二、中國(guó)的防洪抗旱減災(zāi)工作
中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)政府高度重視水旱災(zāi)害防治工作，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，創(chuàng)新工作機(jī)制，加強(qiáng)工程建設(shè)，完善非工程措施，防洪抗旱能力顯著提高。在水旱災(zāi)害的防御過(guò)程中，我們對(duì)水旱災(zāi)害的認(rèn)識(shí)也不斷加深，發(fā)展與完善了防洪抗旱減災(zāi)工作思路，明確了防洪抗旱減災(zāi)工作目標(biāo)。
中國(guó)防洪抗旱減災(zāi)工作的基本思路是：堅(jiān)持防洪抗旱并舉，實(shí)現(xiàn)由控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變，由單一抗旱向全面抗旱轉(zhuǎn)變，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展提供保障。在防洪工作中，注重洪水風(fēng)險(xiǎn)管理，通過(guò)防洪工程建設(shè)、體制機(jī)制創(chuàng)新和法制建設(shè)，有效地規(guī)避、承受和降低風(fēng)險(xiǎn)，提高應(yīng)對(duì)、化解和承受洪水風(fēng)險(xiǎn)的能力；注重依法科學(xué)防控，統(tǒng)籌上下游、均衡左右岸、協(xié)調(diào)干支流，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益的最大化；注重規(guī)范人類活動(dòng)，給洪水以出路，在防止水對(duì)人類侵害的同時(shí)，也要防止人類對(duì)水和自然的侵害；注重洪水資源化，在保證防洪安全的前提下，想方設(shè)法調(diào)蓄和利用洪水資源。在抗旱工作中，從農(nóng)業(yè)擴(kuò)展到各行各業(yè)，從農(nóng)村擴(kuò)展到城市，從生產(chǎn)、生活擴(kuò)展到生態(tài)；采取綜合措施，加強(qiáng)工作前瞻性，增強(qiáng)預(yù)案可操作性，提高抗旱工作的主動(dòng)性。
防洪抗旱減災(zāi)工作的目標(biāo)是：確保大江大河、大型和重點(diǎn)中型水庫(kù)、大中城市的防洪安全，努力保證中小河流和一般中小型水庫(kù)安全度汛，全力保障城鄉(xiāng)居民生活用水安全，千方百計(jì)滿足生產(chǎn)和生態(tài)用水需求，最大程度地減輕水旱災(zāi)害損失。
為了實(shí)現(xiàn)防洪抗旱減災(zāi)工作目標(biāo)，我們不斷完善組織保障、法律法規(guī)、預(yù)案方案、應(yīng)急響應(yīng)以及搶險(xiǎn)隊(duì)伍和物資儲(chǔ)備等支撐體系，不斷強(qiáng)化預(yù)報(bào)、預(yù)警、調(diào)度、搶險(xiǎn)、救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立健全了統(tǒng)一指揮、分級(jí)負(fù)責(zé)、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序的水旱災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制。
（一）健全防洪抗旱組織體系。中國(guó)政府高度重視水旱災(zāi)害防御工作，早在1950年6月就成立了中央防汛總指揮部。1993年改組為國(guó)家防汛抗旱總指揮部，由國(guó)務(wù)院副總理任總指揮，國(guó)家有關(guān)部門和軍隊(duì)的負(fù)責(zé)人為成員，負(fù)責(zé)組織、領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)的防洪抗旱工作。本屆國(guó)家防汛抗旱總指揮部總指揮長(zhǎng)由國(guó)務(wù)院副總理回良玉擔(dān)任。為了加強(qiáng)大江大河的防洪抗旱工作，先后成立了長(zhǎng)江、黃河、淮河、海河、松花江、珠江等六個(gè)流域防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)。根據(jù)中華人民共和國(guó)防洪法、中華人民共和國(guó)防汛條例規(guī)定，有防洪抗旱任務(wù)的縣級(jí)以上政府都設(shè)立了防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)，由各級(jí)政府的負(fù)責(zé)人擔(dān)任指揮，有關(guān)部門和當(dāng)?shù)伛v軍的負(fù)責(zé)人作為組成人員，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)防洪抗旱工作。電力、通信、石油、鐵路、公路、航運(yùn)、工礦等有防洪任務(wù)的部門和單位也設(shè)立了防汛機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本行業(yè)和本單位的防洪工作。目前，中國(guó)已建立了國(guó)家、省、市、縣四級(jí)防汛抗旱組織指揮體系，各級(jí)地方政府建立健全了以行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為核心的防汛抗旱責(zé)任制體系。每年汛前我們都要逐級(jí)落實(shí)江河湖庫(kù)、蓄滯洪區(qū)和防洪城市等重要防洪抗旱工程的防汛責(zé)任人，并強(qiáng)化責(zé)任監(jiān)督。
（二）完善防洪抗旱工程體系。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)政府高度重視防洪抗旱工程建設(shè)，目前全國(guó)共修建加固堤防28萬(wàn)公里，建成水庫(kù)8.6萬(wàn)座，重點(diǎn)蓄滯洪區(qū)97處，全國(guó)水利工程實(shí)際供水能力達(dá)6591億立方米，有效灌溉面積達(dá)到5667萬(wàn)公頃，防洪抗旱能力有了顯著提高。長(zhǎng)江、黃河干流重點(diǎn)堤防建設(shè)基本達(dá)標(biāo)，治淮骨干工程建設(shè)全面推進(jìn)，太湖防洪工程體系基本形成，松花江、遼河、海河、珠江等江河的干流堤防建設(shè)明顯加快。長(zhǎng)江三峽、黃河小浪底等重要水利樞紐相繼投入運(yùn)行，部分中小河流也得到了綜合治理。中國(guó)大江大河主要河段已基本具備了防御近100年以來(lái)發(fā)生的最大洪水的能力，中小河流具備防御一般洪水的能力，重點(diǎn)海堤設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)提高到50年一遇。同時(shí)，積極推進(jìn)抗旱應(yīng)急水源工程建設(shè)，因地制宜地開(kāi)展小型農(nóng)田水利工程建設(shè)，提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。目前遇到中等干旱年份，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)用水不會(huì)受到大的影響，可以基本保證城鄉(xiāng)供水安全。
（三）建立防洪抗旱應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。在抗御洪澇和干旱災(zāi)害過(guò)程中，我們不斷加強(qiáng)水旱災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化預(yù)報(bào)、預(yù)警、調(diào)度、搶險(xiǎn)、救災(zāi)、重建等各環(huán)節(jié)，最大限度地減輕水旱災(zāi)害損失。每年汛期，各級(jí)防洪部門嚴(yán)格執(zhí)行24小時(shí)值班制度和每日會(huì)商制度。一旦突發(fā)汛情、旱情、災(zāi)情，我們根據(jù)國(guó)家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案，啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，加強(qiáng)聯(lián)合會(huì)商，科學(xué)調(diào)度工程，及時(shí)組織人員轉(zhuǎn)移和搶險(xiǎn)救災(zāi)，以快捷有效的方法防止災(zāi)害發(fā)生或減輕災(zāi)害損失。我們還制定了防汛抗旱應(yīng)急響應(yīng)工作規(guī)程，規(guī)范了國(guó)家防總、防總各成員單位、流域防總及省級(jí)防指之間的應(yīng)急響應(yīng)工作程序和行動(dòng)，提高了工作效率和水平，確保了搶險(xiǎn)救災(zāi)工作高效有序進(jìn)行。
（四）提高預(yù)警預(yù)報(bào)調(diào)度能力。目前已在全國(guó)江河建成水文測(cè)站3.4萬(wàn)余處、報(bào)汛站點(diǎn)8600多個(gè)，大型和防洪重點(diǎn)中型水庫(kù)大多建設(shè)了水文自動(dòng)測(cè)報(bào)系統(tǒng)和水庫(kù)洪水調(diào)度系統(tǒng)，逐步建立了大江大河主要河段的洪水預(yù)報(bào)系統(tǒng)，初步建立了旱情監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。當(dāng)發(fā)生洪澇災(zāi)害時(shí)，我們依據(jù)洪水調(diào)度方案，科學(xué)調(diào)度上游水庫(kù)攔蓄洪水，適時(shí)啟用中游蓄滯洪區(qū)分蓄洪水，充分發(fā)揮下游河道下泄洪水，確保重要地區(qū)防洪安全。當(dāng)發(fā)生險(xiǎn)情時(shí)，我們按照防洪搶險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案，科學(xué)搶護(hù)險(xiǎn)情，及時(shí)轉(zhuǎn)移受威脅地區(qū)群眾，有效減少人員傷亡。當(dāng)發(fā)生旱災(zāi)時(shí)，我們按照抗旱預(yù)案，啟動(dòng)應(yīng)急措施，加強(qiáng)水庫(kù)、河道、湖泊和灌溉、供水系統(tǒng)的調(diào)度，必要時(shí)采取跨流域調(diào)水、限制一些行業(yè)用水等措施，千方百計(jì)保證群眾基本生活用水，有效減輕旱災(zāi)損失。
（五）健全法規(guī)和制度體系。目前，中國(guó)已初步建立了防洪抗旱法律法規(guī)體系。國(guó)家先后頒布實(shí)施了水法、防洪法、防汛條例、河道管理?xiàng)l例、大壩安全條例、蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法等法律法規(guī)，中華人民共和國(guó)抗旱條例也將盡快頒布，為防洪抗旱、蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償提供了法律保障和政策支持。各省也根據(jù)國(guó)家有關(guān)防洪抗旱的法律法規(guī)，制定了本地區(qū)的有關(guān)配套法規(guī)或?qū)嵤┘?xì)則。這些法律法規(guī)的頒布實(shí)施，為依法加強(qiáng)防洪抗旱管理奠定了基礎(chǔ)。近年來(lái)，根據(jù)相關(guān)法律，我們編制完成了國(guó)家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案，完善了長(zhǎng)江、黃河、淮河、海河等大江大河和重要支流防御洪水方案或洪水調(diào)度方案，城市防洪、山洪災(zāi)害防御、蓄滯洪區(qū)運(yùn)用、水庫(kù)防洪搶險(xiǎn)、抗旱等專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，健全了國(guó)家防洪抗旱預(yù)案體系。
（六）充實(shí)人員隊(duì)伍和物資儲(chǔ)備。我們?cè)谄叽蠼?、重點(diǎn)水庫(kù)和重點(diǎn)海堤組織建設(shè)了100支國(guó)家重點(diǎn)防洪機(jī)動(dòng)搶險(xiǎn)隊(duì)，44支省級(jí)防洪機(jī)動(dòng)搶險(xiǎn)隊(duì)，260支市、縣級(jí)防洪機(jī)動(dòng)搶險(xiǎn)隊(duì)。中國(guó)人民解放軍、武裝警察部隊(duì)承擔(dān)了抗洪搶險(xiǎn)工作中大量急、難、險(xiǎn)、重的任務(wù)，1999年起，還建設(shè)了19支抗洪搶險(xiǎn)專業(yè)應(yīng)急部隊(duì)。全國(guó)累計(jì)投入29億多元人民幣建成縣級(jí)抗旱服務(wù)隊(duì)1653個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)抗旱服務(wù)隊(duì)9038個(gè)，提高了旱區(qū)抗旱能力。各地還根據(jù)需要組建了以青壯年居民為主的群眾搶險(xiǎn)隊(duì)伍等。目前專群結(jié)合、軍民聯(lián)防的防洪抗旱隊(duì)伍基本形成，在歷年的工作中發(fā)揮了不可替代的作用。此外，國(guó)家和各省在防洪物資定點(diǎn)倉(cāng)庫(kù)儲(chǔ)備了30多億元的搶險(xiǎn)機(jī)械、沖鋒舟、救生衣等防洪搶險(xiǎn)救援物資，為防洪抗旱工作奠定了堅(jiān)實(shí)的物資基礎(chǔ)。
