為進(jìn)一步推進(jìn)部門(mén)規(guī)章“立、改、廢”，規(guī)范國(guó)土資源行政處罰程序，提高執(zhí)法效能，根據(jù)國(guó)土資源部領(lǐng)導(dǎo)指示，部執(zhí)法監(jiān)察局研究起草了《國(guó)土資源行政處罰辦法（送審稿）》。按照《國(guó)土資源部立法工作程序規(guī)定》，部政策法規(guī)司要對(duì)《國(guó)土資源行政處罰辦法（送審稿）》進(jìn)行審查，進(jìn)一步修改形成草案，提請(qǐng)部務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，再予以正式發(fā)布。
本期特別策劃請(qǐng)部執(zhí)法監(jiān)察局負(fù)責(zé)人介紹《國(guó)土資源行政處罰辦法（送審稿）》起草背景、主要內(nèi)容、需要進(jìn)一步破解的難點(diǎn)，以方便廣大基層國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察人員積極參與，踴躍提出意見(jiàn)和建議，對(duì)辦法下一步的修改完善提供參考，讓最終的立法成果更具有針對(duì)性和可操作性，更能滿足基層國(guó)土資源執(zhí)法工作的實(shí)際需要。
行政處罰亂象亟須規(guī)范統(tǒng)一
記者：現(xiàn)行關(guān)于查處國(guó)土資源違法違規(guī)行為的部門(mén)規(guī)章有哪些？在《行政處罰法》實(shí)施十多年的情況下，制定國(guó)土資源行政處罰辦法有哪些必要性？
答：1995年12月18日和1993年7月19日，原國(guó)家土地管理局和原地質(zhì)礦產(chǎn)部分別發(fā)布了《土地違法案件查處辦法》、《違反礦產(chǎn)資源法規(guī)行政處罰辦法》（以下簡(jiǎn)稱“兩個(gè)辦法”），均屬部門(mén)規(guī)章。在《行政處罰法》、《立法法》尚未出臺(tái)的背景下，兩個(gè)辦法的立法理念、立法技術(shù)和條款規(guī)定，在當(dāng)時(shí)是較為先進(jìn)的，對(duì)促進(jìn)依法行政，規(guī)范土地、礦產(chǎn)行政主管部門(mén)查處土地、礦產(chǎn)資源違法案件，起到了積極作用。1996年10月1日《行政處罰法》實(shí)施以后，兩個(gè)辦法一直未進(jìn)行修訂，一些內(nèi)容已經(jīng)不再適應(yīng)新的形勢(shì)和要求。各級(jí)土地、礦產(chǎn)資源管理部門(mén)實(shí)際上已經(jīng)摒棄了兩個(gè)辦法，轉(zhuǎn)而按照《行政處罰法》規(guī)定的程序來(lái)實(shí)施行政處罰。但由于《行政處罰法》規(guī)定的程序比較原則，沒(méi)有規(guī)定發(fā)現(xiàn)、核查、制止、立案、審理等環(huán)節(jié)，也沒(méi)有明確每個(gè)處罰環(huán)節(jié)具體如何操作，各地實(shí)施行政處罰時(shí)的做法不一，導(dǎo)致了一些地方的國(guó)土資源行政處罰因?yàn)槌绦蜻`法而陷于敗訴境地，國(guó)土資源行政處罰程序亟待規(guī)范和統(tǒng)一，因此有必要制定國(guó)土資源行政處罰辦法。
記者：那么，兩個(gè)辦法具體在哪些方面不適應(yīng)當(dāng)前實(shí)踐需要？
答：兩個(gè)辦法的一些內(nèi)容與現(xiàn)行法律不相符。兩個(gè)辦法在《行政處罰法》以及修訂的《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》之前出臺(tái)，一些內(nèi)容如行政處罰種類(lèi)、行政處罰程序、查封、對(duì)土地侵權(quán)行為的處理等，與上述法律不相符，有的甚至相抵觸、相沖突，造成地方國(guó)土資源行政主管部門(mén)實(shí)施行政處罰過(guò)程中難以把握。
兩個(gè)辦法不能提供解決當(dāng)前執(zhí)法突出問(wèn)題的法定依據(jù)。隨著形勢(shì)的發(fā)展，國(guó)土資源行政執(zhí)法面臨著“執(zhí)法難、法難執(zhí)、難執(zhí)法”等問(wèn)題，如行政處罰程序不規(guī)范，部、省、市、縣四級(jí)國(guó)土資源行政主管部門(mén)管轄權(quán)限劃分不合理，調(diào)查缺乏手段、執(zhí)行難以到位、結(jié)案沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)、行政處罰缺乏有效監(jiān)督等，兩個(gè)辦法不能提供解決這些問(wèn)題的法定依據(jù)。
國(guó)土資源執(zhí)法實(shí)踐中的好做法和好經(jīng)驗(yàn)需要總結(jié)，上升到制度層面。各級(jí)國(guó)土資源行政主管部門(mén)在查處國(guó)土資源違法案件中，探索了許多好做法，創(chuàng)造了許多好經(jīng)驗(yàn)，如執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制、聯(lián)合辦案機(jī)制、證據(jù)先行登記保存、調(diào)查取證方法、送達(dá)方式、督促執(zhí)行措施等，需要總結(jié)，上升到制度層面，吸納到規(guī)章中。
新的國(guó)土資源管理體制需要一部統(tǒng)一的國(guó)土資源行政處罰辦法。1998年國(guó)土資源部組建以后，地方各級(jí)國(guó)土資源行政主管部門(mén)陸續(xù)成立，對(duì)土地、礦產(chǎn)違法案件的查處，由以前分散的土地行政主管部門(mén)、礦產(chǎn)資源管理部門(mén)負(fù)責(zé)，轉(zhuǎn)為現(xiàn)在統(tǒng)一由國(guó)土資源行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)，客觀上也需要統(tǒng)一土地、礦產(chǎn)的行政處罰辦法。
因此，制定《國(guó)土資源行政處罰辦法》，對(duì)于規(guī)范國(guó)土資源行政處罰，提高執(zhí)法效能，保障和監(jiān)督國(guó)土資源行政主管部門(mén)有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，都具有非常重要的意義。
開(kāi)門(mén)立法力求解決實(shí)際問(wèn)題
記者：在起草過(guò)程中如何體現(xiàn)開(kāi)門(mén)立法的原則，做了哪些工作？起草的主要思路是什么？
答：為做好國(guó)土資源行政處罰辦法起草工作，部執(zhí)法監(jiān)察局認(rèn)真總結(jié)了兩個(gè)辦法的實(shí)施情況，深入實(shí)地調(diào)研，問(wèn)計(jì)于基層，問(wèn)需于基層，走訪相關(guān)部委，廣泛收集資料，吸收地方同志參加研討，起草了《國(guó)土資源行政處罰辦法（征求意見(jiàn)稿）》。形成征求意見(jiàn)稿后，廣泛征求地方國(guó)土資源行政主管部門(mén)、部有關(guān)直屬單位、部機(jī)關(guān)各司局的意見(jiàn)。同時(shí)，在國(guó)土資源部門(mén)戶網(wǎng)站、《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》公開(kāi)征求意見(jiàn)。匯總梳理各地反饋的意見(jiàn)后，部執(zhí)法監(jiān)察局在天津召開(kāi)座談會(huì)，邀請(qǐng)?zhí)旖虻?1個(gè)?。▍^(qū)、市）、部分市、縣國(guó)土資源行政主管部門(mén)的執(zhí)法監(jiān)察骨干人員進(jìn)一步討論，會(huì)后又作了修改，經(jīng)局務(wù)會(huì)討論，形成了《國(guó)土資源行政處罰辦法（送審稿）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法（送審稿）》），共八章九十二條。
《辦法（送審稿）》起草的主要思路是：要具有針對(duì)性和可操作性，在現(xiàn)行法律法規(guī)的框架范圍內(nèi)，有限地解決當(dāng)前國(guó)土資源執(zhí)法中的突出問(wèn)題；要以規(guī)范各級(jí)國(guó)土資源行政主管部門(mén)實(shí)施行政處罰為主線，兼顧與行政處罰相關(guān)的其他問(wèn)題，并體現(xiàn)出國(guó)土資源行政處罰的特色；要總結(jié)提煉國(guó)土資源執(zhí)法實(shí)踐中行之有效的做法和經(jīng)驗(yàn)；要注意與《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》的修改相銜接。
記者：國(guó)土資源行政處罰適用哪些范圍？
答：目前，國(guó)土資源違法案件包括以下四種類(lèi)型：一是違反國(guó)土資源法律法規(guī)的規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的案件；二是非法批準(zhǔn)征收、占用土地，或者非法批準(zhǔn)勘查、開(kāi)采礦產(chǎn)資源的案件；三是違反國(guó)土資源法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的案件；四是違反國(guó)土資源法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的案件。除了一些案件可由國(guó)土資源行政主管部門(mén)直接作出行政處分決定外，其他黨政紀(jì)處分案件只能由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依法作出，刑事責(zé)任案件只能由司法機(jī)關(guān)追究，非法批準(zhǔn)的案件只能由有權(quán)部門(mén)處理。盡管?chē)?guó)土資源行政主管部門(mén)不能對(duì)這些案件進(jìn)行處理，但是有權(quán)進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)需要追究上述責(zé)任時(shí)，可以將案件移送相關(guān)部門(mén)處理。因此，最終形成的國(guó)土資源行政處罰辦法除了適用于違反國(guó)土資源法律法規(guī)，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的案件外，其中有些規(guī)定如立案、調(diào)查取證、審理、決定處理意見(jiàn)等規(guī)定還適用于其他類(lèi)型的國(guó)土資源違法案件。
在處罰程序規(guī)定上有新的設(shè)計(jì)和思考
記者：在國(guó)土資源行政處罰程序方面，《辦法（送審稿）》起草時(shí)如何考慮與《行政處罰法》以及其他相關(guān)行政規(guī)章銜接一致？作出哪些程序規(guī)定？
答：由于兩個(gè)辦法一直未進(jìn)行修訂，各級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)在實(shí)施行政處罰時(shí)，只能選擇適用《行政處罰法》，而《行政處罰法》的規(guī)定比較原則，地方在具體適用時(shí)會(huì)產(chǎn)生不同的理解、不同的做法，出現(xiàn)國(guó)土資源行政處罰程序不統(tǒng)一、不規(guī)范問(wèn)題。《辦法（送審稿）》依據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，結(jié)合國(guó)土資源違法案件查處的實(shí)際，作出詳細(xì)具體的程序規(guī)定。
關(guān)于簡(jiǎn)易程序。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，行政處罰的簡(jiǎn)易程序只適用于違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對(duì)公民處以50元以下、對(duì)法人或者其他單位處以1000元以下罰款或者警告的行政處罰，并對(duì)程序作了原則性規(guī)定。具體到國(guó)土資源行政處罰，很少適用簡(jiǎn)易程序。但是，為了保證國(guó)土資源行政處罰體系的完整性和簡(jiǎn)易程序的可操作性，《辦法（送審稿）》第四章規(guī)定了國(guó)土資源行政處罰的簡(jiǎn)易程序。
關(guān)于聽(tīng)證程序。為與《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》相銜接，《辦法（送審稿）》規(guī)定，當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)在3日內(nèi)提出，由國(guó)土資源行政主管部門(mén)按照國(guó)土資源部聽(tīng)證規(guī)定組織聽(tīng)證。但是，《辦法（送審稿）》對(duì)符合聽(tīng)證的條件進(jìn)行了重新界定?！秶?guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》第十九條第二款第（一）項(xiàng)規(guī)定的條件是，“較大數(shù)額罰款、責(zé)令停止違法勘查或者違法開(kāi)采行為、吊銷(xiāo)勘查許可證或者采礦許可證等行政處罰的”，責(zé)令停止違法勘查或者違法開(kāi)采行為，與《行政處罰法》第四十二條規(guī)定的“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”不同，責(zé)令停止違法勘查或者違法開(kāi)采行為的前提是該行為違法，其主體是違法行為人，而責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的前提是有其他違法行為，其主體是依法成立的法人或者其他組織。另外，責(zé)令限期拆除關(guān)系到當(dāng)事人的切身利益。因此，《辦法（送審稿）》規(guī)定了聽(tīng)證的條件是“作出較大數(shù)額罰款、吊銷(xiāo)勘查許可證或者采礦許可證、責(zé)令限期拆除等行政處罰決定的”。
《國(guó)土資源聽(tīng)證程序》沒(méi)有規(guī)定聽(tīng)證結(jié)束后的程序，《辦法（送審稿）》對(duì)此進(jìn)行了補(bǔ)充，明確聽(tīng)證結(jié)束后，聽(tīng)證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)出具聽(tīng)證意見(jiàn)，報(bào)國(guó)土資源行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。
關(guān)于一般程序。歸納當(dāng)前國(guó)土資源實(shí)施行政處罰實(shí)踐的做法，行政處罰一般程序主要有以下環(huán)節(jié)：發(fā)現(xiàn)、核查、制止、立案、調(diào)查取證、審理、決定處理意見(jiàn)、告知、陳述申辯或聽(tīng)證、作出行政處罰決定、執(zhí)行、結(jié)案。《行政處罰法》明確規(guī)定了調(diào)查取證、決定處理意見(jiàn)、聽(tīng)證、告知、制作行政處罰決定書(shū)、執(zhí)行等環(huán)節(jié)。目前各地基本能夠按照上述程序?qū)嵤┬姓幜P，并結(jié)合實(shí)際，普遍增加了立案、結(jié)案等環(huán)節(jié)。但是，對(duì)于行政處罰程序是否包括發(fā)現(xiàn)、核查、制止和審理等環(huán)節(jié)，告知是在決定處理意見(jiàn)之前作出還是之后作出、改變擬作出的處罰決定后是否需要告知、如何執(zhí)行等問(wèn)題，各地做法不一?！掇k法（送審稿）》對(duì)此進(jìn)行了規(guī)范。
記者：國(guó)土資源行政處罰案件大多適用一般程序，這也是執(zhí)法實(shí)踐中遇到問(wèn)題最多的環(huán)節(jié)，《辦法（送審稿）》在這方面作了哪些具體規(guī)定？
答：關(guān)于發(fā)現(xiàn)、核查和制止。土地、礦產(chǎn)違法行為一旦既成事實(shí)，處理起來(lái)難度很大，造成的損失也很大。為解決這一問(wèn)題，實(shí)踐中通常做法是，發(fā)現(xiàn)國(guó)土資源涉嫌違法行為后，進(jìn)行初步核查，確認(rèn)違法行為后，及時(shí)進(jìn)行處置，概括來(lái)講，就是“早發(fā)現(xiàn)，早制止，早處置”。將這種已經(jīng)被證明為行之有效的經(jīng)驗(yàn)、做法及時(shí)上升為規(guī)章，能夠?yàn)椤霸绨l(fā)現(xiàn)，早制止，早處置”提供法律依據(jù)。因此，《辦法（送審稿）》采納了上述做法，明確規(guī)定了發(fā)現(xiàn)涉嫌國(guó)土資源違法行為的途徑和處置程序。同時(shí)，為了落實(shí)共同責(zé)任，《辦法（送審稿）》還規(guī)定，必要時(shí)可以告知當(dāng)?shù)厝嗣裾蛳嚓P(guān)部門(mén)。
關(guān)于立案。立案是行政處罰的重要環(huán)節(jié)，通常的立案條件是，有違法行為，依法應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任，屬于本級(jí)國(guó)土資源行政主管部門(mén)管轄。但是，對(duì)“有明確的違法行為人”是否應(yīng)當(dāng)作為立案條件，卻有不同認(rèn)識(shí)，《土地違法案件查處辦法》將此作為立案條件，《違反礦產(chǎn)資源法規(guī)行政處罰辦法》未采納這一條件，國(guó)務(wù)院其他部委的規(guī)定也不盡相同。從查處違法案件的一般過(guò)程看，通常是先發(fā)現(xiàn)違法行為，進(jìn)行調(diào)查取證，再發(fā)現(xiàn)違法嫌疑人，進(jìn)而排查、確定違法行為人。確定違法行為人有時(shí)很復(fù)雜，耗時(shí)很久，如果確定違法行為人后，再進(jìn)行立案、調(diào)查處理，不便于及時(shí)查清事實(shí)，處理案件。還會(huì)出現(xiàn)有案無(wú)法查的情形，比如違法行為人隱藏、逃跑等。因此，《辦法（送審稿）》未將“有明確的違法行為人”作為立案的必要條件。另一方面，盡管有些情形符合立案條件，但是實(shí)施行政處罰，沒(méi)有實(shí)際意義，比如違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果的。因此，《辦法（送審稿）》又明確規(guī)定了不予立案的情形。
關(guān)于審理。調(diào)查結(jié)束后，承辦人員撰寫(xiě)調(diào)查報(bào)告，提出處理建議，在報(bào)辦案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人審核前，先由專(zhuān)門(mén)人員對(duì)案件事實(shí)和處理建議進(jìn)行審核把關(guān)，這個(gè)環(huán)節(jié)是審理，審理人員不能為同一案件的承辦人員或調(diào)查人員。審理并不是《行政處罰法》規(guī)定的程序，設(shè)置審理的目的是，保證國(guó)土資源違法案件調(diào)查處理的公平、公正，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，防止調(diào)查人員濫用職權(quán)、枉法裁判。對(duì)調(diào)查進(jìn)行審理，有兩種形式：一種是決定性，一種是參考性。決定性是指，審理意見(jiàn)一旦作出，承辦人員必須執(zhí)行，只有經(jīng)審理人員同意，才能將處理建議提交辦案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人審核后，報(bào)國(guó)土資源行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)人決定。參考性是指，審理意見(jiàn)只起到參考作用，無(wú)論審理人員是否同意，承辦人員都可以將處理建議報(bào)辦案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人審核后，提交國(guó)土資源行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)人審查決定。為充分發(fā)揮審理人員的積極性，提高辦案質(zhì)量，更好地體現(xiàn)公平、公正，《辦法（送審稿）》規(guī)定的審理環(huán)節(jié)是決定性的。但是為了防止相互推諉，久拖不決，《辦法（送審稿）》規(guī)定，如果承辦人員對(duì)審理意見(jiàn)有異議的，可以提出書(shū)面理由，連同審理意見(jiàn)、調(diào)查報(bào)告和相關(guān)材料一起報(bào)辦案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人決定。
關(guān)于決定處理意見(jiàn)。決定處理意見(jiàn)是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)調(diào)查、審理情況進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況決定處理意見(jiàn)的環(huán)節(jié)。按照案件的復(fù)雜程度不同，決定處理意見(jiàn)的程序有三種：一是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人自己審查后，作出決定；二是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人主持召集有關(guān)職能機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或者其他人員會(huì)審后，作出決定；三是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論后，作出決定。無(wú)論是經(jīng)過(guò)哪種程序，最后都要由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出決定，這是由行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的要求。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定的處理意見(jiàn)主要有以下幾種：擬定行政處罰意見(jiàn)，不得給予行政處罰，不予行政處罰，移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，移送司法機(jī)關(guān)，退回辦案機(jī)構(gòu)等。主要是基于違法事實(shí)是否存在，違法性質(zhì)及情節(jié)輕重等情況。對(duì)事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、理由充分、依據(jù)正確、處罰適當(dāng)、程序合法的，擬定行政處罰意見(jiàn)；違法事實(shí)不存在的，或者違法事實(shí)輕微或及時(shí)糾正且沒(méi)有造成嚴(yán)重危害社會(huì)后果的，不得給予行政處罰；對(duì)違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，不予行政處罰；違法行為涉嫌構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)；違法行為需要追究黨紀(jì)、政紀(jì)責(zé)任的，移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)；事實(shí)不清、證據(jù)不確鑿、定性不準(zhǔn)確、理由不充分、依據(jù)不正確、處理不適當(dāng)、程序不合法的，退回辦案機(jī)構(gòu)，重新或補(bǔ)充調(diào)查、修改、糾正。
《辦法（送審稿）》還規(guī)定了非法批準(zhǔn)案件的處理，即對(duì)地方人民政府或其他部門(mén)非法批準(zhǔn)征收、使用土地，非法批準(zhǔn)勘查、開(kāi)采礦產(chǎn)資源的，建議同級(jí)或上級(jí)人民政府或有關(guān)部門(mén)撤銷(xiāo)批準(zhǔn)文件。對(duì)國(guó)土資源行政主管部門(mén)非法批準(zhǔn)征收、使用土地，非法批準(zhǔn)勘查、開(kāi)采礦產(chǎn)資源的，責(zé)令或直接撤銷(xiāo)批準(zhǔn)文件。
關(guān)于告知、陳述申辯、聽(tīng)證?！缎姓幜P法》第三十一條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。第四十二條進(jìn)一步規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽(tīng)證的權(quán)利。執(zhí)法實(shí)踐中，告知通常體現(xiàn)為給當(dāng)事人下發(fā)告知書(shū)；對(duì)不符合聽(tīng)證條件的，下發(fā)行政處罰告知書(shū)；對(duì)符合聽(tīng)證條件的，下發(fā)聽(tīng)證告知書(shū)，不用同時(shí)下發(fā)行政處罰告知書(shū)。
根據(jù)當(dāng)事人要求權(quán)利的不同，告知后，有三種程序可供選擇：一是當(dāng)事人放棄權(quán)利，行政機(jī)關(guān)直接作出行政處罰決定。二是當(dāng)事人要求聽(tīng)證權(quán)利，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證。三是當(dāng)事人要求陳述和申辯權(quán)利，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)取。聽(tīng)證、陳述和申辯后，行政機(jī)關(guān)采納了當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，決定改變擬作出的行政處罰決定，是一個(gè)新的行政處罰決定，仍要按照《行政處罰法》的規(guī)定進(jìn)行告知，符合聽(tīng)證條件的，還要進(jìn)行聽(tīng)證告知。
關(guān)于作出行政處罰決定。告知后，國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)作出行政處罰決定，這個(gè)環(huán)節(jié)主要以行政處罰決定書(shū)為載體?！掇k法（送審稿）》詳細(xì)規(guī)定了行政處罰決定書(shū)的內(nèi)容。為了及時(shí)辦結(jié)案件，《辦法（送審稿）》規(guī)定了行政處罰的期限，即自立案之日起90日內(nèi)應(yīng)當(dāng)作出行政處罰決定。對(duì)案情復(fù)雜的案件，可以延長(zhǎng)，但要經(jīng)過(guò)報(bào)批。另外，為了充分保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益，《辦法（送審稿）》規(guī)定，在作出行政處罰決定之前，不向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，或者拒絕聽(tīng)取當(dāng)事人陳述、申辯、聽(tīng)證的行政處罰決定無(wú)效。當(dāng)事人逾期不提出或者放棄陳述、申辯、聽(tīng)證權(quán)利的除外。
關(guān)于執(zhí)行。行政處罰決定書(shū)一旦送達(dá)當(dāng)事人后，就產(chǎn)生法律效力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自覺(jué)履行。當(dāng)事人逾期不履行，作出行政處罰決定的機(jī)關(guān)可以采取一些措施督促當(dāng)事人履行行政處罰決定，《辦法（送審稿）》詳細(xì)規(guī)定了這些措施。如果當(dāng)事人仍不履行，作為國(guó)土資源行政主管部門(mén)自身沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，只能申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，除此之外，根據(jù)最高人民法院關(guān)于《行政訴訟法》的司法解釋規(guī)定，國(guó)土資源行政主管部門(mén)還可以向人民法院申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全，申請(qǐng)先予執(zhí)行，通過(guò)這些措施來(lái)達(dá)到執(zhí)行目的。
《辦法（送審稿）》還規(guī)定了中止執(zhí)行和終結(jié)執(zhí)行的情形和批準(zhǔn)程序。對(duì)于在執(zhí)行過(guò)程中，自然人死亡、法人或者其他組織被依法終止時(shí)，對(duì)當(dāng)事人處以罰款、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收礦產(chǎn)品、沒(méi)收建筑物或其他設(shè)施的，《辦法（送審稿）》規(guī)定應(yīng)當(dāng)將承受當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的自然人、法人、其他組織作為被執(zhí)行人。
基層國(guó)土資源行政主管部門(mén)提得最多的是沒(méi)收財(cái)物尤其是沒(méi)收建筑物或其他設(shè)施如何執(zhí)行等問(wèn)題?！掇k法（送審稿）》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送同級(jí)財(cái)政部門(mén)處理。另外，也對(duì)退還土地的執(zhí)行作了規(guī)定。
關(guān)于結(jié)案。結(jié)案是行政處罰結(jié)束的標(biāo)志，通常意義上講，只有在行政處罰決定執(zhí)行完畢后才能結(jié)案。但是，國(guó)土資源違法后果的特點(diǎn)決定了行政處罰執(zhí)行難，對(duì)于土地違法行為，要么沒(méi)收，要么拆除，當(dāng)事人不愿自覺(jué)履行，國(guó)土資源行政主管部門(mén)沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，只能申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，因此，能否執(zhí)行到位的決定權(quán)并不在國(guó)土資源行政主管部門(mén)。基于這種考慮，國(guó)土資源行政主管部門(mén)在履行職責(zé)完畢后，就可以結(jié)案。但是為了避免國(guó)土資源部行政主管部門(mén)履行職責(zé)不積極，對(duì)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件，國(guó)土資源行政主管部門(mén)仍需要積極溝通協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取執(zhí)行到位。因此，《辦法（送審稿）》規(guī)定，已經(jīng)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，但人民法院既未受理，也未說(shuō)明原因的，或者人民法院已經(jīng)受理，但超過(guò)6個(gè)月未予執(zhí)行也未作出不予執(zhí)行的裁定的情形，可以結(jié)案。
行政處罰標(biāo)準(zhǔn)尺度有望進(jìn)一步厘清
記者：國(guó)土資源違法案件涉及因素多而復(fù)雜，《辦法（送審稿）》在完善行政處罰依據(jù)方面有哪些考慮？對(duì)行政處罰有哪些監(jiān)督制度？
答：隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和形勢(shì)的變化，地方國(guó)土資源行政主管部門(mén)在實(shí)施行政處罰過(guò)程中，由于對(duì)某些問(wèn)題的處理沒(méi)有可操作性的規(guī)章作為依據(jù)，經(jīng)常感到無(wú)所適從或者做法不一，如法律有無(wú)溯及力，法律規(guī)定不一致如何適用，當(dāng)事人不同的違法行為能否合并處罰，什么是違法行為連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)，行政處罰從輕、減輕、從重的標(biāo)準(zhǔn)以及立案、撤案、結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)等。《辦法（送審稿）》第六章專(zhuān)門(mén)對(duì)上述問(wèn)題作出規(guī)定。
《行政處罰法》第五十四條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全對(duì)行政處罰的監(jiān)督制度。《辦法（送審稿）》在第七章專(zhuān)門(mén)對(duì)此進(jìn)行細(xì)化，規(guī)定了監(jiān)督途徑、監(jiān)督啟動(dòng)、監(jiān)督內(nèi)容等。國(guó)土資源行政主管部門(mén)通過(guò)監(jiān)督檢查、案件質(zhì)量評(píng)查、違法案件備案、違法案件綜合統(tǒng)計(jì)、當(dāng)事人申訴或檢舉等途徑，發(fā)現(xiàn)本級(jí)或下級(jí)國(guó)土資源行政主管部門(mén)的行政處罰可能存在錯(cuò)誤的，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以啟動(dòng)監(jiān)督程序，對(duì)已經(jīng)作出的行政處罰決定進(jìn)行重新審查，分別作出處理。
記者：國(guó)土資源部門(mén)無(wú)權(quán)采取行政強(qiáng)制措施，是基層國(guó)土資源部門(mén)反映最強(qiáng)烈的問(wèn)題之一，《辦法（送審稿）》在行政措施方面的規(guī)定是如何考慮的？
答：盡管?chē)?guó)土資源行政主管部門(mén)沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，但是作為行政機(jī)關(guān)，可以采取一些行政措施來(lái)達(dá)到行政管理目的。這些措施有些是依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，有些可以根據(jù)實(shí)際情況作出。為了及時(shí)制止違法行為，保證調(diào)查取證順利進(jìn)行，促進(jìn)執(zhí)行到位，《辦法（送審稿）》規(guī)定了諸如此類(lèi)的行政措施。另外，為了與修訂中的《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》相銜接，《辦法（送審稿）》規(guī)定，法律法規(guī)規(guī)定可以采取行政強(qiáng)制措施的，國(guó)土資源行政主管部門(mén)依法根據(jù)具體情況實(shí)施。這樣，一旦《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》或者地方性法規(guī)規(guī)定了行政強(qiáng)制措施，這一條就可以適用了。
有待征集意見(jiàn)和建議的問(wèn)題
記者：在《辦法（送審稿）》正式出臺(tái)之前，還有哪些問(wèn)題有待進(jìn)一步討論、研究，希望大家提出意見(jiàn)和建議？
答：為切實(shí)增加針對(duì)性和可操作性，在《國(guó)土資源行政處罰辦法》正式發(fā)布以前，仍需重點(diǎn)圍繞以下問(wèn)題進(jìn)一步深入探討，希望大家提出合理化的意見(jiàn)和建議。
國(guó)土資源行政處罰怎樣做到“事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、理由充分、依據(jù)正確、處罰適當(dāng)、程序合法”？
如何劃分部、省、市、縣四級(jí)國(guó)土資源行政主管部門(mén)之間國(guó)土資源違法案件的管轄權(quán)？
采取哪些有效措施解決“執(zhí)法難、法難執(zhí)、難執(zhí)法”？
聯(lián)合執(zhí)法及共同責(zé)任的做法，如何在《國(guó)土資源行政處罰辦法》中體現(xiàn)？
如何進(jìn)一步明確和細(xì)化國(guó)土資源行政主管部門(mén)調(diào)查的職權(quán)和措施？
對(duì)涉嫌構(gòu)成犯罪追究刑事責(zé)任的國(guó)土資源違法案件繼續(xù)實(shí)施行政處罰的理論依據(jù)和實(shí)際做法？
審理程序如何設(shè)置？
陳述、申辯、聽(tīng)證后，行政機(jī)關(guān)改變擬作出的行政處罰決定，是否還需要重新告知？
沒(méi)收違法建筑物怎樣執(zhí)行，違法所得如何計(jì)算，責(zé)令行為是不是行政處罰，什么是連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)、合并處罰的情形等問(wèn)題？
怎樣對(duì)行政處罰決定實(shí)施有效監(jiān)督？(陳相花)
