走中國特色統(tǒng)籌解決人口問題的道路
國家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)主任 李 斌
我國是世界上人口最多的發(fā)展中國家，人口多、底子薄、人均資源相對(duì)不足。從這一基本國情出發(fā)，黨中央、國務(wù)院始終將解決發(fā)展問題與解決人口問題緊密結(jié)合，堅(jiān)持改革開放，堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國策，實(shí)行綜合決策、統(tǒng)籌推進(jìn)。經(jīng)過30年的努力，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)快速增長和人口全面發(fā)展兩大奇跡。
一、人口和計(jì)劃生育工作的歷史貢獻(xiàn)與面臨的形勢
改革開放30年來，我國人口和計(jì)劃生育事業(yè)取得了舉世矚目的偉大成就，實(shí)現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型由高出生、低死亡、高增長向低出生、低死亡、低增長的歷史性轉(zhuǎn)變，婦女總和生育率從實(shí)行計(jì)劃生育前的5.8下降到目前的1.8左右。這一偉大成就，使我國13億人口日和世界60億人口日的到來分別推遲了4年，為經(jīng)濟(jì)快速增長創(chuàng)造了重要條件，使人口對(duì)資源、環(huán)境的壓力得到有效緩解，人口的生存和發(fā)展?fàn)顩r明顯改善，為世界人口發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。我國探索的計(jì)劃生育與扶貧開發(fā)相結(jié)合的新路子，使絕對(duì)貧困人口從改革開放前的2.5億減少到1500萬，在國際社會(huì)樹立了負(fù)責(zé)任人口大國的良好形象。
進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國面臨著更為復(fù)雜的人口發(fā)展形勢。在穩(wěn)定低生育水平的前提下，本世紀(jì)上半葉將迎來總?cè)丝?、勞?dòng)年齡人口和老年人口高峰，人口素質(zhì)總體不高，出生人口性別比偏高，人口流動(dòng)與遷移更趨活躍，人口發(fā)展處于數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、分布各要素相互交織、綜合作用的歷史時(shí)期?？偟膩砜矗丝跀?shù)量問題仍然是長期制約我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵性問題之一，從更長的時(shí)期看，人口素質(zhì)、結(jié)構(gòu)和分布問題將逐漸成為影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展的主要因素，統(tǒng)籌人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的任務(wù)十分艱巨。
解決我國的人口問題沒有現(xiàn)成的路可走，只能從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)定不移地走中國特色統(tǒng)籌解決人口問題的道路。
二、統(tǒng)籌解決人口問題的總體思路和主要任務(wù)
人口問題本質(zhì)上是發(fā)展問題。綜合運(yùn)用人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策、實(shí)現(xiàn)人口長期均衡發(fā)展是統(tǒng)籌解決人口問題、促進(jìn)人的全面發(fā)展的根本途徑。今后一個(gè)時(shí)期人口發(fā)展的總體思路是：高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持以人為本，推進(jìn)制度創(chuàng)新，優(yōu)先投資于人的全面發(fā)展，穩(wěn)定低生育水平，提高人口素質(zhì)，改善人口結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)人口合理分布，促進(jìn)人口大國向人力資源強(qiáng)國轉(zhuǎn)變，促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。
根據(jù)這一總體思路，當(dāng)前應(yīng)著力促進(jìn)四個(gè)“轉(zhuǎn)變”：
（一）全面認(rèn)識(shí)人口與資源、環(huán)境的關(guān)系，積極促進(jìn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。
作為世界上人口最多的發(fā)展中國家，我國人口與資源、環(huán)境關(guān)系緊張的狀況將長期存在。目前我國人均耕地是世界平均水平的1/3，人均水資源是1/4，人均礦產(chǎn)資源是1/2，人均資源量綜合排名列世界第120位，環(huán)境可持續(xù)指數(shù)在146個(gè)國家和地區(qū)中名列倒數(shù)第14位。因此，既要適度調(diào)控人口增長，又要加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，統(tǒng)籌處理好人口與資源、環(huán)境的關(guān)系。
一方面要穩(wěn)定低生育水平，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展創(chuàng)造良好的人口環(huán)境。預(yù)計(jì)2020年人口總量達(dá)14.5億，2033年左右達(dá)到峰值15億。穩(wěn)定低生育水平仍然是現(xiàn)階段人口和計(jì)劃生育工作的首要任務(wù)，必須保持人口政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，緊緊抓住三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：重點(diǎn)在農(nóng)村，難點(diǎn)在流動(dòng)人口，關(guān)注點(diǎn)在人口“大”省、人口再生產(chǎn)類型轉(zhuǎn)變較“晚”省份和流動(dòng)人口較“多”省份，加強(qiáng)分類指導(dǎo)，抓重點(diǎn)促全局。
另一方面要加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，促進(jìn)人口與資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)。在生產(chǎn)方式上，實(shí)行雙資源優(yōu)化組合，充分利用人力資源，節(jié)約利用物質(zhì)資源，形成在科技進(jìn)步基礎(chǔ)上的資本密集型和勞動(dòng)密集型并重的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在消費(fèi)方式上，倡導(dǎo)適度消費(fèi)，建設(shè)節(jié)約型社會(huì)。在分配方式上，兼顧公平和效率的統(tǒng)一，使廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果。
（二）科學(xué)把握人口因素變化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，積極促進(jìn)人口大國向人力資源強(qiáng)國轉(zhuǎn)變。
在經(jīng)濟(jì)全球化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國力的強(qiáng)弱,經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁的大小,越來越取決于勞動(dòng)者素質(zhì)的提高和人力資本的積累。
從人口結(jié)構(gòu)特征看，我國勞動(dòng)年齡人口的規(guī)模龐大，勞動(dòng)力資源充足。按16歲—64歲人口計(jì)算，2016年將達(dá)到9.9億峰值，2050年為8.7億，比2000年還多2800萬，高于目前發(fā)達(dá)國家勞動(dòng)力的總和。從市場容量規(guī)?？矗覈丝诳偭看?，人均收入仍處于較快增長階段，內(nèi)需潛力巨大，這必將成為較長時(shí)期拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長的強(qiáng)大動(dòng)力。從勞動(dòng)力成本來看，當(dāng)前我國的勞動(dòng)力成本僅相當(dāng)于發(fā)達(dá)國家的1/20到1/10，水平總體較低，依然具有較大的競爭優(yōu)勢。
我國勞動(dòng)力素質(zhì)不高，是影響人力資源優(yōu)勢充分發(fā)揮的瓶頸。當(dāng)前農(nóng)村勞動(dòng)年齡人口中小學(xué)及以下文化程度比例高達(dá)47.6％。必須在繼續(xù)挖掘人口數(shù)量紅利的同時(shí)，進(jìn)一步增加教育投入，培養(yǎng)適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的勞動(dòng)力隊(duì)伍，不斷提升勞動(dòng)者的綜合素質(zhì)。
（三）著力解決影響和制約科學(xué)發(fā)展的突出問題，積極促進(jìn)人口和計(jì)劃生育工作由單純控制人口數(shù)量向統(tǒng)籌解決人口問題轉(zhuǎn)變。
一是大力提高出生人口素質(zhì)。我國每年約有80萬—120萬例出生缺陷發(fā)生，給家庭和社會(huì)帶來沉重負(fù)擔(dān)。我們將加強(qiáng)部門合作，全面實(shí)施出生缺陷干預(yù)工程，探索推行免費(fèi)孕前優(yōu)生健康檢查，努力減少出生缺陷的發(fā)生。
二是綜合治理出生人口性別比偏高問題。自20世紀(jì)90年代以來，我國出生人口性別比持續(xù)偏高，嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定與和諧。我們將全面開展“關(guān)愛女孩行動(dòng)”，加大宣傳倡導(dǎo)力度，完善利益導(dǎo)向政策體系，開展優(yōu)質(zhì)孕產(chǎn)期保健服務(wù)，嚴(yán)肅查處非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定和選擇性別的人工終止妊娠行為。通過齊抓共管、綜合治理，切實(shí)遏制出生人口性別比偏高勢頭。
三是加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)管理。改革開放以來，我國人口特別是農(nóng)村勞動(dòng)力出現(xiàn)了以市場為主導(dǎo)、以發(fā)展型遷移為主要形式的規(guī)?？涨暗牧鲃?dòng)。據(jù)2005年全國1％人口抽樣調(diào)查，全國流動(dòng)人口達(dá)1.47億。未來二三十年，將有3億左右人口從農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)，成為綜合影響我國未來一個(gè)時(shí)期整體及區(qū)域發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)建設(shè)、政府社會(huì)管理與公共服務(wù)最重要的問題之一。我們將做好人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃工作，提出人口合理分布的政策、對(duì)策建議。研究探索通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的提升，帶動(dòng)人口轉(zhuǎn)移的具體路徑和模式。根據(jù)城鄉(xiāng)一體化格局發(fā)展的要求，解決好人口與城鎮(zhèn)布局之間的關(guān)系。加強(qiáng)流動(dòng)人口的服務(wù)管理，建立流動(dòng)人口優(yōu)質(zhì)服務(wù)體制機(jī)制，使流動(dòng)人口享有均等化基本公共服務(wù)，形成流動(dòng)人口計(jì)劃生育服務(wù)管理“一盤棋”格局。
四是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化。2007年我國65歲以上老年人口占總?cè)丝诒壤秊?.1％，到本世紀(jì)40年代將達(dá)到峰值3.2億，占總?cè)丝诘?2％。在農(nóng)村，可考慮實(shí)行以土地保障為基礎(chǔ)、以社會(huì)保障為依托的田園式養(yǎng)老方式。加快建立廣覆蓋、補(bǔ)貼式新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并對(duì)最需要保障的計(jì)劃生育家庭老人給予優(yōu)先優(yōu)惠。在城鎮(zhèn)，擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍，提高統(tǒng)籌層次，構(gòu)建以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)照料為補(bǔ)充的養(yǎng)老服務(wù)體系。對(duì)贍養(yǎng)和照料老人的獨(dú)生子女給予適當(dāng)?shù)亩愂諟p免，對(duì)老人給予適當(dāng)?shù)淖o(hù)理補(bǔ)貼。
（四）堅(jiān)持以人為本的執(zhí)政理念，積極促進(jìn)人口和計(jì)劃生育工作思路與工作方法的轉(zhuǎn)變。
一是創(chuàng)新工作理念。尊重群眾的主體地位，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，更加注重依法行政和人文關(guān)懷，更加注重用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控人口增長。二是改進(jìn)工作方法。建立健全以宣傳教育為先導(dǎo)，依法管理、村（居）民自治、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、政策推動(dòng)、綜合治理的長效工作機(jī)制。三是完善工作體系。全面推進(jìn)基層人口和計(jì)劃生育服務(wù)體系建設(shè)與干部隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)，不斷提高服務(wù)能力和水平，充分發(fā)揮人口和計(jì)劃生育網(wǎng)絡(luò)在社會(huì)管理與公共服務(wù)中的重要作用。
三、構(gòu)建統(tǒng)籌解決人口問題的體制機(jī)制
（一）加快建立和完善人口發(fā)展宏觀調(diào)控體系。
一是不斷完善統(tǒng)籌解決人口問題的宏觀決策機(jī)制。堅(jiān)持將人口發(fā)展規(guī)劃納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃，深入開展人口發(fā)展戰(zhàn)略研究,制定有利于科學(xué)發(fā)展的人口宏觀調(diào)控政策。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人口政策與經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的制定和實(shí)施。加快推進(jìn)人口和計(jì)劃生育信息化建設(shè)，完善人口發(fā)展動(dòng)態(tài)監(jiān)測、綜合分析和預(yù)報(bào)預(yù)警制度。二是加快形成政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、群眾參與、區(qū)域協(xié)作的綜合治理人口問題的工作格局。進(jìn)一步完善人口和計(jì)劃生育工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)與協(xié)調(diào)機(jī)制，健全部門協(xié)同機(jī)制和區(qū)域合作機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)人口管理制度的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。三是建立健全與統(tǒng)籌解決人口問題相適應(yīng)的政績評(píng)價(jià)體系。繼續(xù)堅(jiān)持黨政一把手親自抓、負(fù)總責(zé)，探索建立涵蓋人口數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、分布等的綜合指標(biāo)體系，探索開展對(duì)人口綜合承載力的變動(dòng)情況和人口協(xié)調(diào)程度等的評(píng)估。
（二）進(jìn)一步強(qiáng)化人口和計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制。
一是全面實(shí)施和完善“三項(xiàng)制度”。完善農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度，提高獎(jiǎng)勵(lì)扶助標(biāo)準(zhǔn)，從2009年起標(biāo)準(zhǔn)提高20％，達(dá)到年人均不低于720元；擴(kuò)大“少生快富”工程實(shí)施范圍；全面實(shí)施計(jì)劃生育家庭特別扶助制度。二是構(gòu)建利益導(dǎo)向政策體系框架。圍繞優(yōu)生優(yōu)育、子女成才、抵御風(fēng)險(xiǎn)、生殖健康、家庭致富和養(yǎng)老保障等六個(gè)方面，不斷建立完善有利于計(jì)劃生育家庭的利益導(dǎo)向政策措施。三是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策。做好城鄉(xiāng)最低生活保障、社會(huì)救助、征地補(bǔ)償?shù)绕栈菡吲c計(jì)劃生育政策的銜接，制定和完善對(duì)計(jì)劃生育家庭特別是農(nóng)村獨(dú)生子女戶與雙女戶的優(yōu)先優(yōu)惠政策。
（三）建立優(yōu)先投資于人的全面發(fā)展的投入保障機(jī)制。
一是調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，建立人口發(fā)展領(lǐng)域穩(wěn)定增長的投入保障機(jī)制。進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村、中西部和貧困地區(qū)人口發(fā)展領(lǐng)域的政策支持與資金扶持力度。二是利用經(jīng)濟(jì)杠桿，引導(dǎo)企業(yè)、家庭、個(gè)人等加大對(duì)人力資本的投入力度，形成良性循環(huán)的社會(huì)投入機(jī)制。
（四）建立健全基層民主管理機(jī)制。
一是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。規(guī)范基層政府的職責(zé)和權(quán)限，賦權(quán)于群眾和社會(huì)自治組織。加強(qiáng)對(duì)群眾自治組織的幫助和指導(dǎo)，增強(qiáng)群眾參與和自治的能力。堅(jiān)持依法辦事，切實(shí)尊重和維護(hù)群眾的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。二是大力推進(jìn)政務(wù)公開和村務(wù)公開。認(rèn)真落實(shí)《政府信息公開條例》，通過大眾傳媒和政務(wù)、村務(wù)公開欄等，廣泛公開各項(xiàng)人口和計(jì)劃生育法律法規(guī)、政策制度、辦事規(guī)程等。三是充分發(fā)揮計(jì)劃生育協(xié)會(huì)等群眾團(tuán)體的生力軍作用，暢通群眾訴求表達(dá)渠道，加強(qiáng)群眾意見和建議的收集、分析與互動(dòng)，接受社會(huì)監(jiān)督。
