今年4月9日，民航總局黨委通過了經(jīng)過深入調(diào)研和廣泛征求意見而形成的《民航空中交通管理體制改革方案》。此次空管體制改革將實(shí)現(xiàn)三個基本目標(biāo)：一是建立健全政府空管監(jiān)管體制，實(shí)現(xiàn)政府管理職能與系統(tǒng)運(yùn)行職能分開；二是建立垂直管理的空管系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)運(yùn)行一體化；三是提高空管系統(tǒng)的運(yùn)行效率和保障能力。
為什么要進(jìn)行空管體制改革？此次改革與前一輪改革有何不同？日前，民航總局副局長王昌順接受了記者采訪。
箭在弦上不得不發(fā)
問：為什么要進(jìn)行空管體制改革？
答：民航行政體制改革后，作為最大的安全保障系統(tǒng)，空中交通管理被明確為民航總局承擔(dān)的五大行政職能之一。此次所進(jìn)行的空管體制改革是上一輪民航體制改革的深化，是政府履行依法行政職能的需要。
在2002年進(jìn)行的民航體制改革中，為適應(yīng)國家空管體制改革深化的需要，以及民航運(yùn)輸快速增長和飛行流量日益增加的需要，民航總局著手改革了民航空中交通管理體制，將民航省（區(qū)、市）局的空管部門分離出來，形成了民航總局空管局—7個地區(qū)空管局—37個空管中心（站）為一體的、集中統(tǒng)一的民航空管業(yè)務(wù)運(yùn)行管理體系。
“十五”期間，民航運(yùn)輸?shù)脑鲩L速度依然很快，運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量年均增長15.3%，旅客運(yùn)輸量年均增長15.5%，貨郵運(yùn)輸量年均增長13.8%，空管保障飛行架次年均增長超過15%?？罩薪煌ü芾砼c日益增長的航空運(yùn)輸之間不相適應(yīng)的問題再一次凸顯，主要表現(xiàn)為：管理關(guān)系不順，責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一；由于業(yè)務(wù)管理與行政管理脫節(jié)，造成安全管理與安全責(zé)任不對應(yīng)；空域規(guī)劃、建設(shè)缺乏整體性和系統(tǒng)性；法規(guī)體系建設(shè)滯后，等等。
“十一五”期間，民航運(yùn)輸年均增速預(yù)計(jì)達(dá)到14%以上，將繼續(xù)保持快速發(fā)展的態(tài)勢，民航運(yùn)輸機(jī)隊(duì)規(guī)模接近1600架，國內(nèi)機(jī)場航班起降架次將超過500萬架次，國際航班起降也將大幅度增加。在此期間，我國還將舉辦北京奧運(yùn)會、上海世博會、廣州亞運(yùn)會等重大活動。此外，今年11月份，民航還將實(shí)施8400米以上飛行高度層縮小垂直間隔的重大改革。所有這一切，都對空管的安全、容量、效率和服務(wù)提出了更高的要求。因此，空管體制改革是“箭在弦上，不得不發(fā)”。正如楊元元局長在空管體制改革專題工作會議上所說的：“對空管體制進(jìn)行改革，有利于加強(qiáng)空管系統(tǒng)的集中統(tǒng)一管理，整合空管人力、物力、財(cái)力資源，集中力量辦大事?！?/p>
運(yùn)動員和裁判員必須分開
問：此次改革與上一次改革有何不同？
答：這次改革一言以蔽之就是：政事分開，運(yùn)行一體化。將空管行業(yè)管理職能與系統(tǒng)運(yùn)行職能分開，建立垂直管理的一體化民航空管運(yùn)行體系，提高民航空管系統(tǒng)的運(yùn)行效率和保障能力。
前一次改革，形成了集中統(tǒng)一的民航空管業(yè)務(wù)運(yùn)行管理體系，但是，這種管理體制還是政事合一的管理體制。
在政事合一的管理體制里，大家既是運(yùn)動員又是裁判員，行業(yè)的管理規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施設(shè)備、人員培訓(xùn)等都不夠統(tǒng)一，行業(yè)的監(jiān)管也很難保證客觀、公正、公平。在過去航空運(yùn)輸規(guī)模不大、飛行活動量不太大的情況下，問題不是很突出。現(xiàn)在，我們的航空運(yùn)輸系統(tǒng)是僅次于美國的世界第二大航空運(yùn)輸系統(tǒng)，運(yùn)輸總轉(zhuǎn)量和旅客運(yùn)輸量已經(jīng)位居世界第二；我們的空域資源日趨緊張，保障安全的壓力日益加大；特別是我們的空管法規(guī)體系更是嚴(yán)重滯后。在這種情況下，如果繼續(xù)政事合一的管理體制，我們有限的空域資源就會因?yàn)榉稚⒌墓芾淼貌坏阶罴训睦?，政府的監(jiān)管也會出現(xiàn)明顯的缺位，安全上難免會出現(xiàn)問題。從長遠(yuǎn)看，這些問題將制約民航空管系統(tǒng)的健康發(fā)展。
將決策立法監(jiān)督體系與運(yùn)行體系分開，政府就能夠集中精力履行嚴(yán)格公正的監(jiān)管職能，集中精力進(jìn)行空管法規(guī)體系的建設(shè)。以業(yè)務(wù)性質(zhì)為主線整合，形成運(yùn)行指揮系統(tǒng)、技術(shù)保障系統(tǒng)、氣象保障系統(tǒng)等運(yùn)行體系，也能使空管部門集中精力在提高運(yùn)行效率和保障能力方面下工夫。
因此，空管體制改革不僅是履行政府職能的需要，也是提高空中交通安全、容量、效率和服務(wù)質(zhì)量的需要。
譬如，目前我們的一些飛行繁忙終端區(qū)，航路容量已接近飽和，因空域資源緊張而帶來的航班延誤經(jīng)常發(fā)生，航空公司抱怨，旅客也不滿意。改革之后，地區(qū)行政區(qū)劃將被打破，高空管制區(qū)將會得到更加科學(xué)合理的規(guī)劃，特別是我們的北京、上海、廣州三大區(qū)域管制中心將充分發(fā)揮其效能，有限的空域資源也會得到最大限度的利用。
再譬如，改革后，我們一些中小機(jī)場空管基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的問題，也會被納入到全國一盤棋中進(jìn)行通盤考慮，發(fā)展不平衡的問題也會逐步得到有效解決。
此次改革不是終點(diǎn)
問：改革后的空管管理體制是最佳的管理模式嗎？
答：空管業(yè)務(wù)涉及到國家的領(lǐng)空主權(quán)，一個國家的民航空管系統(tǒng)實(shí)行什么樣的管理體制，不僅取決于這個國家的民航行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，也與這個國家的社會政治經(jīng)濟(jì)制度密切相關(guān)。我們到底應(yīng)該實(shí)行一種什么樣的民航空管體制，是多年來民航業(yè)內(nèi)人士十分關(guān)注的一個問題。總局為此曾多次組織國內(nèi)專項(xiàng)調(diào)研，也考察了國外同行的做法。像歐盟，為提升空管安全水平，他們要求有關(guān)國家實(shí)現(xiàn)立法監(jiān)督與運(yùn)行部門分離，英國、德國、澳大利亞、加拿大等航空發(fā)達(dá)國家都是這種做法。
我們這一次所實(shí)施的空管體制改革，是在認(rèn)真汲取國際民航空管發(fā)展有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從我國國情和我國民航發(fā)展實(shí)際出發(fā)，著眼于未來所作出的重大決策。
但我們這一次改革，不是終點(diǎn)，僅僅只是著眼于未來邁出的第一步。2006年，楊元元局長在全國民航工作會議上提出：“中國要建設(shè)新一代民用航空運(yùn)輸系統(tǒng)，空管和氣象要先行?！笨梢娍展茉谥袊窈叫乱淮裼煤娇者\(yùn)輸系統(tǒng)建設(shè)中承擔(dān)著舉足輕重的角色。此次管理體制改革之后，許多管理辦法和政策也必須進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，譬如總局、地區(qū)管理局行業(yè)管理辦公室的“三定”方案、空管投資管理規(guī)定、人事勞資管理規(guī)定、財(cái)務(wù)管理規(guī)定等。所以，今后改革的道路還很漫長，空管系統(tǒng)中存在的管理理念、規(guī)章制度、資源配置、人員素質(zhì)等制約空中交通管理能力提高的深層次問題，都需要在不斷深化改革的過程中加以解決。
改革要樹立大局觀
問：此次改革，您最擔(dān)心的是什么問題？
答：我最擔(dān)心的是出現(xiàn)管理上的“真空”。
此次空管體制改革是在運(yùn)輸生產(chǎn)最為繁忙、氣候最為復(fù)雜多變的夏季進(jìn)行，安全壓力很大。雖然此次改革對生產(chǎn)一線直接影響不大，但是在按新的職責(zé)分工進(jìn)行工作移交和銜接的過程中，各項(xiàng)工作的連續(xù)性很重要，需要周密計(jì)劃、精心組織，否則易出現(xiàn)工作上的脫節(jié)、遺漏和斷層?？偩衷谕七M(jìn)改革的過程中也十分慎重，選擇了空中流量約占全國三分之一左右的中南地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，希望借中南地區(qū)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，穩(wěn)步鋪開改革。
另外，任何改革都難免涉及利益的再調(diào)整，此次改革也不例外?？展芟到y(tǒng)的廣大干部職工都非常關(guān)心這次改革，出現(xiàn)一些不同的看法也很正常，這就要求我們各級領(lǐng)導(dǎo)要及時掌握改革中出現(xiàn)的新問題、新情況，切實(shí)做好思想政治工作，始終把保證安全放在頭等重要的位置。我在5月18日舉行的空管改革專題工作會議上專門強(qiáng)調(diào)了此次改革要處理好幾個方面的關(guān)系：一是處理好政事分開和一體化運(yùn)行的關(guān)系。所謂政事分開，一體化運(yùn)行，不是各行其是，各搞一攤，它更強(qiáng)調(diào)各個部門的分工協(xié)作，所以，樹立大局觀十分重要。二是處理好改革管理體制與提升系統(tǒng)保障能力的關(guān)系。三是處理好改革與安全、穩(wěn)定的關(guān)系。四是處理好整體推進(jìn)與改革試點(diǎn)的關(guān)系。其中，又以第三點(diǎn)最為關(guān)鍵。在推進(jìn)改革的過程中，絕不能出現(xiàn)顧此失彼的現(xiàn)象，各級領(lǐng)導(dǎo)必須要樹立大局觀，保證在推進(jìn)改革的過程中不出現(xiàn)任何安全問題。
