土地是人類(lèi)賴(lài)以生存和發(fā)展的基本載體。受我國(guó)基本國(guó)情和發(fā)展階段的影響，土地承載功能日趨多元化，土地管理和服務(wù)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用日益凸顯。按照中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的“努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展”的總體要求，加強(qiáng)和改善土地宏觀(guān)調(diào)控，必須著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，創(chuàng)新理念，加快構(gòu)建保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展新機(jī)制，更加有效地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。
一、充分發(fā)揮土地宏觀(guān)調(diào)控在調(diào)整結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式中的作用
近年來(lái)，我們認(rèn)真貫徹落實(shí)黨和國(guó)家關(guān)于加強(qiáng)和改善宏觀(guān)調(diào)控的決策部署，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、科技和必要的行政手段，對(duì)土地供應(yīng)總量、布局、結(jié)構(gòu)和時(shí)序進(jìn)行適時(shí)適度的調(diào)節(jié)，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展特別是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中發(fā)揮了積極作用。
調(diào)控供應(yīng)總量，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)較快發(fā)展。近10年來(lái)累計(jì)提供了近7000萬(wàn)畝的建設(shè)用地，保障了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基本的用地需求。同時(shí)，根據(jù)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)及時(shí)調(diào)整用地投放規(guī)模：2003年初經(jīng)濟(jì)發(fā)展局部出現(xiàn)過(guò)熱苗頭，黨中央、國(guó)務(wù)院果斷采取措施，緊縮“地根”，2004年和2005年土地供應(yīng)總量同比分別減少了23.3%和17.9%，而同期固定資產(chǎn)投資增速持續(xù)回落，土地供應(yīng)的適時(shí)適度調(diào)整在保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需求的同時(shí)，也對(duì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展起到先行調(diào)節(jié)作用。2008年下半年以來(lái)，中央提出了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的一攬子計(jì)劃，我們通過(guò)積極主動(dòng)服務(wù)，增加用地指標(biāo)，建立審批快速通道和先行用地政策，提高用地審批效率。2009年確定新增建設(shè)用地計(jì)劃總量比上年增加50萬(wàn)畝，同比增加8.6%，特別是前三季度，全國(guó)批準(zhǔn)和供應(yīng)建設(shè)用地總量均同比增加30%以上，從而使擴(kuò)內(nèi)需、保增長(zhǎng)、惠民生的一些重大工程建設(shè)用地得到了保障。
優(yōu)化供地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。一是通過(guò)控制建設(shè)用地總量，盤(pán)活和利用存量土地，不斷提高單位土地的投入與產(chǎn)出水平，促進(jìn)節(jié)約集約。2003年以來(lái)，建設(shè)用地供應(yīng)中存量用地所占比例始終保持在50%以上，單位建設(shè)用地GDP增加量和固定資產(chǎn)投資額增加量分別由2003年的350萬(wàn)元/公頃、550萬(wàn)元/公頃左右提高到2009年上半年的853萬(wàn)元/公頃和2116萬(wàn)元/公頃，土地資源消耗明顯降低。二是通過(guò)有禁有限、有保有控的供地政策推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。基礎(chǔ)設(shè)施用地供應(yīng)比重由2006年的24.1%提高到2008年的28.6%，2009年1—10月，廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房供地是前5年平均數(shù)的1.44倍。三是供地區(qū)域結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。東部地區(qū)占比由2006年的59.7％降低到2008年的50.7%，中、西部地區(qū)占比由2006年的22.6%、17.7%提高到2008年的24.4%、24.9%。
推進(jìn)市場(chǎng)建設(shè)，提高資源配置效率。穩(wěn)步推進(jìn)土地使用制度改革，實(shí)施招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓制度和工業(yè)用地最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用不斷強(qiáng)化，招拍掛出讓占土地出讓總面積的比例由2004年的28.1%提高到2009年上半年的84.4%，存量劃撥用地也通過(guò)企業(yè)改制和用途改變逐步實(shí)現(xiàn)有償使用，進(jìn)一步提高了土地要素與資本、勞動(dòng)力等要素的契合度。同時(shí)，土地資產(chǎn)逐步成為重要資金來(lái)源和融資手段。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999—2008年，全國(guó)土地出讓收入累計(jì)5.3萬(wàn)億元，土地抵押的面積、價(jià)款分別提高了7.74倍和13倍。截至2009年6月底，全國(guó)84個(gè)重點(diǎn)城市處于抵押狀態(tài)的土地有284萬(wàn)畝，抵押貸款總額達(dá)2.1萬(wàn)億元。
嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管，保障宏觀(guān)調(diào)控外部環(huán)境。近年來(lái)，通過(guò)推進(jìn)執(zhí)法關(guān)口前移和執(zhí)法重心下移，執(zhí)法監(jiān)察能力不斷得到提升。2006年建立了國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)了違法用地的事前主動(dòng)防范能力。2003年以來(lái)，開(kāi)展以開(kāi)發(fā)區(qū)清理為重點(diǎn)的土地市場(chǎng)治理整頓，分別壓縮開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量和規(guī)劃面積約77%和74%，促進(jìn)了規(guī)范用地。2007年下半年開(kāi)展全國(guó)土地執(zhí)法百日行動(dòng)，查出“以租代征”、擅自設(shè)區(qū)擴(kuò)區(qū)、未批先用三類(lèi)違規(guī)違法案件3.1萬(wàn)多件，涉及土地330多萬(wàn)畝；積極開(kāi)展“保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、保耕地紅線(xiàn)”行動(dòng)，加大了查處糾正違規(guī)違法用地行為，有效維護(hù)了土地管理秩序。
二、加強(qiáng)和改善土地宏觀(guān)調(diào)控，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局
當(dāng)前，我們必須繼續(xù)深化對(duì)宏觀(guān)調(diào)控的認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化土地政策參與宏觀(guān)調(diào)控規(guī)律研究，不斷提高土地宏觀(guān)調(diào)控的針對(duì)性、靈活性和有效性。
在繼續(xù)加強(qiáng)調(diào)控經(jīng)濟(jì)總量的基礎(chǔ)上，更加注重調(diào)控經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。繼續(xù)保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基本用地需求，更加注重通過(guò)土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和民生結(jié)構(gòu)調(diào)整，努力使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得明顯進(jìn)展。要進(jìn)一步完善土地利用計(jì)劃管理辦法，制定有區(qū)別的供地政策，與產(chǎn)業(yè)政策緊密配合，提高土地調(diào)控政策的預(yù)見(jiàn)性和針對(duì)性。統(tǒng)籌兼顧東、中、西部區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的客觀(guān)需求，進(jìn)一步支持西部大開(kāi)發(fā)、中部崛起和振興東北老工業(yè)基地計(jì)劃，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和農(nóng)村土地整治為手段，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局和結(jié)構(gòu)。重點(diǎn)保障經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、棚戶(hù)區(qū)改造等民生用地?？茖W(xué)合理安排用地，注重提高土地利用效率，為提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益服務(wù)。
在繼續(xù)運(yùn)用行政、法律手段的基礎(chǔ)上，更加注重運(yùn)用市場(chǎng)手段。進(jìn)一步完善市場(chǎng)配置手段，建立市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制。擴(kuò)大土地有償使用范圍，健全土地價(jià)格體系，逐步建立和完善反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的生產(chǎn)要素和資源價(jià)格形成機(jī)制，引導(dǎo)土地需求和供給的雙向調(diào)節(jié)及其投向。發(fā)揮土地稅費(fèi)的調(diào)控功能，積極探索土地儲(chǔ)備對(duì)市場(chǎng)的調(diào)控作用，加快建立國(guó)有土地收益基金，提高建設(shè)用地保障程度和快速反應(yīng)能力。完善促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的政績(jī)考核評(píng)價(jià)機(jī)制，使考核評(píng)價(jià)機(jī)制成為調(diào)控的重要手段。
在繼續(xù)控制項(xiàng)目建設(shè)節(jié)奏、時(shí)序的基礎(chǔ)上，更加注重引導(dǎo)供需平衡。在調(diào)節(jié)土地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)的同時(shí)，更要關(guān)注土地開(kāi)發(fā)利用情況和市場(chǎng)效果，實(shí)現(xiàn)對(duì)事前、事中和事后三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的全程動(dòng)態(tài)掌控。密切關(guān)注土地市場(chǎng)特別是房地產(chǎn)市場(chǎng)的價(jià)格水平、供求關(guān)系、運(yùn)行趨勢(shì)等，及時(shí)形成研判觀(guān)點(diǎn)與應(yīng)對(duì)措施，對(duì)新情況、新問(wèn)題要做深入分析，適時(shí)向社會(huì)發(fā)布，改變當(dāng)前政府與公眾信息不對(duì)稱(chēng)狀況。建立公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)環(huán)境，及時(shí)向社會(huì)公布供地計(jì)劃、供應(yīng)結(jié)果、實(shí)際開(kāi)發(fā)利用情況等動(dòng)態(tài)信息，正確引導(dǎo)輿論和市場(chǎng)。
三、堅(jiān)持改革創(chuàng)新，加快構(gòu)建保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展新機(jī)制
為深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展，我們必須解放思想，創(chuàng)新理念，統(tǒng)籌謀劃，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，完善宏觀(guān)調(diào)控的各項(xiàng)國(guó)土資源措施，加快構(gòu)建保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展新機(jī)制。
強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)，建立健全市場(chǎng)配置和宏觀(guān)調(diào)控機(jī)制。充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用，實(shí)行多元交易方式，提高土地供應(yīng)的可選擇性和針對(duì)性。對(duì)不同用途、類(lèi)型、規(guī)模、性質(zhì)的用地，根據(jù)具體情況，采取靈活的供應(yīng)方式和彈性年期的出讓方式。實(shí)施以?xún)r(jià)格為核心，差別化的土地調(diào)控政策。健全完善土地政策參與宏觀(guān)調(diào)控的目標(biāo)、政策工具、傳導(dǎo)機(jī)制和配套辦法，加強(qiáng)土地政策與財(cái)政政策、貨幣政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域發(fā)展政策配套協(xié)調(diào)，形成系統(tǒng)的政策體系和強(qiáng)大的政策合力。繼續(xù)實(shí)行有保有控的土地政策，全力保障國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地。落實(shí)好限制、禁止供地項(xiàng)目用地政策。按照修訂實(shí)施的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》，落實(shí)抑制兩高一資、產(chǎn)能過(guò)剩和重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)政策，對(duì)不符合產(chǎn)業(yè)政策和供地政策的項(xiàng)目，堅(jiān)決不供地。落實(shí)鼓勵(lì)中小企業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展的用地和地價(jià)政策。
落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，完善共同責(zé)任機(jī)制。圍繞堅(jiān)守18億畝耕地紅線(xiàn)的總目標(biāo)，建立健全耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，認(rèn)真落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制。強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的整體控制作用，嚴(yán)格土地用途管制，從嚴(yán)控制建設(shè)用地規(guī)模。按照節(jié)約集約用地的原則，審查調(diào)整各類(lèi)相關(guān)規(guī)劃和用地標(biāo)準(zhǔn)。各類(lèi)與土地利用相關(guān)的規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相銜接，所確定的建設(shè)用地規(guī)模必須符合土地利用總體規(guī)劃的安排，年度用地要控制在年度土地利用計(jì)劃之內(nèi)。建立單位GDP和固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長(zhǎng)的新增建設(shè)用地消耗考核制度，將考核結(jié)果作為年度土地利用計(jì)劃分配和地方政府政績(jī)考核的依據(jù)。深化征地制度改革，搞好農(nóng)村土地管理制度改革試點(diǎn)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。
實(shí)施最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，完善開(kāi)源節(jié)流機(jī)制。從我國(guó)人多地少的基本國(guó)情出發(fā)，堅(jiān)持最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度不動(dòng)搖。按照“嚴(yán)控增量，盤(pán)活存量，節(jié)約集約，嚴(yán)格管理”的要求，努力提高城鎮(zhèn)現(xiàn)有土地利用效率。建立完善以規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)控制為前提、以政策約束激勵(lì)為導(dǎo)向、以監(jiān)管考核為抓手、以有償使用和市場(chǎng)配置為基礎(chǔ)的最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。一是加強(qiáng)規(guī)劃的控制引導(dǎo)，科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排各類(lèi)用地。挖潛開(kāi)源，拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地新空間。查清、用好批而未征、征而未供、供而未用、用而未盡的存量土地。鼓勵(lì)優(yōu)先開(kāi)發(fā)利用工礦廢棄地、空閑和低效用地、地上地下空間。二是健全建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)體系，全面開(kāi)展建設(shè)用地節(jié)約集約利用潛力評(píng)價(jià)工作?？偨Y(jié)推廣各地節(jié)約集約用地典型經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)城市“舊廠(chǎng)房、舊村居、舊城鎮(zhèn)”改造、城市國(guó)有土地二次開(kāi)發(fā)，提高土地開(kāi)發(fā)的投入強(qiáng)度、建筑容積率和產(chǎn)出效率。三是嚴(yán)格宅基地管理。合理確定農(nóng)村居民點(diǎn)數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模，抓緊修訂宅基地標(biāo)準(zhǔn)。完善宅基地使用制度，探索宅基地退出機(jī)制。
推進(jìn)綜合監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)，完善科技創(chuàng)新機(jī)制。完善遙感監(jiān)測(cè)體系，推進(jìn)全國(guó)土地利用動(dòng)態(tài)“一張圖”綜合監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)。統(tǒng)籌整合第二次全國(guó)土地調(diào)查成果，建設(shè)完善集遙感影像圖、土地利用現(xiàn)狀圖、基本農(nóng)田數(shù)據(jù)、土地權(quán)屬數(shù)據(jù)為一體的第二次全國(guó)土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)成果信息化管理。充分運(yùn)用“一張圖”成果，加快建設(shè)用地的綜合監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)，通過(guò)“天上看、地上查、網(wǎng)上管”，對(duì)規(guī)劃實(shí)施、計(jì)劃執(zhí)行、土地開(kāi)發(fā)利用、耕地保護(hù)情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，努力實(shí)現(xiàn)土地管理的現(xiàn)代化，提升國(guó)土資源監(jiān)管的質(zhì)量和效率。同時(shí)，推進(jìn)監(jiān)管平臺(tái)與項(xiàng)目審批、銀行信貸、稅費(fèi)征收等平臺(tái)的互聯(lián)互通，確保土地與相關(guān)部門(mén)信息的共享，提高土地與財(cái)政、金融、產(chǎn)業(yè)等政策的協(xié)調(diào)性，為宏觀(guān)決策提供數(shù)據(jù)支持和服務(wù)。
（作者：國(guó)土資源部黨組書(shū)記、部長(zhǎng)，國(guó)家土地總督察）
