“十一五”正漸行漸遠。在這個“黃金發(fā)展期”和“矛盾凸顯期”交匯共融的五年里，國土資源地政管理在破解保障發(fā)展和保護資源的“兩難”挑戰(zhàn)中，不斷開拓進取、迎難而上，實現(xiàn)著從單純的資源管理向資源、資產(chǎn)、資本三位一體的綜合管理的轉(zhuǎn)變。
“十一五”的五年，是國土資源管理深入貫徹科學發(fā)展觀的五年，是在科學發(fā)展觀指引下戰(zhàn)勝重重困難不斷進步的五年。
“十一五”的五年，伴隨著科學發(fā)展觀的落地生根，國土資源保障和促進科學發(fā)展的新機制框架初步構(gòu)建，為共和國邁向“十二五”和國土資源事業(yè)的發(fā)展奠定了更加堅實的基礎(chǔ)。
前所未有的考驗——科學發(fā)展
“十一五”規(guī)劃是黨中央提出科學發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會重大戰(zhàn)略思想后編制的第一個五年規(guī)劃。從“十五”邁進“十一五”的門檻，國土資源地政管理面對前所未有的嚴峻考驗。
這個五年，是我國全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，這個五年，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化步伐加快，高速運行的中國經(jīng)濟快車，使土地資源供求矛盾和壓力空前緊張。一方面，人口增長、經(jīng)濟社會發(fā)展對土地的需求持續(xù)增長，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生態(tài)退耕都需要占用耕地，而耕地污染和退化嚴重，后備資源不足，人增地減少趨勢難以逆轉(zhuǎn)。另一方面，城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用程度不高，農(nóng)村宅基地使用普遍超標，閑置、浪費土地、違法違規(guī)占用耕地問題比較嚴重……
“十一五”一開局，土地資源供需矛盾尖銳、保護耕地壓力增大的嚴峻形勢就擺在國土資源管理部門面前。如何從保障和促進科學發(fā)展的戰(zhàn)略高度著眼，擔負起保護與合理利用土地資源的職責，國土資源管理者必須迎接挑戰(zhàn)。
回首這極不尋常的五年，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會……一項項硬任務(wù)，情勢催迫;經(jīng)濟過熱、通貨膨脹、國際金融風暴……一連串超乎想象的嚴峻考驗接踵而至。這一切，無不考驗著國土資源地政管理走科學發(fā)展道路的決心和勇氣。
迎接挑戰(zhàn)，意味著風險，也意味著機遇。壓力面前，解放思想、改革創(chuàng)新，構(gòu)建保障和促進科學發(fā)展的新機制，成為這五年國土資源管理部門的戰(zhàn)略抉擇。在科學發(fā)展觀的指引下，五年來國土資源地政管理積極參與國家宏觀調(diào)控，促進經(jīng)濟平穩(wěn)快速發(fā)展;堅持開源節(jié)流并舉，不斷增強資源保障力度;堅持推進改革創(chuàng)新，管理體制機制法制進一步完善，地政管理各項工作取得重大進展，為經(jīng)濟社會發(fā)展作出了積極貢獻。
開拓進展破“兩難”，科學發(fā)展結(jié)碩果。從2006年到2009年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值年均實際增長11.4%，比“十五”時期年平均增速快1.6個百分點。這是中國經(jīng)濟走過波瀾起伏的五年交出的成績單，是舉國上下各行各業(yè)貫徹科學發(fā)展觀交出的考試卷，這其中有著國土資源管理應(yīng)對考驗、自覺踐行科學發(fā)展觀作出的不可或缺的貢獻。
最耀眼的亮點——雙保工程
回首過去的五年，圍繞中心、服務(wù)大局，“保發(fā)展、保紅線”主動迎接考驗，成為“十一五”國土資源地政管理的最耀眼亮色。
按照科學發(fā)展觀的要求，“十一五”初期宏觀調(diào)控表現(xiàn)為“有保有控”的特點，國土資源管理配合中央政府推出的系列調(diào)控政策組合拳，積極貫徹“有保有壓、區(qū)別對待”的土地供應(yīng)原則，嚴把土地閘門，嚴格土地供應(yīng)總量和投向，抑制固定資產(chǎn)增長過快和房價上漲過快的勢頭，遏制工業(yè)用地低成本粗放利用，每年實際新增建設(shè)用地規(guī)模基本控制在600萬畝，土地供應(yīng)優(yōu)先保障國家重點項目和民生項目。土地調(diào)控在保證經(jīng)濟發(fā)展用地需求的同時，有力約束了固定資產(chǎn)投資過快增長，促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，為防止經(jīng)濟過熱發(fā)揮了應(yīng)有作用。
2008年下半年，國際金融危機來襲，經(jīng)濟形勢急轉(zhuǎn)直下。黨中央、國務(wù)院以前所未有的力度推出刺激經(jīng)濟的一攬子計劃，4萬億元的投資重點鎖定經(jīng)濟發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)，鎖定民生相關(guān)的領(lǐng)域。國家相繼出臺了一系列重點產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃。一系列擴大內(nèi)需項目都需要“落地”。面對新形勢，國土資源系統(tǒng)以“雙保行動”踐行管理職能，一方面，在土地利用計劃安排、建設(shè)用地審批和土地供應(yīng)等環(huán)節(jié)加大工作力度，千方百計保證擴大內(nèi)需項目用地，促進經(jīng)濟企穩(wěn)回升；另一方面，同步督察監(jiān)管，堅守耕地紅線不動搖，保持土地管理秩序向好態(tài)勢?！半p保行動”在破解“兩難”的嘗試中，使中國第一次走出了土地管理 “一放就亂、一收就死”的“輪回”，土地管理秩序在經(jīng)濟波動中避免了大起大落。
“十一五”期間，科學發(fā)展觀在國土資源管理中落地生根，收獲了“雙?！边@一豐碩成果。五年來，我們堅持最嚴格的土地管理制度，按照耕地保有量保持在1.2億公頃和糧食綜合生產(chǎn)能力達到5億噸左右的目標，嚴格保護耕地和基本農(nóng)田，嚴格控制各類建設(shè)占用耕地，確保基本農(nóng)田總量不減少，用途不改變，質(zhì)量不降低?！笆晃濉逼陂g，全國耕地減少過快勢頭得到有效遏制，基本農(nóng)田保護面積穩(wěn)定在15.6億畝以上。通過嚴格執(zhí)行“占一補一”政策，2006~2009年間全國共補充耕地1600多萬畝，多于同期建設(shè)占用的1250多萬畝耕地，做到了占補有余，為堅守18億畝耕地紅線、確保國家糧食安全提供了堅實基礎(chǔ)。
五年來，國土資源管理在“節(jié)流”的同時不斷“開源”，以田、水、路、林、村綜合整治為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)土地整治事業(yè)方興未艾。四川的“金土地工程”、江西的“造地增糧富民工程”、三峽庫區(qū)的“移土培肥工程” 吉林的“西部造地、增產(chǎn)百億斤糧食工程”、江蘇的“萬頃良田建設(shè)工程”、浙江省的“百萬造地保障工程”……享譽大江南北，土地開發(fā)整理成為各級地方政府高度重視、有關(guān)部門大力支持、農(nóng)民群眾衷心擁護的“德政工程”、“民心工程”。五年間，在全國土地整理規(guī)劃的龍頭指引下，制定了一系列政策措施和技術(shù)標準，土地整理工作走上了從自發(fā)無序向嚴格規(guī)范、依法依規(guī)快速發(fā)展的軌道。目前，各類涉農(nóng)涉地資金用于整治土地6000多萬畝，新增耕地2000多萬畝，同時使農(nóng)田產(chǎn)出率普遍提高10%~20%，生產(chǎn)成本普遍降低5%~15%，建成了一批適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的高標準、成規(guī)模的基本農(nóng)田，為“十一五”期間糧食連年豐收提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。
五年來，國土資源管理保持著土地執(zhí)法的高壓態(tài)勢，國家土地督察機構(gòu)應(yīng)運而生，以全國土地執(zhí)法“百日行動”、衛(wèi)片執(zhí)法專項檢查為代表的監(jiān)管力舉，聲勢浩然，發(fā)揮了良好的教育和震懾作用，有效地遏制了土地違規(guī)違法高發(fā)態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計，“百日行動”查出違規(guī)違法案件3.1萬多件，涉及土地330多萬畝，其中“以租代征”30多萬畝，違規(guī)擴區(qū)設(shè)區(qū)約100萬畝，未批先用先占約200萬畝。立案查處三類違規(guī)違法用地行為2.6萬多件，立案率近85%。58個重點整改地區(qū)和251個典型案件基本查處糾正到位。這也是“十一五”期間國土資源系統(tǒng)時間最集中、參與人數(shù)最多、規(guī)模最大的一次土地執(zhí)法行動。這一次“亮劍”，有力地促進了各級領(lǐng)導干部發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，在一定程度上促進了發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，促進了科學發(fā)展觀的貫徹落實。
走過“十一五”，“雙保”由“行動”上升為“工程”，并升華為國土資源管理保障、服務(wù)、發(fā)展的科學理念。我們認識到，保發(fā)展，是大局;保紅線，是國策。在科學發(fā)展的路徑下，兩者辯證統(tǒng)一?！半p保”是土地管理永恒的主題。這一科學發(fā)展理念的提升，是國土資源管理踐行科學發(fā)展五年交出的成績單中最精彩的篇章。
堅定不移的導向——市場機制
國土資源管理深入貫徹落實科學發(fā)展觀，土地使用制度改革的任務(wù)首當其沖。
“十一五”開局之初，深化土地使用制度改革，面臨諸多迫切需要解決的問題：土地市場制度不健全，反映市場供求狀況和資源稀缺程度的價格形成機制不完善，土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)滯后，土地市場體系仍需完善，征地制度改革有待深化，節(jié)約集約利用資源的體制機制尚未形成……顯化土地資產(chǎn)價值，實行土地資源的市場化配置，任重而道艱。
改革是一場攻堅戰(zhàn)?！笆晃濉逼陂g的土地使用制度改革，在克服種種制度性障礙、破除舊觀念、舊體制對市場機制的種種束縛的探索中，不斷健全著市場機制。五年間，《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》、《國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》等國字號文件，以及《土地登記辦法》、《全國工業(yè)用地出讓最低價標準》、《招標拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》、《關(guān)于落實工業(yè)用地招標拍賣掛牌出讓制度有關(guān)問題的通知》等一系列促進土地資源市場化配置的細化政策和制度相繼出臺，擴大了土地資源市場配置的覆蓋面，使土地市場建設(shè)邁出關(guān)鍵的一步。
實踐證明，市場是最有效的資源配置方式。“十一五”的五年間，土地資產(chǎn)價值空前顯現(xiàn)，市場配置土地資源的范圍、規(guī)模和作用越來越大，制度化建設(shè)越來越完善。具體體現(xiàn)在劃撥用地總量逐漸縮減，有償用地總量逐漸擴大，協(xié)議出讓方式逐漸縮減，招拍掛出讓面積逐年攀升且占出讓面積的比例逐年增大，工業(yè)用地招標拍賣掛牌制度全面落實且成效顯著。數(shù)據(jù)顯示， 2008年，全國招拍掛出讓土地13.36萬公頃，占出讓總面積的81.9%，比上年提高32個百分點，標志著土地資源市場化配置實現(xiàn)新的飛躍。
市場經(jīng)濟條件下，政府在土地資源配置中仍然承擔著調(diào)控和管理的重大職責?！笆晃濉逼陂g，在大力推進“土地走向市場”的過程中，地政管理堅持土地用途管制、嚴格保護耕地、厲行節(jié)約集約用地，使之成為調(diào)控土地市場、促進土地資源有效利用的前提和基本措施。2007年7月，第二次全國土地調(diào)查正式啟動。3年時間，全國基本摸清土地家底，并掌握了土地權(quán)屬等狀況，為科學管理土地夯實了根基。2008年8月，國務(wù)院常務(wù)會議審議并原則通過《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》（2006-2020年），提出到2010年和2020年，全國耕地保有量分別要保持在18.18億畝和18.05億畝。體現(xiàn)了土地宏觀調(diào)控的戰(zhàn)略性目標，也對嚴格控制建設(shè)用地規(guī)模、規(guī)范和發(fā)展土地市場，提出了更高要求。
與此同時，針對土地市場、房地產(chǎn)市場和城鄉(xiāng)建設(shè)中出現(xiàn)的問題，通過建立全國性的城市地價動態(tài)監(jiān)測體系等科技手段，加強對土地市場的監(jiān)管，“天上看，地上查，網(wǎng)上管”國土資源管理運行體系初步形成，土地管理產(chǎn)權(quán)制度進一步改革和完善，在保障經(jīng)濟社會和諧發(fā)展的同時，也有力促進了土地市場的規(guī)范。
“十一五”期間，集體建設(shè)用地使用制度改革和市場建設(shè)提上了議事日程，全國各地制度創(chuàng)新的探索實踐豐富多彩，取得可喜進步。2008年10月，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出，“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益?！蓖瑫r，提出要“改革征地制度，嚴格界定公益性的經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障。”一系列新的制度安排，為農(nóng)村集體建設(shè)用地進入市場提供了通道，掀開了土地使用制度改革嶄新的歷史篇章。
科學發(fā)展，要讓人民共享發(fā)展成果。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，使城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序流動，使農(nóng)民獲得土地收益權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，是科學發(fā)展的必然要求，同時也是一項帶有全局意義的重大體制攻堅任務(wù)。這一課題在“十一五”僅僅只是破題。展望未來，土地使用制度改革面對的任務(wù)仍然緊迫而艱巨，改革深化細化完善化的要求更高、難度更大。
邁入“十二五”，我們必須以更加振奮的創(chuàng)新精神、更加堅韌的攻堅勇氣、更加務(wù)實的科學態(tài)度深入貫徹落實科學發(fā)展觀，實現(xiàn)國土資源管理工作的更大進步。
