袁曙宏：沒有嚴(yán)厲執(zhí)法 就沒有食品安全
基層和一線確實存在執(zhí)法人員不足、執(zhí)法經(jīng)費不夠、技術(shù)裝備缺乏的問題，一定程度上影響了食品安全監(jiān)管成效，應(yīng)當(dāng)盡快予以解決。但這似乎不是食品安全事件多發(fā)高發(fā)的主要原因。如果不嚴(yán)厲執(zhí)法，那么體制再順、人員再多、經(jīng)費再足、設(shè)備再新也是徒勞。
要保證嚴(yán)厲執(zhí)法，就必須全面落實地方政府、監(jiān)管部門及其工作人員的嚴(yán)格責(zé)任，建立健全明確清晰的監(jiān)管責(zé)任體系。企業(yè)是食品安全的第一責(zé)任人，嚴(yán)厲執(zhí)法的對象首先是食品企業(yè)。
亂世用重典，盛世治亂也要用重典。要以嚴(yán)厲執(zhí)法保障食品安全。不嚴(yán)厲執(zhí)法，就既不能治標(biāo)，也不能治本；既不可能有近期的食品安全，也不可能有中期的食品安全，同樣不可能有遠(yuǎn)期的食品安全。應(yīng)以嚴(yán)厲執(zhí)法為中心環(huán)節(jié)，推動執(zhí)法理念、執(zhí)法方式和執(zhí)法體制的深入轉(zhuǎn)變，努力爭取食品安全形勢的根本好轉(zhuǎn)。
一、非嚴(yán)厲執(zhí)法不能有效治理食品安全之亂
執(zhí)法寬嚴(yán)的抉擇，當(dāng)以社會需要和人民意愿為標(biāo)準(zhǔn)，審時度勢，依法而行。當(dāng)前我國食品安全的嚴(yán)峻形勢和人民群眾的普遍擔(dān)憂，要求我國食品安全執(zhí)法必須嚴(yán)厲
（一）不嚴(yán)厲執(zhí)法，不足以遏制當(dāng)前食品安全事件高發(fā)頻發(fā)態(tài)勢。雖然我國目前食品生產(chǎn)經(jīng)營中發(fā)生的問題，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平密切相關(guān)，也是西方國家在發(fā)展過程中大都要經(jīng)歷的一個發(fā)展階段，但我們無疑必須下最大的決心、盡最大的努力，盡快縮短這個必經(jīng)階段的時間跨度，盡快遏制食品安全事件高發(fā)頻發(fā)的勢頭。因為人民群眾無法接受食品安全問題的“常態(tài)化”，我們的食品產(chǎn)業(yè)難以在信任危機中做大做強，中國的國家形象也經(jīng)不起食品安全問題的反復(fù)“抹黑”。要像嚴(yán)厲治理礦難、酒駕這些頑疾一樣治理食品安全問題，像始終保持“嚴(yán)打”高壓態(tài)勢抓社會治安一樣抓食品安全，下猛藥、出重拳，“以霹靂手段，顯菩薩心腸”，通過嚴(yán)厲打擊食品違法犯罪行為，給人民群眾食品安全以保障，給加快食品行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級以契機，給提高政府公信力和執(zhí)行力以信心。
（二）不嚴(yán)厲執(zhí)法，不足以迫使一些不良企業(yè)重塑職業(yè)道德。穩(wěn)定、長久的食品安全，最終取決于全體食品企業(yè)秉持良好職業(yè)道德，守法自律、誠信經(jīng)營。但在現(xiàn)階段，我國的食品企業(yè)離這一目標(biāo)還有很長的路要走。企業(yè)追求利潤最大化、成本最小化的本質(zhì)，決定了僅靠道德、良心難以有效制止其違法行為，僅靠常規(guī)執(zhí)法也不足以矯正其長期形成的行為慣性。只有嚴(yán)字當(dāng)頭，重典治亂，才能讓無良企業(yè)付出難以承受的代價，讓一般企業(yè)不敢越過違法的紅線，讓守法企業(yè)獲得遵守制度的紅利，從而使企業(yè)道德在公平正義的法治環(huán)境下萌芽生長，使企業(yè)誠實守信逐步成為經(jīng)營準(zhǔn)則和行為習(xí)慣。否則，企業(yè)越講道德，良幣被劣幣驅(qū)逐的可能就越大。
（三）不嚴(yán)厲執(zhí)法，不足以確立食品安全法的高度權(quán)威。解決食品安全問題，根本上要靠法治，這是世界各國的普遍經(jīng)驗。食品安全法越有權(quán)威，食品安全就越有保障。我國2009年施行的食品安全法及其實施條例，其理念和制度的實踐性、科學(xué)性、先進性得到了國內(nèi)外的普遍認(rèn)可，并被美國起草《2009年食品安全加強法案》時所借鑒。然而，法律的生命在于執(zhí)行和遵守，再科學(xué)、再先進的法律，若得不到有效實施，就只能是一紙空文。只有通過持之以恒、公平公正的嚴(yán)厲執(zhí)法，才能真正確立食品安全法的高度權(quán)威，使食品領(lǐng)域的企業(yè)守法經(jīng)營成為常態(tài)乃至自覺，進而推動全社會對法律的信仰和敬畏，逐步樹立起憲法法律至上的權(quán)威和尊嚴(yán)。
（四）不嚴(yán)厲執(zhí)法，任何監(jiān)管體制的調(diào)整、執(zhí)法人員的增加和技術(shù)手段的更新都無法保證食品安全。關(guān)于食品安全監(jiān)管體制問題，是一個部門集中監(jiān)管好，還是多個部門綜合協(xié)調(diào)監(jiān)管好？是按品種監(jiān)管好，還是分段監(jiān)管好？綜觀世界各國實踐，都是根據(jù)各自國情建立最適合本國的監(jiān)管體制，很難得出一個孰優(yōu)孰劣的結(jié)論。至于執(zhí)法力量和技術(shù)裝備，客觀地說，基層和一線確實存在著執(zhí)法人員不足、執(zhí)法經(jīng)費不夠、技術(shù)裝備缺乏的問題，并在一定程度上影響了監(jiān)管成效，應(yīng)當(dāng)盡快予以解決。但這似乎不是當(dāng)前食品安全事件多發(fā)高發(fā)的主要原因。像發(fā)生“三聚氰胺”、“瘦肉精”這樣涉案企業(yè)多、波及范圍廣、持續(xù)時間長的惡性違法事件，又豈能簡單歸咎于“體制不順”和“缺人”、“少錢”、“無設(shè)備”？如果不嚴(yán)厲執(zhí)法，該查不查、該辦不辦、機制麻木、制度休眠，放任食品違法犯罪行為滋生蔓延，那么體制再順、人員再多、經(jīng)費再足、設(shè)備再新，我們的食品安全仍只能是水中月、鏡中花。
二、以嚴(yán)厲執(zhí)法促企業(yè)嚴(yán)格守法
企業(yè)是食品安全的第一責(zé)任人，嚴(yán)厲執(zhí)法的對象首先是食品企業(yè)。嚴(yán)厲執(zhí)法本質(zhì)上要求有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，具體要做到“兩嚴(yán)、兩從”
（一）要嚴(yán)密執(zhí)法。執(zhí)法要全覆蓋，無疏漏。一是環(huán)節(jié)、要素、過程全覆蓋。要對食用農(nóng)產(chǎn)品的種養(yǎng)殖、食品生產(chǎn)、食品流通和餐飲服務(wù)等各個環(huán)節(jié)，對食品添加劑、飼料、農(nóng)藥等影響食品安全的各個要素，對許可、管理、處罰、問責(zé)等整個監(jiān)管過程全面實行嚴(yán)厲執(zhí)法。二是主體全覆蓋。既要管好大企業(yè)，也要管住小作坊；既要監(jiān)管合法主體，也要肅清非法主體；既要對所有的食品生產(chǎn)經(jīng)營者建立食品安全信用檔案，又要堅決防止檔案管理流于形式，及時把污點企業(yè)納入黑名單重點監(jiān)管。三是違法行為全覆蓋。要部門聯(lián)手、上下聯(lián)動，尤其是在環(huán)節(jié)銜接、層級分界的地方，要避免出現(xiàn)監(jiān)管空白，不使任何違法行為、特別是不使任何一項嚴(yán)重違法犯罪行為逃脫監(jiān)管和懲處，做到食品安全事故百分之百查處。
（二）要嚴(yán)格執(zhí)法。執(zhí)法人員要鐵面無私、鐵腕治亂。一是執(zhí)法態(tài)度要嚴(yán)、要公。對食品安全違法行為，只要一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，一律依法嚴(yán)懲，決不允許姑息縱容，決不允許下不為例，決不允許徇私保護。同時要嚴(yán)格依據(jù)法定權(quán)限和程序執(zhí)法。二是執(zhí)法手段要硬、要實。要多主動出擊、排查隱患，少被動執(zhí)法；要多進行不定期、突擊性現(xiàn)場檢查，特別是對重點品種、重點經(jīng)營主體的高頻次嚴(yán)查，少進行預(yù)告后檢查；要多去生產(chǎn)經(jīng)營現(xiàn)場隨機抽樣檢驗，少讓企業(yè)送樣檢驗。
（三）要從重執(zhí)法。對食品違法犯罪行為要在法律規(guī)定的處罰種類、幅度內(nèi)，依上限頂格懲處。一是對有故意非法添加等嚴(yán)重違法行為的企業(yè)，要一律吊銷證照、罰沒設(shè)備。二是對企業(yè)負(fù)有直接責(zé)任的人員，要依法實施5年禁業(yè)處罰，并可在行業(yè)內(nèi)部建立黑名單制度；構(gòu)成犯罪的，依照刑法予以嚴(yán)懲，后果特別嚴(yán)重或者致人死亡的，可處無期徒刑直至死刑。三是對企業(yè)違法行為依法應(yīng)當(dāng)予以罰款的，要在法定幅度內(nèi)依上限開出頂格罰單。四是對存在安全隱患的企業(yè)，要責(zé)令立即糾正，必要時應(yīng)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓。
（四）要從快執(zhí)法。對發(fā)現(xiàn)的食品安全違法行為，一是要在第一時間啟動應(yīng)急程序和采取控制措施，防止危害進一步擴大；二是要在第一時間公布違法行為及其相關(guān)情況，防止公眾恐慌和謠言擴散，保證執(zhí)法信息公開透明；三是要在查明事實后在法定最短時限內(nèi)予以懲處，并在第一時間公布，以有力威懾違法犯罪分子，充分發(fā)揮輿論正面引導(dǎo)效應(yīng)。
三、以全面責(zé)任制保證嚴(yán)厲執(zhí)法
縣級以上地方政府對本地區(qū)食品安全監(jiān)管負(fù)總責(zé)，相關(guān)監(jiān)管部門各負(fù)其責(zé)。要保證嚴(yán)厲執(zhí)法，就必須全面落實地方政府、監(jiān)管部門及其工作人員的嚴(yán)格責(zé)任，建立健全明確清晰的監(jiān)管責(zé)任體系
（一）要全面明確地方政府、監(jiān)管部門和每一個執(zhí)法人員的監(jiān)管責(zé)任。食品安全監(jiān)管工作要像社會治安綜合治理責(zé)任制、煤礦安全生產(chǎn)責(zé)任制那樣，實行最嚴(yán)格的責(zé)任制，縱向到底、橫向到邊，以責(zé)任撬動監(jiān)管體制機制發(fā)揮最大合力，倒逼各項法律制度得到嚴(yán)格執(zhí)行和遵守。一是要通過逐級簽訂責(zé)任書的形式，明確國務(wù)院有關(guān)部門、各省級人民政府和市縣人民政府在食品安全監(jiān)管方面的嚴(yán)格責(zé)任，把各級政府的職責(zé)、權(quán)限逐級確認(rèn)下來，尤其是要嚴(yán)格落實縣級以上地方政府行政首長、特別是市縣政府行政首長作為食品安全監(jiān)管第一責(zé)任人的責(zé)任，以及地方政府食品安全委員會的責(zé)任，將其納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和政府目標(biāo)考核、績效考核評價體系，作為對政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要內(nèi)容。二是縣級以上地方政府要與本級食品安全監(jiān)管部門簽訂責(zé)任書，明確每一項監(jiān)管職責(zé)，確保不留下任何監(jiān)管死角和職責(zé)空白，同時防止職責(zé)交叉。三是市縣政府監(jiān)管部門要與每一個監(jiān)管執(zhí)法人員簽訂責(zé)任書，要使轄區(qū)內(nèi)每一個區(qū)域、每一個企業(yè)、每一個環(huán)節(jié)都有專人負(fù)責(zé)，以保證責(zé)任易追溯、可追究。
（二）要對地方政府和監(jiān)管部門的違法失職人員嚴(yán)格追究責(zé)任。一是要依據(jù)《食品安全法》及其實施條例和《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，對縣級以上地方人民政府在食品安全監(jiān)管中未履行職責(zé)，本行政區(qū)域出現(xiàn)重大食品安全事故、造成嚴(yán)重社會影響的，依法對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過、降級、撤職或者開除的處分；同時對行政首長嚴(yán)格問責(zé)。對縣級以上食品安全監(jiān)管部門不履行法定職責(zé)或者濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，依法對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過或者降級的處分；造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或者開除的處分；其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職。要以更堅決的態(tài)度、更過硬的舉措和更大的力度，確保食品安全事故責(zé)任人全部得到追究。二是要依據(jù)刑法規(guī)定，對在重大食品安全事故中犯有“食品安全監(jiān)管瀆職罪”的人員，以及犯有“貪污賄賂罪”、“徇私舞弊罪”等犯罪行為的行政執(zhí)法人員，堅決從重從快予以嚴(yán)懲，嚴(yán)禁以罰代刑、有案不移。三是要依據(jù)食品安全監(jiān)管責(zé)任書，對沒有完成約定任務(wù)或沒有履行好約定職責(zé)的單位和個人追究責(zé)任，并責(zé)令其盡快整改。
（三）要深入開展食品安全監(jiān)管考核評價工作。應(yīng)抓緊建立食品安全監(jiān)管考核評價制度，頒布具體辦法，明確內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和程序，以指導(dǎo)和推進地方、部門的考評工作。一是要加強對“打擊非法添加”、“瘦肉精”等集中整治工作的考評，以及對于食品安全監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)和問題多發(fā)地區(qū)的考評。要突出重點，以點帶面，推動考評工作全面深入開展。二是要注重對日常監(jiān)管工作的考評，通過開展定期或不定期抽查、暗訪、監(jiān)察，開通24小時投訴舉報熱線，充分發(fā)揮媒體監(jiān)督、網(wǎng)上監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督的作用，對食品安全監(jiān)管進行全面考核、評價和監(jiān)督，切實防止“運動式監(jiān)管”和“一陣風(fēng)執(zhí)法”。三是要重視考評過程和結(jié)果的公開公平公正，注重陽光考評和公眾參與，對考評成績優(yōu)異的要給予獎勵，不合格的要批評教育并進行問責(zé)，以充分發(fā)揮考評在推進食品安全監(jiān)管工作中的“抓手”作用。（作者為國務(wù)院法制辦公室副主任）
