曹康泰:我國(guó)政府法制建設(shè)三十年
國(guó)務(wù)院法制辦公室主任 曹康泰
1978年12月召開(kāi)的黨的十一屆三中全會(huì)，開(kāi)啟了我國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史新時(shí)期。三十年來(lái)，適應(yīng)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的需要，我國(guó)的政府法制建設(shè)不斷推進(jìn)，取得了重大成就。政府對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活的管理，基本實(shí)現(xiàn)了有法可依，實(shí)現(xiàn)了從主要依靠行政手段到把依法行政作為基本準(zhǔn)則的根本性轉(zhuǎn)變。
在探索中前進(jìn) 在創(chuàng)新中發(fā)展
改革開(kāi)放三十年來(lái)，我國(guó)的政府法制建設(shè)緊緊圍繞黨中央的決策部署和國(guó)務(wù)院的中心工作，以推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府為主線，積極探索，不斷創(chuàng)新，大致經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段。
（一）起步階段（1978年至1989年）。改革開(kāi)放以后，鄧小平同志深刻總結(jié)國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)和我國(guó)革命與建設(shè)正反兩方面經(jīng)驗(yàn)，就加強(qiáng)社會(huì)主義民主法制建設(shè)作了一系列精辟論述。這些論述集中到一點(diǎn)，就是只有實(shí)行“法治”，國(guó)家才能興旺發(fā)達(dá)、長(zhǎng)治久安。這標(biāo)志著我們黨治國(guó)理政的原則、理念和方式發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，為依法行政的提出做了政治上和思想上的準(zhǔn)備，奠定了理論基礎(chǔ)。此后，我國(guó)大力加強(qiáng)民主法制建設(shè)，1982年制定了新憲法，先后出臺(tái)了刑法、民法通則等一批基本法律。同時(shí)，為了適應(yīng)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，還相繼制定了中外合資企業(yè)法、外資企業(yè)法、經(jīng)濟(jì)合同法等一系列調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律、行政法規(guī)。
（二）確立階段（1989年至1999年）。1989年公布的行政訴訟法，標(biāo)志著依法行政進(jìn)入了以監(jiān)督行政權(quán)的行使、規(guī)范政府自身行為為重點(diǎn)的階段，是我國(guó)推進(jìn)依法行政進(jìn)程中的重要里程碑。從1989年到1999年的十年間，我國(guó)還先后制定了行政處罰法、行政復(fù)議法等一系列規(guī)范行政行為的法律。1993年11月，黨的十四屆三中全會(huì)作出了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重大決策。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從某種意義上說(shuō)就是法治經(jīng)濟(jì)，要求政府依法行政、依法辦事。為了落實(shí)黨中央的決策，全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院先后制定了價(jià)格法、商業(yè)銀行法、廣告法等一批規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律、行政法規(guī)。1997年9月，江澤民同志在黨的十五大報(bào)告中提出了依法治國(guó)基本方略，指出一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政。在此期間，依法行政在政府工作中的地位和作用得以初步確立。
（三）全面推進(jìn)階段（1999年至今）。為了落實(shí)依法治國(guó)基本方略，1999年國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)依法行政工作會(huì)議，發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，對(duì)推進(jìn)依法行政工作作了專(zhuān)門(mén)部署。2003年3月新一屆國(guó)務(wù)院組成后修訂的《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》，把依法行政正式確立為政府工作的三項(xiàng)基本準(zhǔn)則之一，明確規(guī)定依法行政的核心是規(guī)范行政權(quán)力。2004年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，確立了建設(shè)法治政府的目標(biāo)。2005年，重點(diǎn)抓了推行行政執(zhí)法責(zé)任制工作。2006年，重點(diǎn)抓了行政復(fù)議工作。2007年，重點(diǎn)抓了市縣基層政府依法行政工作。2007年10月，胡錦濤同志在黨的十七大報(bào)告中，明確提出了依法治國(guó)基本方略深入落實(shí)，法治政府建設(shè)取得新成效的要求。2008年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》。
轉(zhuǎn)變政府職能 規(guī)范行政行為
改革開(kāi)放三十年來(lái)，政府法制建設(shè)不斷加強(qiáng)，鄧小平同志提出的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的民主法制建設(shè)的基本要求在政府工作中逐步得到落實(shí)。
（一）國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活基本做到“有法可依”，政府立法質(zhì)量顯著提高。三十年來(lái)，國(guó)務(wù)院始終堅(jiān)持政府立法決策與改革決策的統(tǒng)一，努力做到政府立法工作與改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程相適應(yīng)，取得了巨大成就：一是，為基本形成以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系作出了重要貢獻(xiàn)。從1979年到2008年11月底，國(guó)務(wù)院共提請(qǐng)全國(guó)人大及其常委會(huì)審議法律議案226件，制定行政法規(guī)1116件。國(guó)務(wù)院部門(mén)和有立法權(quán)的地方政府共制定規(guī)章26000多件。二是，政府立法工作理念不斷創(chuàng)新，政府立法工作重點(diǎn)隨著改革開(kāi)放進(jìn)程適時(shí)調(diào)整。隨著我國(guó)民主法制建設(shè)的逐步加強(qiáng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府立法工作重點(diǎn)也由主要側(cè)重經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法，轉(zhuǎn)變?yōu)樵诶^續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管方面立法的同時(shí)，更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的立法。三是，政府立法工作機(jī)制不斷創(chuàng)新，政府立法質(zhì)量顯著提高。政府立法工作由主要依靠政府法制機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)行立法工作者、實(shí)際工作者和專(zhuān)家學(xué)者相結(jié)合的機(jī)制，科學(xué)性、民主性和透明度也越來(lái)越高。探索建立了法規(guī)規(guī)章草案公開(kāi)征求意見(jiàn)、立法聽(tīng)證會(huì)等擴(kuò)大公眾有序參與政府立法的制度和機(jī)制。2003年至2007年，先后公布了30多件法律草案、行政法規(guī)草案，向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。自2008年起，除涉及國(guó)家秘密、國(guó)家安全的外，所有行政法規(guī)草案都通過(guò)“中國(guó)政府法制信息網(wǎng)”向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，截至目前，已公布了23件行政法規(guī)草案。探索開(kāi)展了政府立法后評(píng)估和政府立法成本效益分析工作。
（二）政府職能逐步轉(zhuǎn)變，行政管理方式不斷創(chuàng)新。行政審批制度改革是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新行政管理方式的重要切入點(diǎn)。2001年9月，國(guó)務(wù)院開(kāi)始推進(jìn)行政審批制度改革，并組織起草了行政許可法草案。2003年8月十屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了這部法律。各地方、各部門(mén)按照國(guó)務(wù)院的要求，認(rèn)真貫徹實(shí)施行政許可法，取得了重要成果：一是，取消、調(diào)整了一半以上的行政審批項(xiàng)目。截至2007年10月，國(guó)務(wù)院分四批取消、調(diào)整1992項(xiàng)行政審批，各級(jí)政府共取消、調(diào)整22000多項(xiàng)行政審批。二是，全面清理了行政許可依據(jù)和實(shí)施主體。各地方和58個(gè)國(guó)務(wù)院部門(mén)共清理行政許可依據(jù)25554件，廢止3981件，修改2493件；清理行政許可實(shí)施主體2389個(gè)，保留1932個(gè)，取消302個(gè)，調(diào)整71個(gè)。三是，遵循行政許可法確立的高效便民原則，創(chuàng)新了行政管理方式。建立了2100多個(gè)綜合性政府服務(wù)中心，采取“一個(gè)窗口對(duì)外”、“一站式辦公”等方式，簡(jiǎn)化辦事程序，方便人民群眾。不少地方政府和政府部門(mén)還在網(wǎng)上開(kāi)設(shè)辦事窗口，實(shí)施審批、提供服務(wù)。更多地運(yùn)用間接管理、動(dòng)態(tài)管理和事后監(jiān)督等手段，積極發(fā)揮行政指導(dǎo)、行政合同等方式在行政管理中的作用。
（三）改革行政執(zhí)法體制，創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，行政執(zhí)法行為得到嚴(yán)格規(guī)范。法律的生命在于實(shí)施。為了嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法行為，國(guó)務(wù)院主要采取了以下幾項(xiàng)措施：一是，改革行政執(zhí)法體制，全面推行相對(duì)集中行政處罰權(quán)。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院于2002年發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》，在全國(guó)范圍內(nèi)推行相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。目前，除經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的82個(gè)相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)城市外，另有193個(gè)設(shè)區(qū)的市級(jí)政府和806個(gè)縣級(jí)政府開(kāi)展了相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。二是，大力推行行政執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制度。2005年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》，對(duì)推行行政執(zhí)法責(zé)任制工作作了專(zhuān)門(mén)部署和安排。全國(guó)已有30個(gè)省級(jí)政府、41個(gè)國(guó)務(wù)院部門(mén)完成了行政執(zhí)法依據(jù)清理工作并向社會(huì)公開(kāi)了清理結(jié)果，16個(gè)省級(jí)政府、45個(gè)較大的市級(jí)政府、15個(gè)國(guó)務(wù)院部門(mén)建立完善了行政執(zhí)法評(píng)議考核制度。
（四）完善行政監(jiān)督制度，創(chuàng)新行政監(jiān)督方式，對(duì)行政行為的監(jiān)督不斷強(qiáng)化。三十年來(lái)，國(guó)務(wù)院逐步建立健全了行政監(jiān)督制度，加強(qiáng)了對(duì)行政行為的監(jiān)督：一是，建立健全行政復(fù)議制度，強(qiáng)化對(duì)具體行政行為的監(jiān)督。1979年后相繼制定的海關(guān)法等法律，規(guī)定了行政復(fù)議制度。隨著1989年行政訴訟法、1990年行政復(fù)議條例的公布，行政復(fù)議進(jìn)入到規(guī)范發(fā)展階段。1999年行政復(fù)議法公布后，行政復(fù)議制度得以全面建立。2007年5月，國(guó)務(wù)院公布行政復(fù)議法實(shí)施條例，使行政復(fù)議的一些基本制度具體化，可操作性得到增強(qiáng)。一些地方和部門(mén)還探索創(chuàng)新行政復(fù)議制度，建立了行政復(fù)議聽(tīng)證、案卷公開(kāi)查閱等制度。隨著行政復(fù)議制度的逐步建立完善，許多違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為得到糾正，及時(shí)化解了大量復(fù)雜的行政爭(zhēng)議，有效地維護(hù)了人民群眾的合法權(quán)益。二是，建立完善法規(guī)規(guī)章備案制度，強(qiáng)化對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督。1987年，國(guó)務(wù)院開(kāi)始進(jìn)行法規(guī)規(guī)章備案工作。2000年，隨著立法法、規(guī)章制定程序條例和法規(guī)規(guī)章備案條例的相繼出臺(tái)，法規(guī)規(guī)章備案工作邁入法制化、規(guī)范化的軌道。目前，當(dāng)年制定的法規(guī)規(guī)章基本做到了全部報(bào)備，一些與上位法相抵觸的法規(guī)規(guī)章得到及時(shí)處理，有效地維護(hù)了法制統(tǒng)一。三是，指導(dǎo)建立規(guī)范性文件備案制度，強(qiáng)化對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督管理。在國(guó)務(wù)院指導(dǎo)下，各地方探索建立了“四級(jí)政府、三級(jí)監(jiān)督”的規(guī)范性文件備案審查制度。目前，各省級(jí)政府、90%以上的設(shè)區(qū)的市級(jí)政府和80%以上的縣級(jí)政府都建立了規(guī)范性文件備案制度，有效地解決了“紅頭文件”“亂”和“濫”的問(wèn)題。
（五）行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的意識(shí)和能力顯著提高，依法決策、依法辦事的自覺(jué)性明顯增強(qiáng)。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)務(wù)院高度重視對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政意識(shí)和能力的培養(yǎng)。按照國(guó)務(wù)院的要求和部署，各級(jí)政府和政府部門(mén)都以國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》、《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》為契機(jī)，組織開(kāi)展了大規(guī)模的依法行政宣傳和培訓(xùn)活動(dòng)。各地方、各部門(mén)普遍建立了行政機(jī)關(guān)工作人員學(xué)法、用法制度，許多地方還建立了公務(wù)員錄用法律考試和執(zhí)法人員崗位培訓(xùn)制度。不少地方和部門(mén)把法律知識(shí)的學(xué)習(xí)列為領(lǐng)導(dǎo)干部初任培訓(xùn)、在職培訓(xùn)的重要內(nèi)容，并把依法行政情況作為干部考核的重要指標(biāo)。
總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn) 加快建設(shè)法治政府
總結(jié)改革開(kāi)放三十年來(lái)推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的豐富實(shí)踐，主要有以下幾條基本經(jīng)驗(yàn)：
一是，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。只有把黨的路線方針政策及時(shí)通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，成為全社會(huì)一體遵循的行為準(zhǔn)則并確保其全面正確實(shí)施，才能從制度上、法律上保證黨的領(lǐng)導(dǎo)，保障人民當(dāng)家作主的地位，才能真正實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)三者的有機(jī)統(tǒng)一。
二是，必須把維護(hù)最廣大人民的根本利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。只有把促進(jìn)人的全面發(fā)展，反映人民群眾的呼聲和意愿，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為根本標(biāo)準(zhǔn)，才能得到人民群眾的擁護(hù)和支持，推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府才能取得實(shí)效。
三是，必須把推進(jìn)依法行政與政府職能轉(zhuǎn)變、行政管理體制改革有機(jī)結(jié)合起來(lái)。依法行政既要在現(xiàn)有行政管理體制下逐步推進(jìn)，又要為政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革提供必要的創(chuàng)新空間，保證政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革的逐步到位。
四是，必須堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，堅(jiān)持政府立法、行政執(zhí)法和行政監(jiān)督并重。只有不斷創(chuàng)新政府立法工作機(jī)制，提高政府立法工作的透明度和公眾參與程度，才能不斷提高制度建設(shè)質(zhì)量。同時(shí)，政府立法、行政執(zhí)法和行政監(jiān)督是依法行政的三個(gè)重要環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)三者并重、整體推進(jìn)。
五是，必須大力提高行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的意識(shí)和能力。只有加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政意識(shí)的培育，增強(qiáng)其法律思維能力，才能使依法行政從理念轉(zhuǎn)化為自覺(jué)行動(dòng)，把依法行政貫穿于行政管理的全過(guò)程和各個(gè)環(huán)節(jié)，妥善解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的矛盾和問(wèn)題。
六是，必須堅(jiān)持解放思想、改革創(chuàng)新，積極主動(dòng)地研究新情況，解決新問(wèn)題。只有堅(jiān)持高舉解放思想的大旗，弘揚(yáng)改革創(chuàng)新的精神，保持敢為人先的銳氣，才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)新問(wèn)題，形成新思路，提出新措施，取得新成效。
