貧工作面臨的是發(fā)展相對(duì)滯后形成的普遍性、絕對(duì)性貧困，現(xiàn)在面對(duì)的是以收入不平等為特點(diǎn)的轉(zhuǎn)型性貧困。
中國(guó)人民大學(xué)反貧困問題研究中心主任汪三貴認(rèn)為，過去扶貧工作著力解決“絕對(duì)貧困”“極端貧困”帶來的低層次的基本衣食問題，未來要以“提高發(fā)展能力”“縮小發(fā)展差距”等更高的標(biāo)準(zhǔn)來解決貧困問題。
“《綱要》強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度，重視生態(tài)建設(shè)，改善公共衛(wèi)生等非收入性貧困問題?！崩钚≡普f，這表明未來要通過扶貧開發(fā)工作更好地對(duì)財(cái)富進(jìn)行公平分配，更好地結(jié)合對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)進(jìn)行開發(fā)性扶貧。
扶貧重點(diǎn)：把連片特困地區(qū)作為扶貧開發(fā)主戰(zhàn)場(chǎng)
《綱要》提出，要把連片特困地區(qū)作為新時(shí)期扶貧開發(fā)主戰(zhàn)場(chǎng)。這些地區(qū)包括六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化片區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山—太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅宵山區(qū)等區(qū)域的連片特困地區(qū)和已明確實(shí)施特殊政策的西藏、四?。ㄋ拇ā⒃颇?、甘肅、青海）藏區(qū)、新疆南疆三地州。
“我國(guó)扶貧工作啟動(dòng)時(shí)首先確立了１８?jìng)€(gè)貧困片區(qū)，隨后定下５９２個(gè)貧困縣，過去十年里又深入到１４８２００個(gè)貧困村，從片到點(diǎn)的三十年扶貧工作，徹底改變了這些地區(qū)的貧困面貌。”李小云說，但是三十多年來形成的區(qū)域發(fā)展差異格局，使得原來生態(tài)條件、交通條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后的地區(qū)還存在較大差距。在這種背景下，《綱要》提出把貧困程度比較深、相對(duì)連片的特困地區(qū)作為扶貧開發(fā)主戰(zhàn)場(chǎng)，以此解決存在已久的區(qū)域發(fā)展差異問題。
汪三貴認(rèn)為，把連片特困地區(qū)作為扶貧開發(fā)主戰(zhàn)場(chǎng)是“縮小范圍、加大力度”，扶貧攻堅(jiān)力度在這些地方將更大，扶貧開發(fā)工作也會(huì)更加有效。
國(guó)務(wù)院扶貧辦主任范小建表示，國(guó)家把扶貧工作重點(diǎn)放在連片特困地區(qū)，將加大在教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)、社會(huì)保障等民生方面的支持力度，培育壯大特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，加快區(qū)域性重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，著力解決制約發(fā)展的瓶頸問題，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，從根本上改變這些地區(qū)的落后面貌。
與此同時(shí)，《綱要》還提出把“在扶貧標(biāo)準(zhǔn)以下具備勞動(dòng)能力的農(nóng)村人口”作為扶貧工作主要對(duì)象，“做好連片特困地區(qū)以外重點(diǎn)縣和貧困村的扶貧工作”。對(duì)于社會(huì)各界關(guān)心的國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣認(rèn)定問題，《綱要》要求各?。▍^(qū)、市）“根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)縣數(shù)量逐步減少”，同時(shí)“重點(diǎn)縣減少的省份，國(guó)家的支持力度不減”。
扶貧任務(wù)：從解決溫飽為主到“兩不愁三保障”
《綱要》提出，未來十年農(nóng)村扶貧開發(fā)工作目標(biāo)是“到２０２０年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房?！?/p>
李小云認(rèn)為，“兩不愁三保障”的通俗表述實(shí)際上反映出我國(guó)扶貧形勢(shì)的變化，從過去以解決溫飽問題為核心向給予貧困人口更有尊嚴(yán)的生活轉(zhuǎn)變?！啊畠刹怀钊Ｕ稀嵌嘣哪繕?biāo)，不僅僅是提高收入，還包括保障教育、醫(yī)療、住房服務(wù)等，表明我國(guó)扶貧工作從過去相對(duì)狹義的開發(fā)性扶貧進(jìn)入到相對(duì)廣泛的大扶貧領(lǐng)域?！?/p>
汪三貴認(rèn)為，保障義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房是強(qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)均等化的體現(xiàn)，未來中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將更加注重轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和統(tǒng)籌發(fā)展，實(shí)際上是縮小差距，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展惠及包括低收入人群在內(nèi)的所有人。
他說，當(dāng)前在發(fā)展不均衡情況下，需要通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移、落后地區(qū)一攬子轉(zhuǎn)移、資源稅改革等財(cái)政手段，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的建立。
范小建介紹，新時(shí)期扶貧開發(fā)工作將進(jìn)一步強(qiáng)化專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧“三位一體”的工作格局。專項(xiàng)扶貧重點(diǎn)是實(shí)施整村推進(jìn)、以工代賑、產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)促進(jìn)，對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)和邊疆地區(qū)要給予重點(diǎn)扶持；行業(yè)扶貧根據(jù)部門職責(zé)，幫助貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重視能源和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，為扶貧對(duì)象創(chuàng)造更好的發(fā)展條件；社會(huì)扶貧將進(jìn)一步加強(qiáng)定點(diǎn)扶貧工作，推進(jìn)東西扶貧協(xié)作，廣泛動(dòng)員企業(yè)和社會(huì)各界參與扶貧。
通過上述努力，最終實(shí)現(xiàn)“貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平，扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴(kuò)大趨勢(shì)”的目標(biāo)。
扶貧方針：扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接
《綱要》提出，“堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針，實(shí)行扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接”。其中，“把扶貧開發(fā)作為脫貧致富的主要途徑，鼓勵(lì)和幫助有勞動(dòng)能力的扶貧對(duì)象通過自身努力擺脫貧困；把社會(huì)保障作為解決溫飽問題的基本手段，逐步完善社會(huì)保障體系。”
我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度始于２００７年，目的是將家庭年人均純收入低于標(biāo)準(zhǔn)的所有農(nóng)村居民納入保障范圍，以穩(wěn)定、持久、有效地解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題。截至２０１０年底，全國(guó)農(nóng)村低保覆蓋人口達(dá)到５２１４萬人。
李小云指出，單靠扶貧開發(fā)不能解決低收入人群在轉(zhuǎn)型過程中由于權(quán)利缺失造成的福利損失，因此需要重視社會(huì)保障制度的建設(shè)，實(shí)施低保等普惠性政策。“扶貧機(jī)構(gòu)不能只搞開發(fā)式扶貧，要兼顧建立社會(huì)安全保障網(wǎng)的建設(shè)，防止返貧現(xiàn)象的發(fā)生?！?/p>
“扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度既有分工也有合作?！蓖羧F說，社會(huì)保障是保障基本生存，扶貧開發(fā)的目標(biāo)是在更高能力上進(jìn)行扶貧開發(fā)、提高自我發(fā)展能力。在收入不平等的情況下，對(duì)貧困人口有針對(duì)性的開發(fā)性扶貧尤為重要。
“部分貧困人群沒有開發(fā)脫貧能力，只能靠社保維持基本生活；部分人群既需要社保又要有扶貧開發(fā)支持；更高層次的人只需要扶貧開發(fā)支持，有能力利用市場(chǎng)機(jī)制去賺錢和積累財(cái)產(chǎn)。”汪三貴說，扶貧開發(fā)和以農(nóng)村最低生活保障制度為核心的社保制度要更好地有機(jī)銜接起來，形成扶貧開發(fā)的合力。
