實(shí)施退牧還草是黨中央、國務(wù)院為保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境、改善民生作出的重大決策，是西部大開發(fā)的標(biāo)志性工程之一。工程自2003年實(shí)施以來，取得了顯著成效，但也出現(xiàn)了一些新情況、新問題。近日，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委會(huì)同農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于完善退牧還草政策的意見》。這是繼國家實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制后，進(jìn)一步完善退牧還草政策的重要舉措。
據(jù)國家發(fā)展改革委有關(guān)方面負(fù)責(zé)人介紹，退牧還草工程在內(nèi)蒙古、四川、青海等8省區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)實(shí)施。各級(jí)黨委政府高度重視，有關(guān)部門精心組織，廣大農(nóng)牧民積極參與，工程進(jìn)展總體順利，取得階段性成效。8年來累計(jì)安排草原圍欄建設(shè)任務(wù)7.78億畝，配套實(shí)施重度退化草原補(bǔ)播1.86億畝，中央投入資金209億元，惠及181個(gè)縣（團(tuán)場(chǎng)）、90多萬農(nóng)牧戶。工程實(shí)施后，工程區(qū)生態(tài)環(huán)境明顯改善。根據(jù)2010年農(nóng)業(yè)部監(jiān)測(cè)結(jié)果，工程區(qū)平均植被蓋度為71%，比非工程區(qū)高出12個(gè)百分點(diǎn)，草群高度、鮮草產(chǎn)量和可食性鮮草產(chǎn)量分別比非工程區(qū)高出37.9%、43.9%和49.1%。生物多樣性、群落均勻性、飽和持水量、土壤有機(jī)質(zhì)含量均有提高，草原涵養(yǎng)水源、防止水土流失、防風(fēng)固沙等生態(tài)功能增強(qiáng)。工程推行禁牧與休牧相結(jié)合、舍飼與半舍飼相結(jié)合的生產(chǎn)方式，促進(jìn)了傳統(tǒng)草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變。廣大農(nóng)牧民草原保護(hù)意識(shí)明顯增強(qiáng)，草原承包經(jīng)營制度不斷落實(shí)，特色農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)及其他優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，農(nóng)牧民收入穩(wěn)步增加。
這位負(fù)責(zé)人說，盡管退牧還草工程取得了明顯成效，但我國草原生態(tài)總體惡化趨勢(shì)仍未根本改變，草原生態(tài)保護(hù)與建設(shè)任務(wù)十分艱巨。隨著退牧還草工程的深入實(shí)施，一些矛盾和問題日益凸顯出來，突出表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是工程建設(shè)內(nèi)容單一。退牧還草工程啟動(dòng)之初，國家明確了配套建設(shè)人工草地和舍飼棚圈的要求，但現(xiàn)有退牧還草工程建設(shè)主要是恢復(fù)生態(tài)的措施，人工飼草地、舍飼棚圈等關(guān)系農(nóng)牧民生產(chǎn)生活的措施未納入補(bǔ)助范圍，禁牧休牧后缺乏飼料來源和舍飼圈養(yǎng)條件，退牧戶長遠(yuǎn)生計(jì)面臨困難。二是配套資金難以落實(shí)。由于工程區(qū)大多分布在少數(shù)民族地區(qū)和邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)，地方財(cái)政基本是“吃飯財(cái)政”，難以安排相應(yīng)的配套資金。一些地方不得不以群眾自籌和投工投勞折資抵頂?shù)胤脚涮踪Y金。三是現(xiàn)行退牧還草工程措施與草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策需要有效銜接。國家草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策出臺(tái)后，從2011年起，退牧還草飼料糧補(bǔ)助轉(zhuǎn)為禁牧補(bǔ)助和草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)，中央財(cái)政按照一定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)牧民給予禁牧補(bǔ)助，地方政府安排專職禁牧管護(hù)人員進(jìn)行管護(hù)。在這種情況下，對(duì)禁牧區(qū)域全部進(jìn)行圍欄建設(shè)的必要性不大，必須合理布局草原圍欄。
針對(duì)這些實(shí)際困難和問題，《意見》提出了以下幾個(gè)方面新的政策措施。一是合理布局草原圍欄。實(shí)行禁牧封育的草原，原則上不再實(shí)施圍欄建設(shè)，可根據(jù)實(shí)際情況酌情安排。今后重點(diǎn)安排劃區(qū)輪牧和季節(jié)性休牧圍欄建設(shè)，并與推行草畜平衡掛鉤。按照圍欄建設(shè)任務(wù)的30%安排重度退化草原補(bǔ)播改良任務(wù)。逐步擴(kuò)大巖溶地區(qū)草地治理試點(diǎn)范圍?！笆濉睍r(shí)期，安排退牧還草圍欄建設(shè)任務(wù)5億畝，配套實(shí)施退化草原補(bǔ)播改良任務(wù)1.5億畝。二是配套建設(shè)舍飼棚圈和人工飼草地。在具有發(fā)展舍飼圈養(yǎng)潛力的工程區(qū)，對(duì)缺乏棚圈的退牧戶，按照每戶80平米的標(biāo)準(zhǔn)，配套實(shí)施舍飼棚圈建設(shè)，推動(dòng)傳統(tǒng)畜牧業(yè)向現(xiàn)代牧業(yè)轉(zhuǎn)變。在具備穩(wěn)定地表水水源的工程區(qū)，配套實(shí)施人工飼草地建設(shè)，解決退牧后農(nóng)牧戶飼養(yǎng)牲畜的飼料短缺問題。三是提高中央投資補(bǔ)助比例和標(biāo)準(zhǔn)。圍欄建設(shè)中央投資補(bǔ)助比例由現(xiàn)行的70%提高到80%，地方配套由30%調(diào)整為20%，取消縣及縣以下資金配套。青藏高原地區(qū)圍欄建設(shè)每畝中央投資補(bǔ)助由17.5元提高到20元，其它地區(qū)由14元提高到16元。補(bǔ)播草種費(fèi)每畝中央投資補(bǔ)助由10元提高到20元。人工飼草地建設(shè)每畝中央投資補(bǔ)助160元，舍飼棚圈建設(shè)每戶中央投資補(bǔ)助3000元。按照中央投資總額的2%安排退牧還草工程前期工作費(fèi)。四是飼料糧補(bǔ)助改為草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)。從2011年起，不再安排飼料糧補(bǔ)助，在工程區(qū)內(nèi)全面實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。對(duì)實(shí)行禁牧封育的草原，中央財(cái)政按照每畝每年補(bǔ)助6元的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)對(duì)牧民給予禁牧補(bǔ)助，5年為一個(gè)補(bǔ)助周期；對(duì)禁牧區(qū)域以外實(shí)行休牧、輪牧的草原，中央財(cái)政對(duì)未超載的牧民，按照每畝每年1.5元的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)給予草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)。
這位負(fù)責(zé)人表示，下一步，國家發(fā)展改革委將會(huì)同有關(guān)部門和地方政府，認(rèn)真貫徹落實(shí)《意見》，進(jìn)一步加強(qiáng)草原生態(tài)建設(shè)，切實(shí)解決退牧戶長遠(yuǎn)生計(jì)問題。要首先完善工作機(jī)制，研究建立國務(wù)院有關(guān)部門和有關(guān)省區(qū)人民政府和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)參加的退牧還草工程省部際聯(lián)席會(huì)議制度，明確各部門和各地方工作職責(zé)，強(qiáng)化政策實(shí)施的監(jiān)督檢查，加強(qiáng)工作指導(dǎo)，及時(shí)研究解決工程實(shí)施中出現(xiàn)的新情況、新問題，妥善處理好草原生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)系。要科學(xué)調(diào)整工程建設(shè)內(nèi)容。對(duì)不具備必要水源和土壤條件，生存環(huán)境惡劣、草原嚴(yán)重退化、不宜放牧的草原，原則上實(shí)行禁牧封育并給予禁牧補(bǔ)助，適當(dāng)安排一定退化草原補(bǔ)播任務(wù)。今后圍欄建設(shè)的重點(diǎn)是水源和土壤條件較好，具備一定畜牧業(yè)生產(chǎn)功能的草原，通過實(shí)施休牧、輪牧圍欄并輔之以退化草原補(bǔ)播措施，促進(jìn)草原生態(tài)恢復(fù)，逐步實(shí)現(xiàn)草畜平衡。同時(shí)，加強(qiáng)舍飼棚圈和人工飼草地配套建設(shè)。要強(qiáng)化工程監(jiān)管。嚴(yán)格實(shí)行“目標(biāo)、任務(wù)、資金、責(zé)任”四到省，省級(jí)人民政府對(duì)退牧還草工程負(fù)總責(zé)。加快編制退牧還草工程“十二五”規(guī)劃，制定實(shí)施工程管理辦法。建立工程監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，完善工程進(jìn)度信息匯總報(bào)送制度。加強(qiáng)工程質(zhì)量監(jiān)督和后續(xù)管護(hù)，切實(shí)鞏固和擴(kuò)大退牧還草工程成果。
