把安全發(fā)展作為系統(tǒng)工程精心謀劃
——論在民航工作中樹立持續(xù)安全理念
李家祥
通過學習實踐科學發(fā)展觀活動，我們更加深刻地認識到，樹立持續(xù)安全理念、實現(xiàn)民航安全發(fā)展是個系統(tǒng)工程，只有統(tǒng)一認識，堅定信心，明確思路，求真務(wù)實，才能使科學發(fā)展觀在民航工作中真正得到貫徹落實。
準確把握持續(xù)安全理念的科學內(nèi)涵
在醞釀和提出持續(xù)安全理念過程中，一些同志曾經(jīng)有過顧慮和擔心：民用航空是一個風險性大、社會關(guān)注度高的特殊行業(yè)，安全這個話不好講，持續(xù)安全這個話更不好講，一旦有事，不是自打嘴巴嗎？安全講多了，持續(xù)安全講多了，會不會把自己逼得沒有退路了呢？ 其實，這都是由于學習、思考的局限性所致。對于安全發(fā)展和持續(xù)安全問題，所有業(yè)內(nèi)人士都有一個深入學習、深刻思考的問題，也都有一個解放思想、創(chuàng)新思維的問題。
我們講安全發(fā)展，講持續(xù)安全理念，首先要對“安全”二字有個科學而準確的認識。什么是安全？一般的看法是，安全就是不出事，而國際民航組織有個比較科學的定義，“安全是一種狀態(tài)，即通過持續(xù)的危險識別和風險管理過程，將人員傷害或財產(chǎn)損失的風險降至并保持在可接受的水平或其以下。”很明顯，這個定義與社會公眾的通常理解是有差距的。這個定義揭示：其一，安全是相對的，不是絕對的。航空安全是個復(fù)雜的系統(tǒng)，航空器運行的風險從某種意義上講的確高于其他交通工具。一架飛機涉及動力裝置系統(tǒng)、飛行操縱系統(tǒng)、通訊系統(tǒng)、儀表系統(tǒng)、導(dǎo)航系統(tǒng)、警告系統(tǒng)等數(shù)十個系統(tǒng)。一架新型波音737飛機由36.7萬個零部件構(gòu)成，大型飛機的零部件甚至以百萬計。飛行過程中，要讓這些系統(tǒng)和零部件絕對不出一點兒問題，實事求是地講，在現(xiàn)階段還難以做到。其二，安全又是可控的，通過人的主觀努力，掌握規(guī)律、加強管理，增強風險防控能力，認真汲取事故和事故征候的教訓(xùn)，事故又是可以預(yù)防的。其三，在事故與人的主觀努力的評價上，要實事求是，客觀地鑒定和處理。沒有事故不等于沒有問題，而出了事故也不能對工作全盤否定，不能簡單地“以事故定乾坤”。萬一發(fā)生事故，要具體情況具體分析，要看事故率是多少，事故的發(fā)生是不是在航空界可接受的范圍以內(nèi)。
以此為基調(diào)來審視我們提出的持續(xù)安全理念，可以作以下四點解讀：
第一，持續(xù)安全理念具有科學內(nèi)涵。持續(xù)安全是指行業(yè)的運行風險是可控的，要努力使行業(yè)安全狀態(tài)保持總體平穩(wěn)。這種安全狀態(tài)具有持續(xù)性的特征，而不是階段性或周期性的;這種狀態(tài)下的安全水平是可以為政府和公眾所接受的。那么，什么樣的安全水平是讓政府、公眾可以接受的呢？最理想的狀態(tài)當然是零事故，但零事故只是愿望，是奮斗目標，從全球情況看，目前還達不到。國際民航組織2008年至2011年的安全目標是：全球任一地區(qū)的死亡事故率不得超過全球平均事故率(5年滑動值)的一倍以上。我國1998年至2007年每百萬飛行小時的重大事故率為0.23，低于0.33的世界平均水平。按照我國目前行業(yè)的安全發(fā)展態(tài)勢，能夠為政府和公眾所接受的航空安全水平應(yīng)該是：在2008年至2017年間，重大事故率由前10年的0.23降至0.15。如果事故頻發(fā)，或者重大事故率明顯高于世界平均水平，則是政府和公眾所難以接受的。
第二，持續(xù)安全理念的提出具有合理性。過去我們抓安全，習慣于“運動”式、“整頓”式、“階段”式，局限于搞“安全月”之類的活動，或提出“奮戰(zhàn)××天，實現(xiàn)安全年”之類的口號。這種提法和抓法，忽冷忽熱，忽緊忽松，虎頭蛇尾，開始時小心謹慎，一達目的便松一口氣而沾沾自喜。這種刮風式、起伏式的抓法，思想方法和工作方法不夠科學，也容易產(chǎn)生負面影響，不但不利于解決安全問題，反而為安全埋下隱患?？偨Y(jié)汲取以往抓安全的經(jīng)驗教訓(xùn)，我們提出了“持續(xù)安全”理念，意在從指導(dǎo)思想、思維方式和工作方法上，擺脫陳舊觀念和工作模式的束縛，與時俱進，走出一條抓安全的新路子，建立保障持續(xù)安全的長效機制，使安全管理和安全監(jiān)管工作常態(tài)化、規(guī)范化。
第三，持續(xù)安全理念體現(xiàn)了一種進取精神。這種進取精神就是不畏艱難，勇于挑戰(zhàn)，把人的積極性、主動性和創(chuàng)造性充分發(fā)揮出來，在保證航空安全上狠下功夫。提倡進取與承認極限并不矛盾，就像奧林匹克運動提倡“更高、更快、更強”的體育精神一樣，并非不知道體育競技上存在極限，但人們還是那樣提，并為全世界所接受，這正是人類的偉大。體育競技如此，保證航空安全，提出持續(xù)安全理念，又何嘗不是如此呢？
第四，持續(xù)安全理念符合科學發(fā)展觀的要求。黨的十七大報告提出要堅持“安全發(fā)展”，胡錦濤總書記更是多次明確指出要堅持以人為本，切實加大安全生產(chǎn)工作的力度，堅決遏制住重特大安全事故頻發(fā)的勢頭。這就清楚地告訴我們，講科學發(fā)展，離不開安全發(fā)展。就我們民航工作而言，堅持安全發(fā)展是實現(xiàn)科學發(fā)展的基礎(chǔ)和重要前提，是貫徹落實科學發(fā)展觀的必然要求。因此，我們一定要牢固樹立持續(xù)安全理念，通過開拓進取，真抓實干，推動民航事業(yè)又好又快發(fā)展。
與時俱進開辟安全管理工作新境界
在新世紀新階段實現(xiàn)安全發(fā)展，有必要回顧一下數(shù)十年來我國民航安全管理工作的歷程，總結(jié)其成敗得失加以借鑒。從而繼往開來，與時俱進，開辟安全管理工作的新境界。
我國民航的安全管理工作，大致經(jīng)歷了三個管理階段。
一是摸索管理階段。新中國民航基礎(chǔ)差，底子薄，各項工作都是“摸著石頭過河”，“走著瞧”，安全管理也是如此。為落實“安全第一”的方針，提出了“飛飛整整，整整飛飛”的口號，強調(diào)“人盯人”的管理模式，要求管理者具有不怕“跑斷腿、磨破嘴”的精神。一個單位出了飛行事故，其他單位都要停飛開展整頓。這就是人們所說的“一人感冒，大家吃藥”。在這個階段，實踐是第一位的，一切都是先干起來再說，叫做“干中學，學中干”。當然，這一時期也注重總結(jié)安全管理經(jīng)驗，并相繼頒發(fā)了《中國民用航空飛行條例》等規(guī)章制度。在當時的環(huán)境和條件下，這些工作方法和規(guī)章制度為保證航空安全起到了一定的積極作用。
二是經(jīng)驗管理階段。黨的十一屆三中全會后，我國進入了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時期，我國民航業(yè)隨之進入了新的發(fā)展階段。這個階段，安全管理以行政管理為主，尤其強調(diào)安全管理經(jīng)驗的總結(jié)和推廣。民航總結(jié)出了一些頗具影響的安全工作經(jīng)驗，有些經(jīng)驗的基本精神、基本原則至今還具有生命力。譬如1992年提出“八該一反對”(即在飛行過程中要堅持該復(fù)飛的復(fù)飛、該穿云的穿云、該返航的返航、該備降的備降、該繞飛的繞飛、該等待的等待、該提醒的提醒、該動手的動手，反對盲目蠻干)，這些提法雖然沒有量化指標，但便于記憶，經(jīng)過10多年的錘煉、檢驗，依然具有一定的警示和指導(dǎo)作用。再如1994年民航提出“四不放過”(即在處理飛行事故或事故征候時，必須堅持未查明原因不放過、未分清責任不放過、未采取措施不放過、未嚴肅處理不放過)，現(xiàn)在這個提法被廣泛認同，并且已經(jīng)成為國家在處理安全生產(chǎn)事故時的一項重要原則。但是，這些提法也有缺陷，由于不夠量化，標準不明晰，可操作性不夠強。例如，說該復(fù)飛復(fù)飛，什么情況下該復(fù)飛，什么情況下不該復(fù)飛，只能憑經(jīng)驗來掌握。
三是規(guī)章管理階段。1995年10月30日，第八屆全國人民代表大會第十六次會議通過《中華人民共和國民用航空法》，標志著民航安全工作進入法制化管理階段。目前我們所處的規(guī)章管理階段的特點，具體體現(xiàn)在三個方面：一是安全立法步伐加快，法律法規(guī)體系不斷健全。以《安全生產(chǎn)法》和《民用航空法》為基礎(chǔ)，借鑒國外民航發(fā)達國家經(jīng)驗，結(jié)合我國民航發(fā)展實際，民航局相繼出臺了一系列規(guī)章、標準以及規(guī)范性文件，建立起比較完備的民航安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系;二是民航企事業(yè)單位重視法制教育，細化安全法規(guī)、規(guī)章、標準，完善各類飛行和運行手冊，加強安全生產(chǎn)自查，落實安全生產(chǎn)主體責任，依法依規(guī)進行生產(chǎn)，安全生產(chǎn)基礎(chǔ)不斷加強;三是政府監(jiān)管部門強化依法行政意識，落實安全監(jiān)管主管責任，改進安全監(jiān)管手段，加大安全監(jiān)管力度，政府安全監(jiān)管能力和水平持續(xù)提高。
以上所說的摸索管理、經(jīng)驗管理、規(guī)章管理三個階段，是歷史的軌跡。新中國民航的安全管理工作，是一步一步在艱難跋涉中走來并逐步走向成熟的。我們在肯定前人探索和實干精神的同時，也不能不看到，由于時代的歷史的局限，由于技術(shù)水平和物質(zhì)條件的限制，我們的安全管理工作更多的帶有人治色彩和粗放型的烙印。即便目前的規(guī)章管理階段，較之摸索管理、經(jīng)驗管理階段是巨大的歷史進步，但仍不是最高層次、最理想化的管理。下一步的努力方向，應(yīng)當是人文內(nèi)涵式管理。即伴隨著社會進步，通過安全理念的創(chuàng)新，提高人的整體素質(zhì)，促進人的全面發(fā)展，建設(shè)良好的安全文化，實現(xiàn)由“要我安全”向“我要安全”的更高的安全管理層次轉(zhuǎn)變，使安全管理變?yōu)槿宋男枨笈c人文自覺。文化的層次是最高層次，我們不但要心向往之，而且要積極創(chuàng)造條件，朝這個方向努力。
從四個體系建設(shè)入手實現(xiàn)持續(xù)安全
樹立持續(xù)安全理念、實現(xiàn)安全發(fā)展是民航系統(tǒng)學習實踐科學發(fā)展觀的抓手和載體。為此，需要以更寬的視野，更高的占位，更大的決心，更強的力度來統(tǒng)一認識，明確思路，狠抓落實。理念的創(chuàng)新是工作創(chuàng)新的前提，也是科學發(fā)展的保證。有了思想的解放和理念的創(chuàng)新，還必須有思路的清晰和工作的落實，這樣，才能開創(chuàng)安全發(fā)展的新局面，取得科學發(fā)展的新成就。
樹立持續(xù)安全理念、實現(xiàn)安全發(fā)展是一個系統(tǒng)工程，從工作思路上講，要在加強“四個體系”的建設(shè)上下功夫：
一是加強理念體系建設(shè)。認識是行動的向?qū)?，有了先進的理念，才有高質(zhì)量的行動。持續(xù)安全的理念主要靠牢固樹立系統(tǒng)安全觀念、過程安全觀念、全員安全觀念和統(tǒng)籌安全觀念來支撐。系統(tǒng)安全觀念，是指把安全作為一個大局，一個大系統(tǒng)，全面抓，系統(tǒng)抓，不能孤立地就安全抓安全，單打獨斗，搞片面性。過程安全觀念，是指關(guān)注過程，尤其是關(guān)注細節(jié)，防止整個安全鏈條在運行過程中出現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)，發(fā)生斷裂，影響整個安全鏈條的穩(wěn)定性和可靠度。全員安全觀念，是指安全操在每個人手中，安全沒有局外人，保證安全，人人有責，從領(lǐng)導(dǎo)干部到普通員工無一例外都要做安全的主人。統(tǒng)籌安全觀念，是指對構(gòu)成安全的各個方面、各個部分，比如對運輸航空和通用航空，對大型機場和中小機場，對發(fā)達地區(qū)民航和中西部欠發(fā)達地區(qū)以及邊遠地區(qū)民航等，搞好綜合平衡，協(xié)調(diào)發(fā)展，并且分門別類，突出重點，既防止顧此失彼，厚此薄彼，也防止不分主次和輕重緩急，一味平推。
二是加強隊伍體系建設(shè)。人的因素至關(guān)重要，人是安全的主人。從全民航來說，主要是切實抓好飛行隊伍、保障隊伍(包括機務(wù)、空管、機場等隊伍)、安保隊伍和監(jiān)管隊伍。從航空公司來說，主要是抓好飛行、機務(wù)、簽派和空保隊伍。要按照政治強、思想好、技術(shù)精、作風硬、紀律嚴的總要求，全面提高四支隊伍的綜合素質(zhì)，教育他們愛崗敬業(yè)，恪盡職守，以確保持續(xù)安全為己任。
三是加強法規(guī)體系建設(shè)。法規(guī)是行動的依據(jù)，無規(guī)矩不成方圓。主要是嚴格執(zhí)行國家法律、行政法規(guī)、行業(yè)規(guī)章和企業(yè)規(guī)定。目前，有關(guān)民航的國家法律有1部，即《民用航空法》，國務(wù)院行政法規(guī)有29部，民航局規(guī)章有111部。至于企業(yè)自己的規(guī)定，就更多了。在廣泛宣傳、嚴格執(zhí)行現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定的同時，還要研究新情況，解決新問題，積極提出意見、建議，不斷完善和出臺新的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)定，做好法規(guī)體系建設(shè)上的“立、改、廢”工作。
四是加強責任體系建設(shè)。實現(xiàn)安全的關(guān)鍵在于落實責任，發(fā)生問題的教訓(xùn)也恰恰在于責任落空。主要是落實企業(yè)的安全主體責任、政府部門的安全監(jiān)管責任、領(lǐng)導(dǎo)者的安全領(lǐng)導(dǎo)責任和員工的安全崗位責任。在落實責任中，除了強調(diào)層次管理，對號入座，各盡其職，各負其責，還要強調(diào)互相監(jiān)督，互相提醒，互相配合，互相幫助。因為大家都是為了一個共同的目標：實現(xiàn)安全發(fā)展，造福人民和社會。
綜上所述，理念體系、隊伍體系、法規(guī)體系和責任體系，既是持續(xù)安全大廈的有力支柱，加強“四個體系”建設(shè)，也是落實持續(xù)安全理念的努力方向。如果我們認識一致，思路明確，求真務(wù)實，在“四個體系”的建設(shè)上取得扎扎實實的成效，那么我們就一定能夠促進行業(yè)的安全發(fā)展，開創(chuàng)民航科學發(fā)展的新局面！
