氣候變化談判，走過(guò)風(fēng)云變幻20年
——?dú)夂蜃兓勁袣v程和南非德班氣候大會(huì)展望
氣候變化是人類(lèi)面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，必須各國(guó)共同應(yīng)對(duì)。自1992年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》誕生以來(lái)，各國(guó)圍繞應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)行了一系列談判，這些談判表面上是為了應(yīng)對(duì)氣候變暖，本質(zhì)上還是各國(guó)經(jīng)濟(jì)利益和發(fā)展空間的角逐。
政府間氣候變化專門(mén)委員會(huì)（IPCC）評(píng)估結(jié)果表明：全球氣候正在變暖，而導(dǎo)致變暖的原因主要是人類(lèi)燃燒化石能源和毀林開(kāi)荒等行為向大氣排放大量溫室氣體，導(dǎo)致大氣溫室氣體濃度升高，加劇溫室效應(yīng)的結(jié)果。據(jù)美國(guó)國(guó)家大氣和海洋管理局（NOAA）最新報(bào)告，全球大氣中二氧化碳平均濃度已由工業(yè)革命前的280ppm（ppm：百萬(wàn)分之一）左右升高到了2010年的389ppm。
政府間氣候變化專門(mén)委員會(huì)歷次評(píng)估報(bào)告還在不斷地警醒國(guó)際社會(huì)，應(yīng)當(dāng)盡快大幅減少溫室氣體排放。否則，全球氣溫升高將導(dǎo)致海平面上升、糧食減產(chǎn)、傳染病增加、水資源短缺、瀕危物種滅絕等嚴(yán)重后果，對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)和人類(lèi)社會(huì)產(chǎn)生相當(dāng)不利的影響。因此，必須積極行動(dòng)起來(lái)，應(yīng)對(duì)氣候變暖。
氣候談判——走過(guò)風(fēng)云變幻20年
從1992年啟動(dòng)氣候談判以來(lái)，氣候談判總體呈現(xiàn)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家兩大陣營(yíng)對(duì)立的格局，這種格局目前尚未發(fā)生重大變化。但與此同時(shí)，全球溫室氣體排放格局卻發(fā)生了相當(dāng)大的變化。根據(jù)國(guó)際能源署的相關(guān)報(bào)告，1990年全球化石能源總排放約為201億噸二氧化碳當(dāng)量，其中，發(fā)達(dá)國(guó)家占68%，發(fā)展中國(guó)家占32%；2008年全球化石能源總排放為284億噸二氧化碳當(dāng)量，其中，發(fā)達(dá)國(guó)家占51%，發(fā)展中國(guó)家占49%。從國(guó)別看，到2000年，25個(gè)主要排放國(guó)排放量約占全球總排放量的83%，其中，美國(guó)、中國(guó)、歐盟、印度、俄羅斯合計(jì)約占全球總排放量的60%。中國(guó)在1992年的排放量約占全球的11%，2008年則占全球的23%，位居世界第一。從排放趨勢(shì)看，發(fā)達(dá)國(guó)家歷史排放量多，當(dāng)前和未來(lái)排放量總體呈下降趨勢(shì)；發(fā)展中國(guó)家歷史排放量少、當(dāng)前和未來(lái)呈增加趨勢(shì)。全球排放格局的變化，在很大程度上導(dǎo)致了發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在誰(shuí)先減排、減多少、怎樣減，以及如何提供資金、提供氣候友好型技術(shù)支持發(fā)展中國(guó)家減緩等問(wèn)題上，展開(kāi)了激烈爭(zhēng)論，短期內(nèi)很難達(dá)成一致，并進(jìn)一步導(dǎo)致了發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家兩大陣營(yíng)內(nèi)部談判力量的分化組合。
1992年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》誕生
為了促使各國(guó)共同應(yīng)對(duì)氣候變暖，在1990年IPCC發(fā)布了第一次氣候變化評(píng)估報(bào)告后不久，1990年12月21日，第45屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)第212號(hào)決議，決定設(shè)立氣候變化框架公約政府間談判委員會(huì)。這個(gè)委員會(huì)成立后共舉行了6次談判，1992年5月9日在紐約通過(guò)了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（簡(jiǎn)稱《公約》），同年6月在巴西里約熱內(nèi)盧召開(kāi)的首屆聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上，提交參會(huì)各國(guó)簽署。1994年3月21日《公約》正式生效。
《公約》的主要目標(biāo)是控制大氣溫室氣體濃度升高，防止由此導(dǎo)致的對(duì)自然和人類(lèi)生態(tài)系統(tǒng)帶來(lái)的不利影響。《公約》還根據(jù)大氣中溫室氣體濃度升高主要是發(fā)達(dá)國(guó)家早先排放的結(jié)果這一事實(shí)，明確規(guī)定了發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間負(fù)有“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，即各締約方都有義務(wù)采取行動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變暖，但發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)此負(fù)有歷史和現(xiàn)實(shí)責(zé)任，應(yīng)承擔(dān)更多義務(wù)；而發(fā)展中國(guó)家首要任務(wù)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、消除貧困。
1997年通過(guò)了《京都議定書(shū)》
《公約》雖確定了控制溫室氣體排放的目標(biāo)，但沒(méi)有確定發(fā)達(dá)國(guó)家溫室氣體量化減排指標(biāo)。為確?！豆s》得到有效實(shí)施，1995年在德國(guó)柏林召開(kāi)的《公約》第1次締約方大會(huì)通過(guò)了“柏林授權(quán)”，決定通過(guò)談判制定一項(xiàng)議定書(shū)，主要是確定發(fā)達(dá)國(guó)家2000年后的減排義務(wù)和時(shí)間表。經(jīng)過(guò)多次談判，1997年底在日本京都通過(guò)了《京都議定書(shū)》，首次為39個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家規(guī)定了一期（2008年-2012年）減排目標(biāo)，即在他們1990年排放量的基礎(chǔ)上平均減少5.2%。同時(shí)，為了促使發(fā)達(dá)國(guó)家完成減排目標(biāo)，還允許發(fā)達(dá)國(guó)家借助三種靈活機(jī)制來(lái)降低減排成本。此后，各方圍繞如何執(zhí)行《京都議定書(shū)》，又展開(kāi)了一系列談判，在2001年通過(guò)了執(zhí)行《京都議定書(shū)》的一攬子協(xié)議，即《馬拉喀什協(xié)定》。2005年2月16日《京都議定書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱“議定書(shū)”）正式生效。但美國(guó)等極少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家以種種理由拒簽議定書(shū)。
2005年啟動(dòng)了議定書(shū)二期談判
由于議定書(shū)只規(guī)定了發(fā)達(dá)國(guó)家在2008年-2012年期間的減排任務(wù)，2012年后如何減排則需要繼續(xù)談判。在發(fā)展中國(guó)家推動(dòng)下，2005年底在加拿大蒙特利爾召開(kāi)的《公約》第11次締約方大會(huì)暨議定書(shū)生效后的第1次締約方會(huì)議上，正式啟動(dòng)了2012年后的議定書(shū)二期減排談判，主要是確定2012年后發(fā)達(dá)國(guó)家減排指標(biāo)和時(shí)間表，并建立了議定書(shū)二期談判工作組。但歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家以美國(guó)、中國(guó)等主要排放大國(guó)未加入議定書(shū)減排為由，對(duì)議定書(shū)二期減排談判態(tài)度消極，此后的議定書(shū)二期減排談判一直進(jìn)展緩慢。
2007年確立了“巴厘路線圖”談判
在發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家就議定書(shū)二期減排談判積極展開(kāi)的同時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家則積極推動(dòng)發(fā)展中國(guó)家參與2012年后的減排。經(jīng)過(guò)艱難談判，2007年底在印尼巴厘島召開(kāi)的《公約》第13次締約方大會(huì)上通過(guò)了“巴厘路線圖”，各方同意所有發(fā)達(dá)國(guó)家（包括美國(guó)）和所有發(fā)展中國(guó)家應(yīng)當(dāng)根據(jù)《公約》的規(guī)定，共同開(kāi)展長(zhǎng)期合作，應(yīng)對(duì)氣候變化，重點(diǎn)就減緩、適應(yīng)、資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等主要方面進(jìn)行談判，在2009年底達(dá)成一攬子協(xié)議，并就此建立了公約長(zhǎng)期合作行動(dòng)談判工作組。自此，氣候談判進(jìn)入了議定書(shū)二期減排談判和公約長(zhǎng)期合作行動(dòng)談判并行的“雙軌制”階段。
2009年底產(chǎn)生了《哥本哈根協(xié)議》
2008年-2009年間，各方在議定書(shū)二期減排談判工作組和公約長(zhǎng)期合作行動(dòng)談判工作組下，按照“雙軌制”的談判方式進(jìn)行了多次艱難談判，但進(jìn)展緩慢。到2009年底，當(dāng)100多個(gè)國(guó)家首腦史無(wú)前例地聚集到丹麥哥本哈根參加《公約》第15次締約方大會(huì)，期待著簽署一攬子協(xié)議時(shí)，終因各方在誰(shuí)先減排、怎么減、減多少、如何提供資金、轉(zhuǎn)讓技術(shù)等問(wèn)題上分歧太大，各方?jīng)]能就議定書(shū)二期減排和“巴厘路線圖”中的主要方面達(dá)成一攬子協(xié)議，只產(chǎn)生了一個(gè)沒(méi)有被締約方大會(huì)通過(guò)的《哥本哈根協(xié)議》?！秴f(xié)議》雖然沒(méi)有被締約方大會(huì)通過(guò)、也不具有法律效力，但卻對(duì)2010年后的氣候談判進(jìn)程產(chǎn)生了重要影響，主要體現(xiàn)在發(fā)達(dá)國(guó)家借此加快了此前由議定書(shū)二期減排談判和公約長(zhǎng)期合作行動(dòng)談判并行的“雙軌制”模式合并為一，即“并軌”的步伐。哥本哈根氣候大會(huì)雖以失敗告終，但各方仍同意2010年繼續(xù)就議定書(shū)二期和巴厘路線圖涉及的要素進(jìn)行談判。
2010年底通過(guò)了《坎昆協(xié)議》
《哥本哈根協(xié)議》雖然沒(méi)有被締約方大會(huì)通過(guò)，但歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家在2010年談判中，則借此公開(kāi)提出對(duì)發(fā)展中國(guó)家重新分類(lèi)，重新解釋“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則，目的是加快推進(jìn)議定書(shū)二期減排談判和公約長(zhǎng)期合作行動(dòng)談判的“并軌”，但遭到發(fā)展中國(guó)家強(qiáng)烈反對(duì)。經(jīng)過(guò)多次談判，在2010年底墨西哥坎昆召開(kāi)的氣候公約第16次締約方大會(huì)上，在玻利維亞強(qiáng)烈反對(duì)下，締約方大會(huì)最終強(qiáng)行通過(guò)了《坎昆協(xié)議》?！犊怖f(xié)議》匯集了進(jìn)入“雙軌制”談判以來(lái)的主要共識(shí)，總體上還是維護(hù)了議定書(shū)二期減排談判和公約長(zhǎng)期合作行動(dòng)談判并行的“雙軌制”談判方式，增強(qiáng)國(guó)際社會(huì)對(duì)聯(lián)合國(guó)多邊談判機(jī)制的信心，同意2011年就議定書(shū)二期和巴厘路線圖所涉要素中未達(dá)成共識(shí)的部分繼續(xù)談判，但《坎昆協(xié)議》針對(duì)議定書(shū)二期減排談判和公約長(zhǎng)期合作行動(dòng)談判所做決定的內(nèi)容明顯不平衡。發(fā)展中國(guó)家推進(jìn)議定書(shū)二期減排談判的難度明顯加大，發(fā)達(dá)國(guó)家推進(jìn)“并軌”的步伐明顯加快。
林業(yè)議題——人心所向眾望所歸
近年來(lái)，氣候談判中的林業(yè)議題備受?chē)?guó)際社會(huì)關(guān)注。這是因?yàn)楦鲊?guó)普遍認(rèn)識(shí)到，林業(yè)不僅是減緩氣候變暖的重要手段，也是適應(yīng)氣候變化的重要措施。各國(guó)都希望充分發(fā)揮林業(yè)在減緩氣候變化中的作用，拓展發(fā)展空間，降低工業(yè)減排壓力，推進(jìn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，這有利于各方就林業(yè)議題達(dá)成共識(shí)。林業(yè)議題談判是氣候談判總體進(jìn)程中的重要組成部分，但因各方在氣候談判中追求的總體目標(biāo)存在差異，各國(guó)國(guó)情、林情差別大，林業(yè)牽涉的社會(huì)問(wèn)題多，監(jiān)測(cè)森林碳儲(chǔ)量變化等技術(shù)方法存在難點(diǎn)，林業(yè)議題談判也并不容易達(dá)成一致。
氣候談判中目前涉及的林業(yè)議題主要有：土地利用、土地利用變化和林業(yè)議題，減少發(fā)展中國(guó)家毀林排放等行動(dòng)的激勵(lì)政策和機(jī)制，以及相關(guān)的技術(shù)方法議題。
土地利用、土地利用變化和林業(yè)議題
這個(gè)議題是議定書(shū)二期減排談判中的一個(gè)技術(shù)性很強(qiáng)的談判議題，是發(fā)達(dá)國(guó)家要求談判的議題。發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)為，現(xiàn)行核算土地利用、土地利用變化和林業(yè)活動(dòng)碳源/碳匯的技術(shù)規(guī)則不合理，限制了他們利用“土地利用、土地利用變化和林業(yè)活動(dòng)”的減排潛力，主張大幅度修改現(xiàn)行核算規(guī)則。發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家圍繞是否需要修改、如何修改這些核算規(guī)則進(jìn)行了多次談判。2010年底坎昆氣候大會(huì)期間，該議題談判取得了一定進(jìn)展，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家同意，在議定書(shū)二期減排中，應(yīng)繼續(xù)核算造林、再造林、毀林、森林管理、農(nóng)田管理、草地管理活動(dòng)的碳源/碳匯變化，與這些活動(dòng)相關(guān)的定義、核算原則應(yīng)該和現(xiàn)行規(guī)則中的規(guī)定保持一致；同時(shí)，要求發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)其提出的森林管理等活動(dòng)相關(guān)的新的核算方法做出詳細(xì)說(shuō)明后，在2011年繼續(xù)就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行談判。
減少發(fā)展中國(guó)家毀林排放等行動(dòng)的激勵(lì)政策和機(jī)制議題
這是在氣候公約第11次締約方大會(huì)期間，根據(jù)巴布亞新幾內(nèi)亞和哥斯達(dá)黎加提議而確立的談判議題，但最初談判時(shí)主要涉及如何采取行動(dòng)，以減少發(fā)展中國(guó)家毀林活動(dòng)導(dǎo)致的碳排放。經(jīng)過(guò)2006年-2007年的談判，在2007年底印度尼西亞巴厘島召開(kāi)的氣候公約第13次締約方大會(huì)期間，在非洲集團(tuán)、中國(guó)和印度的強(qiáng)烈要求下，該議題討論的林業(yè)活動(dòng)范圍由早先僅關(guān)注減少發(fā)展中國(guó)家毀林活動(dòng)導(dǎo)致的碳排放，開(kāi)始被擴(kuò)展到包括減少發(fā)展中國(guó)家森林退化導(dǎo)致的碳排放，以及保護(hù)森林、可持續(xù)經(jīng)營(yíng)森林、增加森林碳匯的活動(dòng)。同時(shí)，該議題也被納入“巴厘路線圖”，成為“巴厘路線圖”談判的重要內(nèi)容之一，談判重點(diǎn)是討論如何建立有效的激勵(lì)機(jī)制，支持發(fā)展中國(guó)家采取行動(dòng)，減少森林碳排放和增加森林碳吸收。
2010年底通過(guò)的《坎昆協(xié)議》就該議題形成了決定，明確了減少發(fā)展中國(guó)家毀林排放等行動(dòng)的具體范圍、行動(dòng)原則，發(fā)達(dá)國(guó)家同意為發(fā)展中國(guó)家制定減少發(fā)展中國(guó)家毀林排放等行動(dòng)的國(guó)家戰(zhàn)略或行動(dòng)計(jì)劃、開(kāi)展相關(guān)能力建設(shè)和實(shí)施試點(diǎn)項(xiàng)目等提供資金支持。但各方?jīng)]有就如何為發(fā)展中國(guó)家全面、有效實(shí)施減少發(fā)展中國(guó)家毀林排放等行動(dòng)提供長(zhǎng)期資金支持，以及相關(guān)的技術(shù)方法達(dá)成一致，同意在2011年就長(zhǎng)期資金和相關(guān)的技術(shù)方法問(wèn)題繼續(xù)談判，期望在今年底南非德班召開(kāi)的氣候公約第17次締約方大會(huì)上達(dá)成共識(shí)。
減少發(fā)展中國(guó)家毀林排放等行動(dòng)相關(guān)的技術(shù)方法議題
根據(jù)2010年底通過(guò)的《坎昆協(xié)議》的決定，2011年各方要就實(shí)施減少發(fā)展中國(guó)家毀林排放等行動(dòng)相關(guān)的技術(shù)方法問(wèn)題進(jìn)行討論，具體包括如何評(píng)估、監(jiān)測(cè)發(fā)展中國(guó)家實(shí)施減少森林碳排放和增加森林碳吸收行動(dòng)的實(shí)際效果，以及在發(fā)展中國(guó)家實(shí)施減少森林碳排放和增加森林碳吸收行動(dòng)過(guò)程中，如何保障林區(qū)當(dāng)?shù)厝斯絽⑴c行動(dòng)和從中獲益的權(quán)利，如何促進(jìn)生物多樣性保護(hù)等。
德班氣候大會(huì)——激烈的角逐即將上演
目前，氣候談判總體已陷入僵局。然而，氣候變暖的不利影響又迫使國(guó)際社會(huì)不得不采取行動(dòng)，這些行動(dòng)實(shí)質(zhì)關(guān)系到各國(guó)當(dāng)前和未來(lái)的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力以及發(fā)展空間。南非德班會(huì)議是否會(huì)在一定程度上改變目前談判局面、推進(jìn)談判向前進(jìn)展，尚需拭目以待。但可以肯定的是，由于發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平、發(fā)展階段和溫室氣體排放量不同，各國(guó)在如何采取應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)上也必然存在差異，各方在談判中都不會(huì)輕易妥協(xié)讓步。因此，我們相信，南非德班氣候大會(huì)即將上演的一定又會(huì)是一場(chǎng)激烈的艱難角逐。
2010年底通過(guò)的《坎昆協(xié)議》基本匯集了各方自議定書(shū)二期減排談判和公約長(zhǎng)期合作行動(dòng)談判以來(lái)的主要共識(shí)，而未達(dá)成共識(shí)的內(nèi)容也屬于多年以來(lái)的談判難點(diǎn)，這些難點(diǎn)很難在2011年談判中加以解決。
2011年以來(lái)，各方已分別在泰國(guó)、德國(guó)和巴拿馬進(jìn)行了3次談判，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家仍然在誰(shuí)先減排、減多少、如何減，如何提供資金和氣候友好型技術(shù)支持發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化等事關(guān)各國(guó)當(dāng)前和未來(lái)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力以及發(fā)展空間的核心問(wèn)題上，難以達(dá)成共識(shí)。因此在南非德班有限的會(huì)議時(shí)間內(nèi)，也很難期望這些方面取得突破性進(jìn)展。
但議定書(shū)一期減排將在2012年底到期，2012年后發(fā)達(dá)國(guó)家能不能繼續(xù)按議定書(shū)減排模式承擔(dān)減排義務(wù)，則是德班會(huì)議的關(guān)鍵。同時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家如何共同合作應(yīng)對(duì)氣候變化，其中，包括發(fā)展中國(guó)家如何根據(jù)國(guó)情開(kāi)展適當(dāng)?shù)臏p緩行動(dòng)；發(fā)展中國(guó)家的減緩行動(dòng)如何能夠做到公開(kāi)、透明；發(fā)達(dá)國(guó)家如何為發(fā)展中國(guó)家開(kāi)展減緩和適應(yīng)氣候變化等行動(dòng)提供資金和氣候友好型技術(shù)支持等，也將是南非德班會(huì)議備受關(guān)注的熱點(diǎn)。（原始來(lái)源：中國(guó)綠色時(shí)報(bào) 金普春 王春峰 張忠田 王國(guó)勝）
