為支持設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展制定適度靈活的用地政策
——國(guó)土資源部耕保司負(fù)責(zé)人就《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地
管理有關(guān)問(wèn)題的通知》答記者問(wèn)
高效農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的方向。10月25日，部耕地保護(hù)司有關(guān)負(fù)責(zé)人就國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》出臺(tái)的背景、總體思路及具體政策措施等，回答了記者的提問(wèn)。
記者：首先，請(qǐng)您介紹一下，我國(guó)設(shè)施農(nóng)用地管理的現(xiàn)狀是什么？
負(fù)責(zé)人：國(guó)土資源部建部以來(lái)，就農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整用地管理先后制定了一系列政策，明確了管理的基本思路，即設(shè)施農(nóng)用地以建造臨時(shí)或永久建(構(gòu))筑物為標(biāo)準(zhǔn)，劃分為兩類(lèi)：屬臨時(shí)建(構(gòu))筑物的，按農(nóng)用地管理，不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，但要簽訂復(fù)墾協(xié)議，縣級(jí)備案；屬于永久建(構(gòu))筑物的，按照建設(shè)用地管理，須辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，占用耕地的須占補(bǔ)平衡。
目前，天津、上海、浙江、成都等地出臺(tái)了設(shè)施農(nóng)用地管理辦法及用地標(biāo)準(zhǔn)，這些做法有如下特點(diǎn)：一是將設(shè)施農(nóng)用地區(qū)分為辦理和不辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)兩類(lèi)，劃分標(biāo)準(zhǔn)有差異，有的按臨時(shí)設(shè)施或永久設(shè)施劃分，有的按地表是否固化劃分。二是對(duì)附屬設(shè)施部分的用地進(jìn)行規(guī)?？刂?，附屬設(shè)施內(nèi)涵不一，規(guī)?？刂茦?biāo)準(zhǔn)也有所差別。三是設(shè)定的用地管理程序基本一致。不辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)的，簽訂復(fù)耕協(xié)議，縣級(jí)備案，不作為耕地減少考核；辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)的，實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡。四是如何辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，用地如何符合土地利用總體規(guī)劃、計(jì)劃，各地沒(méi)有具體規(guī)定。
記者：在設(shè)施農(nóng)用地管理方面，目前存在哪些問(wèn)題？
負(fù)責(zé)人：隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程加快，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加快，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)擴(kuò)大，新建農(nóng)業(yè)設(shè)施越來(lái)越多，占地量也越來(lái)越大。目前，也存在一些問(wèn)題，比如，各地有關(guān)部門(mén)對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)一般不立項(xiàng)，承包土地流轉(zhuǎn)中轉(zhuǎn)入方直接與村里協(xié)商，相關(guān)管理部門(mén)很少介入用地管理；按規(guī)定應(yīng)實(shí)行用地審批的，也很少按規(guī)定操作，導(dǎo)致設(shè)施農(nóng)用地實(shí)際處于自發(fā)狀態(tài)，借設(shè)施農(nóng)業(yè)名義違法占地用地案件頻發(fā)，農(nóng)民土地權(quán)益時(shí)常受到損害。
造成這些問(wèn)題的主要原因，一是臨時(shí)與永久農(nóng)業(yè)設(shè)施缺少具體的劃分界限，用地管理時(shí)難以掌握；二是由于設(shè)施用地不同于獨(dú)立的非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目用地，難以預(yù)先納入土地利用總體規(guī)劃，用地實(shí)際難以報(bào)批。
記者：針對(duì)上述問(wèn)題，《通知》完善管理的總體思路是什么？
負(fù)責(zé)人：高效農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向。支持設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展，有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，有利于農(nóng)民增產(chǎn)增收。完善設(shè)施農(nóng)用地管理總的指導(dǎo)思想是：從興建農(nóng)業(yè)設(shè)施目的是促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的實(shí)際情況出發(fā)，將農(nóng)業(yè)設(shè)施區(qū)別于其他非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目，有針對(duì)性制定適度靈活的用地政策，支持設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展；同時(shí)，嚴(yán)格防止以發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)為名，擅自進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，違法擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模。
記者：在完善管理上，《通知》中提出了哪些改進(jìn)的政策措施呢？
負(fù)責(zé)人：完善管理的具體政策措施上，有以下幾點(diǎn)需要說(shuō)明的：
第一，設(shè)施農(nóng)用地全部按農(nóng)用地管理，堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用。依據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》，設(shè)施農(nóng)用地與耕地、園地、草地等并列，均屬于農(nóng)用地。按照此分類(lèi)原則，設(shè)施農(nóng)用地中無(wú)論是直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生產(chǎn)設(shè)施用地還是其他附屬設(shè)施用地，均按農(nóng)用地管理。
第二，界定生產(chǎn)設(shè)施用地和附屬設(shè)施用地范圍。設(shè)施農(nóng)用地進(jìn)一步細(xì)分為生產(chǎn)設(shè)施用地和附屬設(shè)施用地。生產(chǎn)設(shè)施用地包括：工廠化作物栽培中，有鋼架結(jié)構(gòu)的玻璃或PC板連棟溫室用地；規(guī)?；B(yǎng)殖中的畜禽舍（含場(chǎng)區(qū)內(nèi)通道）、畜禽有機(jī)物處置等生產(chǎn)設(shè)施以及綠化隔離帶用地；水產(chǎn)養(yǎng)殖池塘、工廠化養(yǎng)殖、進(jìn)排水渠道等水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設(shè)施用地；育種育苗場(chǎng)所、簡(jiǎn)易的生產(chǎn)看護(hù)房用地等。附屬設(shè)施用地包括管理和生活用房用地、倉(cāng)庫(kù)用地、硬化晾曬場(chǎng)、生物質(zhì)肥料生產(chǎn)場(chǎng)地、符合“農(nóng)村道路”規(guī)定的道路等用地。
第三，明確設(shè)施農(nóng)用地管理方式。其一，興建農(nóng)業(yè)設(shè)施的，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)擬定設(shè)施建設(shè)方案，與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂用地協(xié)議。如果涉及土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)流轉(zhuǎn)的，還要先與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和承包農(nóng)民簽訂流轉(zhuǎn)合同。其二，生產(chǎn)設(shè)施占用耕地的，生產(chǎn)結(jié)束后由經(jīng)營(yíng)者負(fù)責(zé)復(fù)耕，不計(jì)入耕地減少考核；附屬設(shè)施占用耕地的，由經(jīng)營(yíng)者按照“占一補(bǔ)一”要求負(fù)責(zé)補(bǔ)充占用的耕地。其三，對(duì)設(shè)施農(nóng)用地中的附屬設(shè)施用地明確控制規(guī)模，省級(jí)國(guó)土資源部門(mén)會(huì)同農(nóng)業(yè)部門(mén)制定具體用地標(biāo)準(zhǔn)。
第四，設(shè)施農(nóng)用地由縣級(jí)政府審核。農(nóng)業(yè)部門(mén)重點(diǎn)就農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)的必要性和可行性，承包土地用途調(diào)整的必要性與合理性，以及經(jīng)營(yíng)者農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力和流轉(zhuǎn)合同審核把關(guān)，國(guó)土資源部門(mén)就用地的合理性、合規(guī)性、用地協(xié)議和補(bǔ)充耕地情況審核把關(guān)。
申請(qǐng)?jiān)O(shè)施農(nóng)用地時(shí)，設(shè)施農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者擬定設(shè)施建設(shè)方案，方案內(nèi)容應(yīng)包括項(xiàng)目名稱、建設(shè)地點(diǎn)、用地面積，擬建設(shè)施類(lèi)型、數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)和用地規(guī)模等；與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商土地使用年限、土地用途、補(bǔ)充耕地、土地復(fù)墾、交還和違約責(zé)任等土地使用條件，協(xié)商一致后簽訂用地協(xié)議。涉及經(jīng)營(yíng)承包權(quán)流轉(zhuǎn)的，附土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同。經(jīng)營(yíng)者持設(shè)施建設(shè)方案和用地協(xié)議及相關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出用地申請(qǐng)。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府呈報(bào)縣級(jí)政府。
國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)與用地，由農(nóng)場(chǎng)提出，經(jīng)農(nóng)場(chǎng)主管部門(mén)初審后，送縣或縣級(jí)以上人民政府審核。
第五，設(shè)施農(nóng)用地“三不得、三禁止”。即不得改變土地用途，禁止擅自或變相將設(shè)施農(nóng)用地用于其他非農(nóng)建設(shè)；不得超過(guò)用地標(biāo)準(zhǔn)，禁止擅自擴(kuò)大設(shè)施用地規(guī)?；蛲ㄟ^(guò)分次申報(bào)用地變相擴(kuò)大設(shè)施用地規(guī)模；不得改變直接從事或服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的設(shè)施性質(zhì)，禁止擅自將設(shè)施用于其他經(jīng)營(yíng)。
設(shè)施農(nóng)用地由國(guó)土、農(nóng)業(yè)部門(mén)共同監(jiān)管，建立共同責(zé)任機(jī)制。市縣國(guó)土資源部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都應(yīng)將設(shè)施農(nóng)用地納入日常管理，建立制度，分工合作，形成聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。
設(shè)施農(nóng)用地使用情況要納入土地巡查和衛(wèi)片執(zhí)法檢查范圍，不符合規(guī)定要求的設(shè)施農(nóng)用地計(jì)入違法用地，督察機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)督察區(qū)域內(nèi)設(shè)施農(nóng)用地的監(jiān)督檢查。市縣國(guó)土資源部門(mén)發(fā)現(xiàn)設(shè)施農(nóng)用地未依法報(bào)市縣政府審核或擅自改變用途、違法違規(guī)用地的，應(yīng)依法嚴(yán)肅查處。
記者：以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光項(xiàng)目以及各類(lèi)農(nóng)業(yè)園區(qū)用地，屬于設(shè)施農(nóng)用地嗎？
負(fù)責(zé)人：以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光項(xiàng)目以及各類(lèi)農(nóng)業(yè)園區(qū)，不屬于設(shè)施農(nóng)業(yè)。其用地中相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的部分，屬于農(nóng)用地，依據(jù)規(guī)定按農(nóng)用地進(jìn)行管理；涉及建設(shè)永久性餐飲、住宿、會(huì)議、大型停車(chē)場(chǎng)、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、中高檔展銷(xiāo)等的用地，不屬于設(shè)施農(nóng)用地范圍，按非農(nóng)建設(shè)用地管理。確需建設(shè)的，必須符合土地利用規(guī)劃，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。（中國(guó)國(guó)土資源報(bào) 周懷龍）
