近日，中國銀監(jiān)會就《商業(yè)銀行資本管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法》）向全社會公開征求意見?！掇k法》對我國銀行業(yè)資本監(jiān)管的總體原則、監(jiān)管資本要求、資本充足率計算規(guī)則、商業(yè)銀行內(nèi)部資本充足率評估程序、資本充足率監(jiān)督檢查內(nèi)容和監(jiān)管措施、資本充足率信息披露等重新進行了全面規(guī)范。銀監(jiān)會有關(guān)部門負責人就有關(guān)問題回答了記者提問。
1.請介紹《辦法》修訂的背景。
答：本輪金融危機表明，現(xiàn)行的銀行資本監(jiān)管國際規(guī)則存在一系列重大缺陷，導(dǎo)致所計提的監(jiān)管資本不能充分吸收危機期間的損失。為此，2010年12月巴塞爾委員會發(fā)布了第三版巴塞爾協(xié)議（Basel III），強化了資本工具的損失吸收能力，擴大了資本覆蓋風險的范圍，提出了一系列應(yīng)對系統(tǒng)性風險的資本措施，提高了資本充足率監(jiān)管標準，并設(shè)置了流動性和杠桿率監(jiān)管的國際標準，以進一步增強金融和經(jīng)濟環(huán)境不利情況下銀行體系的風險承受能力。
2004年2月，銀監(jiān)會出臺了《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》，初步建立了審慎資本監(jiān)管制度，確立了資本監(jiān)管在審慎銀行監(jiān)管中的核心地位。在銀監(jiān)會的監(jiān)管引導(dǎo)下，經(jīng)過多年的改革發(fā)展，國內(nèi)商業(yè)銀行資本充足率明顯提高，資本約束機制不斷健全。2011年6月末，311家國內(nèi)銀行全部達到資本充足率監(jiān)管要求，加權(quán)平均資本充足率達到12.2%，核心資本充足率達到9.92%。強大的資本實力為國內(nèi)銀行抵御本輪金融危機的嚴重沖擊奠定了堅實基礎(chǔ)，確保了國內(nèi)銀行體系的穩(wěn)健運行。同時，較高的資本充足率和資本質(zhì)量也為進一步完善資本監(jiān)管制度提供了前提條件。
近年來，國內(nèi)商業(yè)銀行信貸高速擴張，信貸投向集中度有所上升，貸款期限趨長，中長期貸款占比提高，系統(tǒng)性風險有所上升，潛在風險隱患不容忽視。同時，隨著商業(yè)銀行跨業(yè)、跨境業(yè)務(wù)的逐步發(fā)展，面臨的不確定性和新型風險不斷增加。借鑒國際金融監(jiān)管改革成果，完善我國銀行業(yè)資本監(jiān)管制度，構(gòu)建適度前瞻、反映國情、與國際標準接軌的銀行資本監(jiān)管框架，是推動銀行業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、提升應(yīng)對內(nèi)外部沖擊能力、維護銀行體系長期穩(wěn)健運行的重大戰(zhàn)略選擇。
2.《辦法》起草的基本思路是什么？
答：《辦法》起草堅持巴塞爾新資本協(xié)議（Basel II）和第三版巴塞爾資本協(xié)議統(tǒng)籌推進，第一支柱和第二支柱同步實施，宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管有機結(jié)合，國際標準與國內(nèi)實踐兼顧的總體思路。
《辦法》全面引入了第三版巴塞爾資本協(xié)議確立的資本監(jiān)管最新要求，涵蓋了最低資本要求、儲備資本要求和逆周期資本要求、系統(tǒng)重要性商業(yè)銀行附加資本要求、第二支柱資本要求以及資本質(zhì)量標準，確保銀行資本充分覆蓋銀行面臨的系統(tǒng)性風險和個體風險?！掇k法》整合了巴塞爾新資本協(xié)議和第三版巴塞爾資本協(xié)議在風險加權(quán)資產(chǎn)計算方面的核心要求，堅持資本計量的審慎性，擴大了風險覆蓋范圍，提高了監(jiān)管資本的風險敏感性，合理設(shè)計各類資產(chǎn)的風險權(quán)重體系，允許符合條件的銀行采取內(nèi)部評級法計量信用風險資本要求，同時要求所有銀行必須計提市場風險和操作風險資本要求。同時，《辦法》還明確了第二支柱下資本監(jiān)管要求，包括商業(yè)銀行內(nèi)部資本充足評估程序，資本充足率監(jiān)管檢查的主要內(nèi)容，并且銀監(jiān)會有權(quán)在第二支柱框架下增加高風險資產(chǎn)組合和高風險銀行的資本要求，并依據(jù)資本充足率水平對商業(yè)銀行實施分類監(jiān)管，采取一整套具有針對性和操作性的差異化監(jiān)管措施。
《辦法》按照“實質(zhì)重于形式”的原則，在總體上遵循并達到國際標準的前提下，依據(jù)國內(nèi)相關(guān)法規(guī)，充分考慮國內(nèi)銀行經(jīng)營管理實踐和所面臨的突出風險，堅持國內(nèi)資本監(jiān)管的成功經(jīng)驗，進一步明確了相關(guān)監(jiān)管要求，體現(xiàn)在資本定義、各類資產(chǎn)信用風險權(quán)重體系、操作風險資本要求、第二支柱資本要求、商業(yè)銀行分類標準和分類監(jiān)管措施等方面。
3.《辦法》為什么采取正文和附件的架構(gòu)？
答：鑒于資本監(jiān)管在銀行監(jiān)管中的核心地位以及技術(shù)要求較高，為保證審慎性、全面性、敏感性和可操作性，巴塞爾新資本協(xié)議和第三版巴塞爾資本協(xié)議確立的資本監(jiān)管國際規(guī)則體系龐大、內(nèi)容繁多。為此，《辦法》采用了分層結(jié)構(gòu)，包括正文和16個附件，正文包括10章，162條。
《辦法》正文總體上符合三大支柱的資本監(jiān)管框架，突出總體性、原則性和制度性要求，除總則和附則外，其余八章內(nèi)容分別是資本充足率計算和監(jiān)管要求、資本定義、各類風險加權(quán)資產(chǎn)計算、商業(yè)銀行內(nèi)部資本充足評估程序、資本充足率監(jiān)督檢查內(nèi)容和監(jiān)管措施，以及信息披露等。
《辦法》附件包括支持正文的具體技術(shù)性要求，包括風險暴露分類、信用風險內(nèi)部評級法的監(jiān)管要求、市場風險內(nèi)部模型法監(jiān)管要求、操作風險高級計量法監(jiān)管要求，以及對于國內(nèi)銀行不太重要的其他幾類風險的資本計量方法，如專業(yè)貸款、交易對手信用風險和資產(chǎn)證券化風險暴露等。
4.《辦法》關(guān)于資本監(jiān)管要求有哪些新規(guī)定？
答：現(xiàn)行資本監(jiān)管規(guī)則僅明確了商業(yè)銀行的最低資本要求，即資本充足率不得低于8%，核心資本充足率不得低于4%。《辦法》參考第三版巴塞爾資本協(xié)議的規(guī)定，將資本監(jiān)管要求分為四個層次：第一層次為最低資本要求，核心一級資本充足率、一級資本充足率和資本充足率分別為5%、6%和8%；第二層次為儲備資本要求和逆周期資本要求，包括2.5%的儲備資本要求和0-2.5%的逆周期資本要求；第三層次為系統(tǒng)重要性銀行附加資本要求，為1%；第四層次為第二支柱資本要求?！掇k法》實施后，通常情況下系統(tǒng)重要性銀行和非系統(tǒng)重要性銀行的資本充足率分別不得低于11.5%和10.5%。多層次的監(jiān)管資本要求既符合第三版巴塞爾資本協(xié)議確定的資本監(jiān)管新要求，與資本監(jiān)管國際規(guī)則保持一致，又增強了資本監(jiān)管的審慎性和靈活性，確保資本充分覆蓋國內(nèi)銀行面臨的系統(tǒng)性風險和個體風險。
5.《辦法》關(guān)于監(jiān)管資本的定義有哪些新規(guī)定？
答：本輪金融危機的突出教訓(xùn)之一就是歐美銀行資本工具的損失吸收能力嚴重弱化，相當一部分資本工具不能在危機時期用于吸收損失，從而擴大了危機的負面影響。為此，第三版巴塞爾資本協(xié)議大幅度提高監(jiān)管資本工具的質(zhì)量要求，包括各類資本工具合格標準、資本扣除項目等。從國內(nèi)實踐來看，銀監(jiān)會長期堅持資本數(shù)量和質(zhì)量并重的原則，國內(nèi)銀行資本質(zhì)量明顯高于歐美銀行。因此，第三版巴塞爾資本協(xié)議提高資本質(zhì)量標準對國內(nèi)銀行的影響很小。《辦法》根據(jù)國內(nèi)銀行資本結(jié)構(gòu)，按照第三版巴塞爾資本協(xié)議的相關(guān)規(guī)定，對現(xiàn)行監(jiān)管資本定義進行調(diào)整，維護國內(nèi)銀行資本工具的損失吸收能力。一是審慎界定各類資本工具的合格標準；二是從嚴規(guī)定資本扣除項目，繼續(xù)沿用部分國內(nèi)現(xiàn)行規(guī)定比第三版巴塞爾資本協(xié)議更加嚴格的處理方法。三是對目前不合格的資本工具給予了10年過渡期，以緩解對商業(yè)銀行資本充足率的影響。
6.《辦法》對各類資產(chǎn)的風險權(quán)重有哪些新規(guī)定？
答：國內(nèi)現(xiàn)行資本監(jiān)管規(guī)則對各類資產(chǎn)風險權(quán)重的設(shè)定主要依據(jù)1988年資本協(xié)議（Basel I）?！掇k法》根據(jù)巴塞爾新資本協(xié)議信用風險標準法的規(guī)定，并考慮國內(nèi)銀行實際，細化了各類資產(chǎn)風險權(quán)重體系，提高信用風險資本要求的敏感度；同時允許符合條件的銀行采用內(nèi)部評級法計量信用風險資本要求。與現(xiàn)行方法相比，在權(quán)重法下資產(chǎn)風險權(quán)重體系的調(diào)整主要包括以下幾個方面：一是對境外債權(quán)的風險權(quán)重，以債務(wù)人的外部評級為基礎(chǔ)；二是取消了對境外和國內(nèi)公共企業(yè)的優(yōu)惠風險權(quán)重；三是對工商企業(yè)股權(quán)風險暴露不再采用簡單的資本扣除方法，而是區(qū)分不同性質(zhì)的股權(quán)風險暴露，給予不同的風險權(quán)重；四是小幅上調(diào)了對國內(nèi)銀行債權(quán)的風險權(quán)重（從20%上調(diào)到25%）；五是下調(diào)了對符合條件的微小企業(yè)債權(quán)的風險權(quán)重（從100%下調(diào)到75％）；六是下調(diào)對個人貸款的風險權(quán)重（從100%下調(diào)到75％）；七是對住房抵押貸款區(qū)分一套房和第二套房給予差別風險權(quán)重，一套房抵押貸款風險權(quán)重為45%，第二套房抵押貸款風險權(quán)重為60%。在堅持審慎監(jiān)管原則的同時，風險權(quán)重體系的調(diào)整還體現(xiàn)了公共政策導(dǎo)向，降低了中小企業(yè)貸款、零售貸款的成本，有助于緩解中小企業(yè)貸款難的局面，并推動商業(yè)銀行經(jīng)營轉(zhuǎn)型。
7.資本計量高級方法的含義是什么？商業(yè)銀行使用資本計量高級方法應(yīng)達到什么條件？
答：本《辦法》所稱的資本計量高級方法包括信用風險內(nèi)部評級法、市場風險內(nèi)部模型法和操作風險高級計量法。
巴塞爾新資本協(xié)議允許商業(yè)銀行采用資本計量高級方法的目標是提高監(jiān)管資本要求的風險敏感度。為防止商業(yè)銀行使用模型進行資本套利，巴塞爾新資本協(xié)議和第三版巴塞爾資本協(xié)議對商業(yè)銀行使用資本計量高級方法設(shè)定了一系列定性標準和定量標準。這些合格標準為國內(nèi)銀行審慎使用風險計量模型、提高風險管理能力提供標桿。
為確保資本計量的審慎性，《辦法》借鑒巴塞爾新資本協(xié)議和第三版巴塞爾資本協(xié)議的相關(guān)要求，并結(jié)合國內(nèi)銀行實踐，對使用各種資本計量高級方法提出了詳盡的合規(guī)性要求，主要體現(xiàn)在《辦法》附件3、4、5、9、11和13中，并且明確了商業(yè)銀行使用資本計量高級方法的申請審批和持續(xù)監(jiān)管程序和標準，以推動商業(yè)銀行不斷提升風險管理能力。
8.《辦法》對商業(yè)銀行分類標準和分類監(jiān)管有哪些新的規(guī)定？
答：按照資本充足率水平對商業(yè)銀行實施分類監(jiān)管是行之有效的監(jiān)管實踐。我國現(xiàn)行資本監(jiān)管規(guī)則將商業(yè)銀行分為資本充足、資本不足和資本嚴重不足三類，三分類方法主要是基于2004年初國內(nèi)銀行資本充足率普遍不達標的實際而確定的。鑒于目前國內(nèi)銀行資本充足率已遠高于最低資本要求，《辦法》對商業(yè)銀行分類標準和分類方法進行較大修改，依據(jù)資本充足率水平將商業(yè)銀行分為四類，分別為：第一類銀行（滿足全部四個層次資本監(jiān)管要求的銀行）；第二類銀行（滿足前三個層次資本要求[最低資本要求、儲備資本要求和逆周期資本要求、附加資本要求]，但未達到第四個層次資本要求[第二支柱資本要求]銀行）；第三類銀行（僅達到第一個層次資本要求[最低資本要求]，但未滿足其它三個層次資本要求[儲備資本要求和逆周期資本要求、附加資本要求和第二支柱資本要求]的銀行；第四類銀行（未達到最低資本要求的銀行）?！掇k法》還明確了隨著資本充足率水平下降監(jiān)管力度不斷增強的一整套監(jiān)管措施；《辦法》實施后，商業(yè)銀行若不能達到最低資本要求，將被視為嚴重違規(guī)和重大風險事件，銀監(jiān)會將采取嚴厲的監(jiān)管措施。新的分類標準標志著我國資本監(jiān)管的重點將轉(zhuǎn)向達到最低資本要求但未滿足全部監(jiān)管資本要求的商業(yè)銀行。
9.《辦法》與銀監(jiān)會之前發(fā)布的一系列新資本協(xié)議實施監(jiān)管指引之間的關(guān)系是什么？
答：《辦法》在原《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》的基礎(chǔ)上，整合了2008-2010年間銀監(jiān)會發(fā)布的11個新資本協(xié)議實施監(jiān)管指引，包括《商業(yè)銀行實施新資本協(xié)議申請和審批指引》、《商業(yè)銀行市場風險資本計量內(nèi)部模型法監(jiān)管指引》、《商業(yè)銀行資本充足率監(jiān)督檢查指引》、《商業(yè)銀行資本充足率信息披露指引》、《商業(yè)銀行資本計量高級方法驗證指引》、《商業(yè)銀行資產(chǎn)證券化風險暴露監(jiān)管資本計量指引》、《商業(yè)銀行操作風險監(jiān)管資本計量指引》、《商業(yè)銀行信用風險緩釋監(jiān)管資本計量指引》、《商業(yè)銀行信用風險內(nèi)部評級體系監(jiān)管指引》、《商業(yè)銀行銀行賬戶信用風險暴露分類指引》和《商業(yè)銀行專業(yè)貸款監(jiān)管資本計量指引》，形成一整套具有前瞻性的、反映我國銀行業(yè)實際、與國際標準接軌資本監(jiān)管總體框架?！掇k法》發(fā)布實施后，相關(guān)新資本協(xié)議實施監(jiān)管指引將同步廢止。
10.《辦法》確立了新的資本監(jiān)管標準，如何保證新舊監(jiān)管標準之間的平穩(wěn)過渡？
答：資本監(jiān)管是商業(yè)銀行面臨的最重要外部約束條件之一，并將影響銀行體系的信貸供給能力，進而對宏觀經(jīng)濟運行產(chǎn)生影響。為實現(xiàn)長期目標與短期目標的統(tǒng)籌兼顧，《辦法》要求各類銀行自2012年1月1日開始實施新標準，原則上系統(tǒng)重要性銀行和非系統(tǒng)重要性銀行應(yīng)分別于2013年底和2016年底前達標，給予了2年和5年的過渡期；對于個別有困難的銀行，經(jīng)銀監(jiān)會批準，可適當推遲達標期限，但系統(tǒng)重要性銀行不得晚于2015年底，非系統(tǒng)重要性銀行不得晚于2018年底。過渡期內(nèi)，商業(yè)銀行應(yīng)制定資本充足率達標規(guī)劃并報銀監(jiān)會備案。此外，為緩解引入操作風險資本要求以及貸款損失準備處理方法變化的影響，《辦法》還有針對性地設(shè)計了特定過渡期安排。
