走在節(jié)約集約大道上
——黨的十六大以來節(jié)約集約用地工作巡禮
進(jìn)入新千年后，我國土地資源亮起紅燈——經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾日益突出：一方面是建設(shè)用地需求將持續(xù)增長，另一方面是耕地總量和人均占有量不斷減少。
在客觀需求強勁的同時，土地的粗放利用和浪費卻十分嚴(yán)重：隨處可見的大廣場、寬馬路，規(guī)模驚人的開發(fā)區(qū)、花園式工廠和“大學(xué)城”；人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地達(dá)133平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他東亞國家和地區(qū)的水平；人均農(nóng)村居民點用地達(dá)到214平方米，遠(yuǎn)超150平方米的國標(biāo)上限……
“不足”與“有余”并存的現(xiàn)狀，逼迫我們不得不正視與反思：如果按照現(xiàn)有發(fā)展速度和資源利用方式，土地資源有效供應(yīng)難以為繼，經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展難以保障。要實現(xiàn)突圍，唯有告別粗放浪費的土地利用方式，盡早走上節(jié)約集約道路。
這十年，對節(jié)約集約用地這項偉大事業(yè)而言，既是大幕開啟的十年，也是不斷奔跑和跨越的十年。
從現(xiàn)實手段到國家大戰(zhàn)略
早在上世紀(jì)90年代，節(jié)約集約用地的提法已經(jīng)出現(xiàn)，但從一般性概念上升為國家層面的要求，則是近十年的事情。
黨的十六大召開以來，土地資源利用方式由粗放向集約的轉(zhuǎn)變逐漸成為全社會的共識。
2005年，黨中央提出建設(shè)節(jié)約型社會，其中，強化土地的節(jié)約和集約利用為五大重點之一。節(jié)約集約用地首次進(jìn)入國家視野。同年，國土資源部在江蘇省無錫市召開研討會，明確提出節(jié)約集約用地主要包括三層含義：一是節(jié)約用地，即各項建設(shè)都要盡量節(jié)省用地； 二是集約用地，即每宗建設(shè)用地必須提高投入產(chǎn)出強度，提高土地利用的集約化程度； 三是提高土地配置和利用效率。
2008年，黨的十七屆三中全會提出要堅持“最嚴(yán)格的集約用地制度”。這一提法與最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度并稱為 “兩個最嚴(yán)格”土地管理制度，節(jié)約集約用地由此上升為基本國策。
節(jié)約集約用地的內(nèi)涵也不斷走向豐富：2004年到2008年，國務(wù)院相繼出臺了三個重要文件。其中，《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出，要實行強化節(jié)約和集約用地政策、推進(jìn)土地資源的市場化配置、制定和實施新的土地使用標(biāo)準(zhǔn)等；《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》則明確，要建立工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一公布制度，強化對土地管理行為監(jiān)督檢查；《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》進(jìn)一步明確了審查調(diào)整各類相關(guān)規(guī)劃和用地標(biāo)準(zhǔn)、大力提高建設(shè)用地利用效率、健全節(jié)約集約用地長效機制等5個方面的政策措施。
對節(jié)約集約用地事業(yè)而言，2011年是值得大書特書的一年。3月發(fā)布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》首次提出“落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略”，要求全面實行資源利用總量控制、供需雙向調(diào)節(jié)、差別化管理，大幅度提高能源資源利用效率，提升各類資源保障程度。
8月23日，胡錦濤總書記在中央政治局第31次集體學(xué)習(xí)時指出：“加強土地資源節(jié)約和管理工作，十分珍惜和合理利用每一寸土地，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與土地資源利用相協(xié)調(diào)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供可靠的土地資源保障”；“進(jìn)一步完善符合我國國情的最嚴(yán)格的土地管理制度，堅持各類建設(shè)少占地、不占或少占耕地，以較少的土地資源消耗支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)增長?！?/p>
9月2日，溫家寶總理在視察國土資源部時強調(diào)：“堅持開源與節(jié)流并重，把節(jié)約放在首位。在做好數(shù)量管控的同時，加強質(zhì)量管理和生態(tài)管護(hù)。”
今年年初，李克強副總理在會見國土資源節(jié)約集約模范集體代表時提出，發(fā)展是硬道理，節(jié)約是大戰(zhàn)略。
時間指向2012年3月，節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略的制度體系構(gòu)建成功——國土資源部發(fā)布的《關(guān)于大力推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)的意見》，首次從國家層面系統(tǒng)提出了節(jié)約集約用地制度的框架體系和八項具體內(nèi)容，為指引節(jié)約集約用地工作找到具體可依的坐標(biāo)和現(xiàn)實路徑。
如今，節(jié)約集約用地，已經(jīng)從土地管理的現(xiàn)實手段，發(fā)展成為13億人的國家戰(zhàn)略。這項偉大事業(yè)正一步一個腳印向縱深走去。
節(jié)約集約用地是一項綜合性系統(tǒng)工程
概括來說，十年間，土地節(jié)約集約利用主要做了“三件大事”：一是管住總量，把“圈子”框得死死的；二是嚴(yán)控增量，將“前門”關(guān)得緊緊的；三是最大限度挖掘存量，把“后門”堵得牢牢的。
首先，規(guī)劃的節(jié)約是最大的節(jié)約。按照節(jié)約集約用地原則，實行建設(shè)用地布局和結(jié)構(gòu)控制，以土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)籌各區(qū)域、各業(yè)發(fā)展用地。
其次是嚴(yán)準(zhǔn)入，控制土地供應(yīng)“閘門”，明確哪些項目能供地，哪些不能供。根據(jù)國家最新的產(chǎn)業(yè)政策，國土資源部聯(lián)合國家發(fā)展改革委定期發(fā)布《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》，對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和宏觀調(diào)控要求的項目，一律不允許“進(jìn)門”；沒達(dá)到國家要求的規(guī)模、條件和標(biāo)準(zhǔn)的項目，嚴(yán)格加以控制。
進(jìn)門之后，則要用標(biāo)準(zhǔn)約束寬打?qū)捰?。近年來，國土資源部積極制訂、修訂和實施各類土地使用標(biāo)準(zhǔn)：2008年修訂發(fā)布了《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)》，用投資強度、容積率等指標(biāo)捆住粗放用地的手腳，進(jìn)一步提高了工業(yè)用地準(zhǔn)入門檻；會同相關(guān)部門發(fā)布實施了電力、石油天然氣、煤炭、鐵路、公路、公共圖書館等工程項目建設(shè)用地指標(biāo)，各行業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)體系基本形成。
如果說嚴(yán)格的用地標(biāo)準(zhǔn)是外在約束，那么市場化配置則是對用地主體的內(nèi)在約束。2001年，土地招拍掛出讓制度正式實施；2007年，《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》頒布，將工業(yè)用地納入招拍掛出讓范圍。2000年，在出讓土地中，運用招標(biāo)、拍賣等市場公開競爭只有5％左右，而2011年全國招拍掛出讓的土地面積已占全年出讓國有建設(shè)用地面積91.3%。隨著土地市場化程度提高，“十一五”期間，單位GDP建設(shè)用地消耗下降29%，土地節(jié)約集約利用水平顯著提升。
推進(jìn)節(jié)約集約用地，離不開科學(xué)的評價體系這個“指揮棒”。上世紀(jì)末起，新一輪國土資源大調(diào)查設(shè)立“城市土地利用集約利用評價”項目，歷時十余年，構(gòu)建了多層次建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價技術(shù)體系；2006年啟動的開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作，摸清了200多個國家級開發(fā)區(qū)土地利用的“家底”，樹立起科學(xué)用地、節(jié)約集約用地的目標(biāo)，帶動效應(yīng)明顯，并為國家開展開發(fā)區(qū)擴(kuò)區(qū)升級審核提供了決策依據(jù)。
考核是硬杠杠。2009年，國土資源部和國家發(fā)改委、國家統(tǒng)計局聯(lián)合發(fā)布《單位GDP和固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長的新增建設(shè)用地消耗考核辦法》，就單位GDP和固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長的新增建設(shè)用地消耗，對?。▍^(qū)、市）人民政府進(jìn)行評價考核。
已供土地一旦“曬太陽”了怎么辦？2004年國土資源部的一項調(diào)查結(jié)果就顯示，全國閑置土地和空閑土地規(guī)模達(dá)到1268平方公里，相當(dāng)于一個中等縣的面積。最新統(tǒng)計則表明，截至2012年6月30日，全國已供應(yīng)但未竣工的住宅項目用地總量達(dá)32.66萬公頃。而新修訂的《閑置土地處置辦法》已于今年7月1日起施行了，其目的就是強化對閑置土地的預(yù)防和監(jiān)管，規(guī)定市、縣人民政府供應(yīng)的土地必須是“凈地”，禁止“毛地”出讓，防止因政府、政府有關(guān)部門的行為造成土地閑置。
今天，節(jié)約集約用地制度已經(jīng)基本建成，作為一項綜合性的系統(tǒng)工程，從規(guī)劃、機制、標(biāo)準(zhǔn)到評價等節(jié)地鏈條也基本完善。十年，我們不斷探索土地節(jié)約集約利用方向，更為未來的節(jié)約集約事業(yè)奠定了堅實的基礎(chǔ)。
撬動經(jīng)濟(jì)增長方式、發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變
常有人說，節(jié)約集約用地工作是一個神奇的支點。既然是支點，十年來，它究竟撬動了什么？改變了什么？
首先，土地管理工作發(fā)生了一些內(nèi)在變化，即土地管理和利用方式將由粗放向集約轉(zhuǎn)變。
——觀念的轉(zhuǎn)變是先導(dǎo)：由外延粗放利用資源向內(nèi)涵集約利用資源轉(zhuǎn)變，由偏重資源的數(shù)量管理向數(shù)量質(zhì)量生態(tài)綜合管理轉(zhuǎn)變，由單純的資源管理向資源資產(chǎn)資本三位一體管理轉(zhuǎn)變等。
——國土資源部門的職能發(fā)生了深刻變化，過去是以審批為主，而一旦把節(jié)約集約用地放在更加突出的位置上，則要求把權(quán)力和責(zé)任放下去，把監(jiān)管和服務(wù)抓起來。
——將節(jié)約集約的理念貫穿于批、供、用、查的各個環(huán)節(jié)，不斷提高土地管理的差別化、精細(xì)化程度，促進(jìn)“集約”落地生根。
其次，眾所周知，節(jié)約集約用地從誕生之日起，就與城鎮(zhèn)化和工業(yè)化密不可分。一方面，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和基礎(chǔ)設(shè)施用地的節(jié)約集約利用是節(jié)地工作的重中之重，另一方面，這項工作的推進(jìn)又為“兩化”的健康發(fā)展起到了不可估量的作用。
中國究竟需要什么樣的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化？相關(guān)研究表明，2009年我國城鎮(zhèn)化率已達(dá)46.59%，但土地城市化明顯快于人口城市化，“十一五”以來，全國土地出讓平均每年達(dá)到660萬畝，這對有限的土地資源是嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。此外，我國單位GDP的資源能耗遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家，甚至高于印度等發(fā)展中國家。工業(yè)用地開發(fā)強度明顯偏低，容積率一般只有0.3～0.6。
以主城區(qū)為主、 “攤大餅”方式向外蔓延發(fā)展的“偽城鎮(zhèn)化”，以及以犧牲資源為代價的“半吊子工業(yè)化”，并不是我們追求的目標(biāo)。
必須在資源約束下推進(jìn)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，引領(lǐng)新的生產(chǎn)方式和生活方式。具體來說，就是要以集約為倒逼手段，引導(dǎo)城市遵循客觀規(guī)律，集約發(fā)展，不斷“長高”，完成“蛻變”。同樣，以用地集約促產(chǎn)業(yè)集聚、布局集中，不斷提高工業(yè)用地投入產(chǎn)出效率，實現(xiàn)從“數(shù)量”增長向“質(zhì)量”增長的轉(zhuǎn)變。
然而，土地與資源是發(fā)展之本，節(jié)約與集約利用是可持續(xù)之基。只有將集約用地作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主攻方向，實現(xiàn)的才是又好又快和可持續(xù)的發(fā)展。
近年來，國土資源部門主動參與宏觀調(diào)控，把住用地“閘門”，按照區(qū)別對待、有保有壓的原則，嚴(yán)禁高能耗、高排放、產(chǎn)能過剩項目建設(shè)上馬，積極支持自主創(chuàng)新與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地，推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。
我們期待，節(jié)約集約用地這個支點，撬動的不僅是經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，更是發(fā)展模式、發(fā)展道路的深刻變革。
改革未有窮期，探索永不止步
問渠哪得清如許，為有源頭活水來。十年來，各地土地管理者和使用者結(jié)合實際、因地制宜，以盤活存量土地、提高建設(shè)用地效率為重點，踴躍探索節(jié)約集約用地的新路子，總結(jié)出一大批具有開拓性的好經(jīng)驗，催生了一批節(jié)約集約利用土地的好模式和好機制。
比如，浙江省紹興縣在當(dāng)?shù)貓蠹埳瞎_發(fā)布 “排行榜”，不是以年產(chǎn)量或年銷售收入為排序，而是以畝均銷售和畝均稅收為依據(jù)，以“畝產(chǎn)論英雄”；江蘇省江陰市創(chuàng)新用地思路，打造“節(jié)地十八法”—— 隔江借地、科技管地、二次用地、分期供地、 “回頭”找地、履約取地、向天要地、點供獎地、考核節(jié)地等；湖北省十堰市通過結(jié)合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，“向山地要效益”……這些寶貴的探索和經(jīng)驗，為國家層面的節(jié)約集約用地制度建設(shè)提供了豐富的內(nèi)容。
實踐告訴我們，改革創(chuàng)新是事業(yè)發(fā)展的引擎，只有深化改革，才能釋放發(fā)展的活力；只有銳意創(chuàng)新，才能為新制度供給提供生命源泉，為科學(xué)發(fā)展注入新動力。近年來，國土資源部門圍繞節(jié)約集約用地，在狠抓制度建設(shè)實施的同時，積極開展試點，鼓勵地方大膽創(chuàng)新，以盤活存量土地、提高建設(shè)用地效率為重點，探索節(jié)約集約用地的新路子。
——長沙新河三角洲立體開發(fā)試點項目通過實施人車分流模式，總建筑面積由300多萬平方米增加至600萬平方米，容積率由2.0提高到2.8，開發(fā)強度提高40%，節(jié)約土地58.62公頃。
——合肥市作為全國唯一的節(jié)約集約用地試點市，以地方立法的形式出臺了《關(guān)于合肥市區(qū)劃撥土地使用權(quán)最低價款的決定》，規(guī)定“最低價”標(biāo)準(zhǔn)既包括征地拆遷費用，也包括所供地塊的前期開發(fā)費用，真正做到劃撥土地有償使用。
——國土資源部與廣東省共同推進(jìn)節(jié)約集約用地試點示范省建設(shè)，并將舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊改造作為推進(jìn)試點示范省建設(shè)的一項重要任務(wù)。經(jīng)過3年的試點，有效推動了城鎮(zhèn)低效用地二次開發(fā)，取得了階段性成果。據(jù)估算，該省390多萬畝“三舊”用地，改造后可節(jié)約土地超過100萬畝，相當(dāng)于全省10年規(guī)劃新增建設(shè)用地規(guī)模的近40%。
——為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、促進(jìn)城市土地收益反哺農(nóng)村，重慶市設(shè)立農(nóng)村土地交易所，首創(chuàng)地票交易制度，探索農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。
這些了不起的創(chuàng)新和探索，極有可能為節(jié)約集約用地找到未來的方向和出路。下一個十年正向我們走來。對于我們來說，節(jié)約集約用地，仍然任重而道遠(yuǎn)。
