積極穩(wěn)妥推進(jìn)大部門(mén)制改革
魏禮群
黨的十七大提出要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制”，對(duì)推進(jìn)行政體制改革提出了新要求。黨的十七屆五中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)定推進(jìn)大部門(mén)制改革”，充分體現(xiàn)了中央進(jìn)一步整合機(jī)構(gòu)設(shè)置、優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)的決心。在“十二五”開(kāi)局之際，我們要深刻領(lǐng)會(huì)黨中央的戰(zhàn)略部署，提高認(rèn)識(shí)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)大部門(mén)制改革。
一、推進(jìn)大部門(mén)制改革具有重要意義
實(shí)行大部門(mén)制，就是在行政機(jī)構(gòu)設(shè)置中，把多個(gè)部門(mén)分別承擔(dān)的相同或者類似的職能歸并為一個(gè)部門(mén)履行，減少部門(mén)職責(zé)交叉事項(xiàng)和多頭管理，變部門(mén)之間協(xié)調(diào)為部門(mén)之內(nèi)協(xié)調(diào)。這既可以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，又可以減少部門(mén)間的協(xié)調(diào)困難，還可以提升政府的公共行政效能和水平。
推進(jìn)大部門(mén)制改革是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，我國(guó)基本建立起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入了強(qiáng)大的活力。但無(wú)庸諱言，制約科學(xué)發(fā)展的行政體制機(jī)制因素還相當(dāng)突出。主要是：機(jī)構(gòu)設(shè)置中部門(mén)過(guò)多、管理分散，部門(mén)職責(zé)交叉、政出多門(mén)，權(quán)責(zé)脫節(jié)，既不利于政府職能的正確行使，也不利于市場(chǎng)作用的充分發(fā)揮，妨礙資源優(yōu)化配置和經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。“十二五”時(shí)期，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，對(duì)完善行政體制提出了更高的要求，迫切需要加快推進(jìn)政企分開(kāi)、政事分開(kāi)、政資分開(kāi)、政府與中介組織分開(kāi)。大部門(mén)制改革，有利于加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，可以為完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制打開(kāi)更廣闊的空間。
推進(jìn)大部門(mén)制改革是實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色行政體制改革目標(biāo)的重要任務(wù)。黨的十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》鄭重提出：到2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制。通過(guò)改革，實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開(kāi)透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，建設(shè)人民滿意的政府。推進(jìn)大部門(mén)制改革是實(shí)現(xiàn)上述“三個(gè)轉(zhuǎn)變”、建立完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制的重要任務(wù)。大部門(mén)制是一種合理設(shè)置機(jī)構(gòu)、優(yōu)化職能配置的政府組織模式，有助于克服行政體制機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉，權(quán)責(zé)脫節(jié)、職責(zé)不清，推諉扯皮、效率低下等弊端，能夠形成統(tǒng)一、規(guī)范、透明、高效的行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理制度，從而順利實(shí)現(xiàn)到2020年建成中國(guó)特色行政體制的既定改革目標(biāo)。
推進(jìn)大部門(mén)制改革是適應(yīng)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的迫切需要。伴隨經(jīng)濟(jì)體制的深刻變革，我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整不斷推進(jìn)，以公有制為主體的多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，由此帶來(lái)了各種群體利益關(guān)系和利益格局的新變化，特別是產(chǎn)生了許多新的社會(huì)階層、新的社會(huì)需求、新的社會(huì)心態(tài)、新的社會(huì)矛盾等。比如，在城鄉(xiāng)人口流動(dòng)大潮中我國(guó)有2億多農(nóng)民工，如何加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，切實(shí)解決農(nóng)民工問(wèn)題，就需要加強(qiáng)綜合部門(mén)的協(xié)調(diào)管理與服務(wù)。社會(huì)結(jié)構(gòu)演變，對(duì)政府加強(qiáng)和改進(jìn)社會(huì)管理提出了新課題，對(duì)政府治理能力和保障能力提出了新要求，需要行政改革提供體制支撐。實(shí)行大部門(mén)制改革有利于加強(qiáng)與創(chuàng)新社會(huì)管理，從而有利于加快健全中國(guó)特色社會(huì)管理體系。
推進(jìn)大部門(mén)制改革是實(shí)現(xiàn)政府管理科學(xué)化的必由之路。實(shí)行大部門(mén)制改革，不僅可以優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)和行政運(yùn)行機(jī)制，而且可以推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化、規(guī)范化，提高決策水平，還可以整合公務(wù)員隊(duì)伍、優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，因而是推進(jìn)政府管理科學(xué)化的過(guò)程。可以說(shuō)，大部門(mén)制改革是加強(qiáng)政府自身改革和建設(shè)的必由之路。從國(guó)際上看，發(fā)達(dá)國(guó)家無(wú)論大小，一般都是實(shí)行大部門(mén)制，政府部門(mén)大都保持在15—20個(gè)之間。實(shí)行這一體制的國(guó)家，行政成本較低，行政效率較高。我國(guó)推進(jìn)大部門(mén)制改革，有利于建設(shè)高效、節(jié)約、責(zé)任型政府，提高政府管理科學(xué)化水平。
總之，推進(jìn)大部門(mén)制改革，無(wú)論是對(duì)建立健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，加快傳統(tǒng)行政模式向現(xiàn)代行政模式轉(zhuǎn)變，還是促進(jìn)上層建筑更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展，都具有十分重要的意義。
二、大部門(mén)制改革進(jìn)展情況與存在的問(wèn)題
黨的十七大以后，從中央到地方都進(jìn)行了大部門(mén)制改革的探索，并取得積極進(jìn)展，成效初步顯現(xiàn)。實(shí)踐已經(jīng)并將繼續(xù)證明，實(shí)行大部門(mén)制是正確的選擇，是我國(guó)行政體制改革的基本方向。
從中央層面來(lái)看。以2008年3月15日十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案為標(biāo)志，在半年多的時(shí)間里就完成了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的任務(wù)。首先，進(jìn)一步調(diào)整了國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行等部門(mén)的宏觀調(diào)控職能，建立了比較健全的協(xié)調(diào)機(jī)制和宏觀調(diào)控體系。其次，整合和加強(qiáng)了能源管理職能，設(shè)立了高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國(guó)家能源委員會(huì)，組建了統(tǒng)管能源事務(wù)的國(guó)家能源局。再次，把有關(guān)部門(mén)部分和全部相同及相近的職能加以整合，組建新的大職能部門(mén)。整合國(guó)家發(fā)改委、國(guó)防科工委、信息產(chǎn)業(yè)部、國(guó)務(wù)院信息辦的工業(yè)與信息職能，組建了工業(yè)和信息化部；整合建設(shè)部、交通部、民航總局的有關(guān)職能，組建了交通運(yùn)輸部；整合人事部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部的職能，組建了人力資源和社會(huì)保障部；整合環(huán)保職能，組建了環(huán)境保護(hù)部；集合住房與城鄉(xiāng)建設(shè)管理職能，組建了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。此外，梳理了一些政府機(jī)構(gòu)行政職能關(guān)系，對(duì)一些國(guó)家局的設(shè)定和歸口進(jìn)行了符合實(shí)際的大部門(mén)制改革。這次改革共調(diào)整了15個(gè)機(jī)構(gòu)，減少了4個(gè)正部級(jí)機(jī)構(gòu)，為大部門(mén)制改革進(jìn)行了積極探索，積累了重要經(jīng)驗(yàn)。
從地方層面來(lái)看。3年多來(lái)，各級(jí)地方政府按照中央部署，進(jìn)行了以大部門(mén)制為取向的新一輪機(jī)構(gòu)改革，合理地調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置和綜合部門(mén)設(shè)置。全國(guó)省級(jí)機(jī)構(gòu)改革從2008年10月中央批復(fù)上海市改革方案開(kāi)始，到2010年年初基本完成。各地積極探索成立大部門(mén)，多數(shù)省份的政府組成部門(mén)有所減少，有的省整合力度較大。全國(guó)市、縣級(jí)從2009年年中開(kāi)始啟動(dòng)大部門(mén)制改革，到2011年初副省級(jí)、地級(jí)市已完成改革工作，縣級(jí)改革也大體進(jìn)入完成階段，但要全部完成改革任務(wù)還要一定時(shí)間。全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革在2009年3月開(kāi)始，共有34600多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)參加改革，預(yù)計(jì)到2012年結(jié)束。各級(jí)地方機(jī)構(gòu)改革都以大部門(mén)制改革為抓手，進(jìn)行了有益嘗試。
總的看來(lái)，大部門(mén)制改革在全國(guó)進(jìn)展順利，初步實(shí)現(xiàn)了精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和整合部門(mén)職能的目標(biāo)，在一定程度上緩解了以往多部門(mén)之間職責(zé)重疊、交叉等問(wèn)題，優(yōu)化了政府結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，提高了行政效率和政府管理水平。特別是一些地方政府大膽創(chuàng)新部門(mén)設(shè)置，豐富了改革實(shí)踐。一是，中央政府改革積極穩(wěn)妥，及時(shí)、有力地應(yīng)對(duì)汶川地震等特大自然災(zāi)害和國(guó)際金融危機(jī)的巨大沖擊，證明了改革所取得的初步成效。二是，一些省市機(jī)構(gòu)改革整合部門(mén)職能收效明顯。例如，海南省組建大旅游部門(mén)、重慶市組建大農(nóng)業(yè)部門(mén)，都受到社會(huì)好評(píng)。三是，一些城市探索大部門(mén)制有實(shí)質(zhì)性突破。例如，深圳市將民防委辦公室、安委會(huì)辦公室、地震局、核應(yīng)急辦、應(yīng)急指揮中心等機(jī)構(gòu)整合成為“大應(yīng)急辦”，運(yùn)行順暢；廣州市整合原市容環(huán)衛(wèi)局、市政園林局、市建委、市愛(ài)衛(wèi)辦、市城管局的有關(guān)職能，成立了廣州市城市管理委員會(huì)和城市綜合執(zhí)法局，由“多龍管水”走向“一龍治水”。四是，有的縣級(jí)實(shí)行大部門(mén)制力度更大。如廣東省佛山市順德區(qū)，把41個(gè)黨政機(jī)構(gòu)整合為16個(gè)，這項(xiàng)改革已在佛山市各區(qū)推行。
但是，我們也要看到，大部門(mén)制改革尚處于探索之中，在實(shí)踐中也遇到了一些問(wèn)題。其一，改革牽涉多個(gè)部門(mén)權(quán)責(zé)關(guān)系，推進(jìn)難度較大。由于思想認(rèn)識(shí)上的差異，有的上級(jí)部門(mén)對(duì)撤并其下屬系統(tǒng)機(jī)構(gòu)施加壓力，有的改革由于權(quán)利關(guān)系的制約而推遲，導(dǎo)致改革進(jìn)程放緩。其二，已進(jìn)行大部門(mén)制改革的，還沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)從“物理組合”到“化學(xué)反應(yīng)”。有的機(jī)構(gòu)雖然劃歸到一起，但融合程度不到位，“名合而實(shí)不合”，一些部門(mén)在新體制下仍然保持了獨(dú)立性；有些新組建部門(mén)還處在磨合期，工作機(jī)制沒(méi)有能夠相應(yīng)建立起來(lái)，有些大部門(mén)職能作用還沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。同時(shí)，不少公務(wù)員素質(zhì)和能力也難以適應(yīng)大部門(mén)的需要。其三，已經(jīng)實(shí)行大部門(mén)制的，職責(zé)分工尚未完全落實(shí)到位，應(yīng)該整合的機(jī)構(gòu)職能有些還沒(méi)有完全到位。這些問(wèn)題，需要深入研究，認(rèn)真加以解決。
三、積極穩(wěn)妥推進(jìn)大部門(mén)制改革的思考
“十二五”時(shí)期是全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，是深化改革開(kāi)放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期。當(dāng)前，積極穩(wěn)妥推進(jìn)大部門(mén)制改革，為科學(xué)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步提供體制性保障，任務(wù)十分艱巨。我們要繼續(xù)解放思想，以更大的決心和勇氣推進(jìn)改革創(chuàng)新，爭(zhēng)取大部門(mén)制改革取得積極進(jìn)展。
提高大部門(mén)制改革重要性的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)改革的自覺(jué)性和堅(jiān)定性。政府組織機(jī)構(gòu)是政府履行職能的載體。只有完善政府組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，才能有效發(fā)揮政府整體功能和提高行政水平。推進(jìn)大部門(mén)制改革，是上層建筑更好適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的迫切要求，是建設(shè)現(xiàn)代化政府、服務(wù)型政府和人民滿意政府的關(guān)鍵之舉。我們要切實(shí)提高對(duì)大部門(mén)制改革重要意義的認(rèn)識(shí)，從深化行政體制改革和推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化的高度看待大部門(mén)制改革，正確認(rèn)識(shí)改革中遇到的各種矛盾，以更大的決心和勇氣繼續(xù)推進(jìn)這項(xiàng)改革。
加強(qiáng)大部門(mén)制改革頂層設(shè)計(jì)，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性和整體性。推進(jìn)大部門(mén)制改革，是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及體制改革的全局，需要整體把握，系統(tǒng)思考，深化戰(zhàn)略研究，精心設(shè)計(jì)謀劃。特別要把握好大部門(mén)制改革與其他改革之間的關(guān)系，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，搞好總體部署。一是緊緊圍繞建設(shè)服務(wù)型政府和理順職責(zé)關(guān)系，按照精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互協(xié)調(diào)又相互制約的要求，從全局和戰(zhàn)略上研究大部門(mén)制改革的目標(biāo)，做到階段性目標(biāo)與長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)相結(jié)合。二是加強(qiáng)改革的配套設(shè)計(jì)，明確改革優(yōu)先順序和重點(diǎn)任務(wù)，整體設(shè)計(jì)與分步實(shí)施相結(jié)合，全面推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合，妥善處理改革牽涉到的各種利益關(guān)系。三是認(rèn)真研究總結(jié)國(guó)外國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)，特別是近幾年我國(guó)推進(jìn)大部門(mén)制改革的新鮮經(jīng)驗(yàn)，深入分析“十二五”時(shí)期和未來(lái)10年有條件實(shí)行大部門(mén)制改革的領(lǐng)域，在更大的范圍推進(jìn)這項(xiàng)改革。四是先易后難，有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)改革。要充分考慮需要與可能，把推進(jìn)大部門(mén)制改革的進(jìn)取精神與嚴(yán)謹(jǐn)求實(shí)的科學(xué)態(tài)度結(jié)合起來(lái)，積極穩(wěn)步地加以推進(jìn)。
深化大部門(mén)制改革理論研究，增強(qiáng)改革的前瞻性和指導(dǎo)性。對(duì)于大部門(mén)制改革理論，我國(guó)理論界和實(shí)際部門(mén)已進(jìn)行了一些探索，對(duì)改革起到了一定的理論支撐和實(shí)踐指導(dǎo)作用。但總體看來(lái)，由于我們對(duì)大部門(mén)制理論與實(shí)踐研究的時(shí)間比較短，研究深度和廣度還有限，對(duì)于它的基礎(chǔ)條件、支撐條件還缺乏深入的理解，還不能完全滿足實(shí)踐發(fā)展的需要。當(dāng)前，迫切需要研究適合我國(guó)新階段實(shí)際情況的機(jī)構(gòu)改革的特點(diǎn)和規(guī)律，迫切需要研究中央與地方各級(jí)政府的行政職能和組織結(jié)構(gòu)，政務(wù)管理部門(mén)、社會(huì)事務(wù)管理部門(mén)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理部門(mén)的總體數(shù)量及相互關(guān)系，決策部門(mén)、執(zhí)行部門(mén)、監(jiān)督部門(mén)的法律關(guān)系等。同時(shí)，還需要對(duì)改革中涉及的一些重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，進(jìn)行深入的理論研究和實(shí)踐總結(jié)。大部門(mén)體制反映了現(xiàn)代行政管理體制發(fā)展的趨勢(shì)，但也受到一國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和行政管理傳統(tǒng)的深刻影響與制約，要在準(zhǔn)確把握我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，深入研究國(guó)外做法，吸取對(duì)我們有益的經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，對(duì)國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，我們既要學(xué)習(xí)與借鑒，也要做到有揚(yáng)棄。
強(qiáng)化大部門(mén)制改革法制建設(shè)，保障改革的持續(xù)性和穩(wěn)定性。探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)制，是行政體制和政府管理的創(chuàng)新，推進(jìn)大部門(mén)制改革并鞏固其改革成果，都需要法制保障。如果沒(méi)有法制做保障，僅靠行政力量是很難持續(xù)推進(jìn)的。即使僅靠行政力量在比較短的時(shí)間內(nèi)能夠推進(jìn)，但改革成果也很難長(zhǎng)期保持下去。這方面過(guò)去是有深刻教訓(xùn)的。例如，真正實(shí)現(xiàn)中央與地方行政管理體制的規(guī)范化和制度化，還應(yīng)適時(shí)修改憲法和組織法，盡快制定相應(yīng)的《中央與地方關(guān)系法》，對(duì)中央政府與地方政府的職責(zé)權(quán)限做出更加明確細(xì)致的規(guī)定，使適當(dāng)?shù)募瘷?quán)與必要的分權(quán)具有法定性的保障。因此，加強(qiáng)大部門(mén)制改革的法制建設(shè)，保障改革措施的持續(xù)性、穩(wěn)定性，應(yīng)當(dāng)成為下一步改革的重要任務(wù)。
突出大部門(mén)制改革重點(diǎn)難點(diǎn)，增強(qiáng)改革的突破性和實(shí)質(zhì)性。推進(jìn)大部門(mén)制改革的關(guān)鍵在于兩個(gè)方面：一是要抓住轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)核心，實(shí)現(xiàn)組織機(jī)構(gòu)從“硬件壓縮整合”到“軟件更新升級(jí)”；二是要建立健全部門(mén)間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，理順上下部門(mén)、平行部門(mén)間和部門(mén)內(nèi)部的關(guān)系。這兩個(gè)方面是改革的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。從公共行政理論來(lái)看，機(jī)構(gòu)職能的合理配置是行政體制的基礎(chǔ)，科學(xué)的機(jī)構(gòu)設(shè)置是全面履行政府職能的保證。在大部門(mén)制改革過(guò)程中，既要考慮職能的科學(xué)配置，又要考慮機(jī)構(gòu)的科學(xué)設(shè)置。因此，最大限度地避免政府職能交叉、多頭管理、責(zé)任不清的問(wèn)題，就需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，加大對(duì)機(jī)構(gòu)整合的力度，建立健全上下部門(mén)、平行部門(mén)間和部門(mén)內(nèi)部協(xié)調(diào)配合機(jī)制，特別是需要完善工作流程機(jī)制。“十二五”期間，應(yīng)當(dāng)圍繞三個(gè)方面進(jìn)行大部門(mén)制改革。一是圍繞服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、實(shí)施綠色發(fā)展和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略進(jìn)行機(jī)構(gòu)的整合和職能的界定，包括繼續(xù)完善大交通、大能源管理等改革；二是圍繞服務(wù)和改善民生、建立健全基本公共服務(wù)體系進(jìn)行機(jī)構(gòu)的整合和職能的界定，包括完善大市場(chǎng)監(jiān)管、大食品安全、大社會(huì)保障部門(mén)等改革；三是圍繞加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理等方面進(jìn)行機(jī)構(gòu)整合和職能的界定，包括加快社會(huì)工作、應(yīng)急管理等改革。當(dāng)前，應(yīng)重點(diǎn)從機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、隊(duì)伍素質(zhì)等方面入手，切實(shí)加強(qiáng)和充實(shí)政府的社會(huì)管理與公共服務(wù)部門(mén)。
（作者：國(guó)家行政學(xué)院常務(wù)副院長(zhǎng)）
