為農(nóng)村貧困群眾構(gòu)建生活安全網(wǎng)
――福建省實踐“立黨為公、執(zhí)政為民”和貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的調(diào)查
農(nóng)村居民最低生活保障制度是政府對農(nóng)村貧困人口按最低生活標(biāo)準(zhǔn)進行差額或全額救助，以滿足其最低生活需求的社會救助制度，是我國社會保障體系的重要組成部分。全面建立和實施農(nóng)村居民最低生活保障制度是促進城鄉(xiāng)社會協(xié)調(diào)發(fā)展、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的一項重大舉措，是各級黨委政府實踐“立黨為公、執(zhí)政為民”、貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。福建省的財政狀況在全國并非很好，但2004年卻以省級財政占大頭的資金籌措模式，率先樹起千元保障標(biāo)桿，實現(xiàn)了對農(nóng)村居民的全覆蓋，引起了社會各界的廣泛關(guān)注和高度評價。
2005年深秋時節(jié)，我們深入福建省東部沿海和西部山區(qū)的部分縣、鄉(xiāng)、村和農(nóng)戶中進行調(diào)研。調(diào)研中我們感到，福建省全面建立和實施農(nóng)村居民最低生活保障制度，認識到位、決策果斷，政策配套、措施得力，操作規(guī)范、管理有序，取得明顯成效。其做法和經(jīng)驗值得稱道和推廣。
一、求民情省情之真，務(wù)為民利民之實
福建省現(xiàn)有人口3500萬，其中農(nóng)村人口占73.76％。改革開放以來，隨著福建經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，農(nóng)村也發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)民收入逐年增長，生活水平逐年提高，但不容忽視的是，農(nóng)村中仍有一部分農(nóng)民因殘、因病、因災(zāi)、因缺乏勞動力或其他原因而處于貧窮狀態(tài)。如果任由這種趨勢發(fā)展，必將弱化改革開放在農(nóng)村所取得的成效，阻礙農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，影響全面建設(shè)小康社會的進程，也不利于社會的安定穩(wěn)定。2003年底，為了認真貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于解決城鄉(xiāng)困難群眾生產(chǎn)生活問題的指示精神，時任省長的盧展工同志要求全省自下而上地進行了農(nóng)村貧困人口的普查，研究具體解決辦法。摸底結(jié)果顯示，當(dāng)年福建省家庭年人均純收入在1000元以下的貧困人口為70.6萬人，家庭年人均純收入825元以下的貧困人口為54.06萬人，家庭年人均純收入625元以下的貧困人口為34.9萬人。普查結(jié)果在省直有關(guān)部門引起很大震動，許多人心存疑慮：一是貧困人口真有這么多嗎？二是貧困人口這么多是不是否定了多年的扶貧成果？對此，盧展工同志嚴(yán)肅地指出，對待農(nóng)村貧困人口問題，一定要實事求是，把情況搞實。為進一步了解農(nóng)村困難群眾的生活狀況和調(diào)查摸底數(shù)字的真實性，盧展工同志一方面要求有關(guān)部門對貧困人口的數(shù)字繼續(xù)核查，另一方面，他親自深入古田、屏南、霞浦、蕉城等縣區(qū)進行調(diào)研，進一步核實摸底數(shù)字。
要解決70多萬貧困人口的困難，福建省的財力承受得了嗎？據(jù)統(tǒng)計，2003年福建省扣除廈門市（計劃單列）后的人均財力為3.17萬元，列全國第16位；人均財政支出1097元，列全國第22位。同時，省財政支出也呈現(xiàn)低水平的增長態(tài)勢，1998年—2003年，福建財政支出年遞增率為11%%，增長幅度列全國同期各省市倒數(shù)第1位。如果按人均年收入低于1000元來設(shè)立最低保障線，全省財政要拿出3.4億元，其中省級財政就要安排專項轉(zhuǎn)移支付補助金2.14億元，這將占全省需要量的60％。為統(tǒng)一認識，省政府前后共召開九次省長辦公會及專題工作會，研究低保制度實施的可行性。盧展工同志在省政府開會時多次強調(diào)，我們必須用實際行動貫徹中央對困難群眾生產(chǎn)、生活予以關(guān)懷的指示，福建的財政并不寬裕，尤其是地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展水平、財政狀況懸殊較大，因此，我們用一個辦法，就是集中財力辦實事，每年將新增財力主要用于為老百姓辦幾件實實在在的事，特別是要向農(nóng)村傾斜。財政部門的同志表示，農(nóng)村低保工作是社會保障工作的重要組成部分，它體現(xiàn)了黨和政府為人民辦實事、為百姓謀利益的決心，從資金方面支持農(nóng)村低保工作，是各級財政部門義不容辭的責(zé)任。
經(jīng)過反復(fù)論證，反復(fù)征求意見，2004年1月，福建省正式在全省全面建立和實施農(nóng)村居民最低生活保障制度，將人均年收入低于1000元的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍。這項惠及全省70多萬貧困群眾的制度的出臺，有力保障了農(nóng)村特困群體的基本生活權(quán)益，使他們也能分享到改革開放和社會進步的成果。
二、建立良性高效工作機制，確保農(nóng)村低保制度順利實施
為確保農(nóng)村低保工作的順利開展，省政府發(fā)出了《關(guān)于全面建立和實施農(nóng)村居民最低生活保障制度的通知》，省直有關(guān)部門出臺了《福建省實施農(nóng)村居民最低生活保障制度試行規(guī)定》和《福建省農(nóng)村居民最低生活保障資金管理暫行辦法》等配套措施。同時，建立起協(xié)調(diào)、高效的工作機制，合理、穩(wěn)定的資金籌措機制，科學(xué)、規(guī)范的運行管理機制來保證農(nóng)村低保制度的落實。
1．建立協(xié)調(diào)、高效的工作機制。一是黨政領(lǐng)導(dǎo)高度重視。福建農(nóng)村低保工作實行各級人民政府負責(zé)制。全省九個設(shè)區(qū)市的黨委、政府和有關(guān)部門都統(tǒng)一認識，落實責(zé)任，明確提出把農(nóng)村低保作為重中之重的工作來抓。各市、縣普遍成立了由民政、財政、監(jiān)察、審計、統(tǒng)計等有關(guān)部門參加的農(nóng)村低保工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長。二是有關(guān)部門密切配合。作為一項既規(guī)模宏大、又細致入微的德政工程，農(nóng)村低保工作離不開有關(guān)部門的協(xié)調(diào)合作和社會各界的共同參與。從調(diào)研情況看，各級財政、民政、審計、統(tǒng)計、金融、宣傳等部門對這項工作都給予了大力支持。主管農(nóng)村低保工作的民政部門先后派出450多個低保工作組，分片包干，進村入戶開展拉網(wǎng)式核查和現(xiàn)場辦公，指導(dǎo)基層開展工作，大大加快了入保審批的工作流程。三是強化管理，狠抓落實。各地普遍實行領(lǐng)導(dǎo)分片包干，責(zé)任到人。同時，嚴(yán)把初審、公示、審核、審批關(guān)，認真執(zhí)行“三公開”（政策公開、程序公開、標(biāo)準(zhǔn)公開）、“兩公示”（村級評審后公示、縣局批準(zhǔn)后公示）。對群眾有異議的，及時調(diào)查、核實，確保對象準(zhǔn)確，做到不錯不漏。
2．建立合理、穩(wěn)定的資金籌措機制。資金是保證農(nóng)村低保順利實施的關(guān)鍵。福建省根據(jù)全省財力狀況和各市縣經(jīng)濟發(fā)展不平衡的實際，在資金籌措上采取了分級負擔(dān)的辦法。2004年全省共投入3.42億元，所需資金實行省、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)三級財政分級負擔(dān)。按7∶3的比例，省財政投入2.14億元；縣（市）人民政府確定縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政的分擔(dān)比例；村級原則上不負擔(dān)?？h、鄉(xiāng)兩級大部分按7∶3或6∶4比例分擔(dān)資金。對于一些特別困難的鄉(xiāng)，低保所需配套資金都由縣級財政負擔(dān)，鄉(xiāng)村兩級不負擔(dān)。調(diào)研表明，各地都能按照省委、省政府的要求，建立低保資金專戶管理制度，及時撥入配套資金。低保資金實行封閉式運行，確保資金運行安全。
3．建立科學(xué)、規(guī)范的運行管理機制。在農(nóng)村低保工作的實施過程中，各地在完善機制、規(guī)范管理方面創(chuàng)造出許多行之有效的好經(jīng)驗，可概括為“六化”：（1）評審程序化。農(nóng)民家庭收入評定是低保工作的難點之一，除了按統(tǒng)計部門提供的標(biāo)準(zhǔn)進行測算外，每個低保對象的確定，須經(jīng)過村級初審評議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣級民政部門審批的“三審”程序，因此杜絕了“人情”、“關(guān)系”等因素的干擾。（2）公示規(guī)范化。低保對象的確定實行“三審二榜公示”或“三榜公示”制度，制定統(tǒng)一的公示格式文本，規(guī)范公示的內(nèi)容和時間，公布舉報電話，確保公示效果。（3）發(fā)放社會化。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融網(wǎng)點代發(fā)低保金，防止人為操縱，堵塞監(jiān)管漏洞，最大限度地減少拖扣和冒領(lǐng)低保金的隱患。目前除一些地處偏遠、金融網(wǎng)點不全的鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，低保金已基本實行社會化發(fā)放。（4）監(jiān)督多元化。通過行政監(jiān)督、審計監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察、群眾民主監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督等渠道多管齊下，防止濫用職權(quán)、暗箱操作、截留挪用、弄虛作假等各類違法違紀(jì)違規(guī)行為。（5）管理動態(tài)化。實行定期核查制度，每年對低保對象進行一次審核，使保障對象有進有出，補助金額有升有降。在低保對象家庭人口或收入變化時逐級報告，經(jīng)縣民政局復(fù)核后，按規(guī)定辦理相應(yīng)的增多、減發(fā)或停發(fā)手續(xù)。（6）建檔標(biāo)準(zhǔn)化。根據(jù)省里統(tǒng)一規(guī)定，各地實行縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級檔案管理模式，實行“一鎮(zhèn)一柜、一村一盒、一戶一袋”，按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)整理資料檔案，裝訂成冊，便于查閱。
三、體現(xiàn)執(zhí)政為民理念，促進農(nóng)村社會和諧
福建省實施農(nóng)村居民最低生活保障制度兩年來，取得了顯著的成效。
1.保障了農(nóng)村特困群體的基本生活權(quán)益。截至2005年12月底，福建省農(nóng)村低保人數(shù)為74.1萬人，基本上實現(xiàn)了應(yīng)保盡保。農(nóng)村低保制度的實施，得到貧困群眾的交口稱贊。
調(diào)研組所到之處，所遇到的低保人員，都用不同的方言說著同一句話，“感謝共產(chǎn)黨”、“感謝政府”。龍海市紫泥鎮(zhèn)仁和村村民陳青葉，9年前丈夫病故，留下兩個年幼子女，僅靠她打季節(jié)性短工艱難度日。實施低保后，她家每月享受90元生活補助，交談中她含著熱淚說：“現(xiàn)在家里吃飯沒有問題了，逢年過節(jié)政府還來慰問。感謝黨和政府的扶持，使我樹立了生活信心。我要把孩子扶養(yǎng)成人，讓他們回報社會。我會永遠記住黨的恩情?！毕捎慰h楓亭鎮(zhèn)陳春輝老漢，兒子于1998年病故，媳婦離家出走，留下三個孫子，最大的16歲，最小的12歲。他常對人說：“我這個家庭是黨和政府給的。政府每月發(fā)給我家低保金解決了我們的生活問題，孫子在學(xué)校讀書也是免費的。要是換成舊社會，我們早就家破人亡了?！?/p>
2．促進了農(nóng)村和諧社會的構(gòu)建。構(gòu)建社會主義和諧社會難點在農(nóng)村。改革開放以來，在黨的富民政策指引下，福建省農(nóng)村多數(shù)農(nóng)民通過勤勞致富、知識致富，生活水平不斷提高。但與此同時，也有少數(shù)農(nóng)民因病、殘、缺乏勞力等原因仍陷于貧困之中，農(nóng)村貧富差距進一步拉大，不穩(wěn)定因素增加。維護社會公平正義，是構(gòu)建和諧社會的應(yīng)有之義，也是農(nóng)村安定穩(wěn)定的重要保證，對建設(shè)社會主義新農(nóng)村起著不容忽視的作用。調(diào)研中，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部談到，以往鄉(xiāng)政府時常有貧困群眾來訪，訴說生活困難，請求幫助解決，有的甚至口出怨言，實施農(nóng)村低保制度后，這種現(xiàn)象基本沒有了；一些村干部告訴我們，過去有些人因為窮，小偷小摸時有發(fā)生，現(xiàn)在社會治安好轉(zhuǎn)了，農(nóng)村社會風(fēng)氣大大改善。
3．鞏固了黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位。福建省山海差距大，一些地區(qū)農(nóng)村生產(chǎn)力低，物質(zhì)基礎(chǔ)差，農(nóng)民生活水平不高，黨的基層組織開展工作難度大。農(nóng)民群眾是黨在農(nóng)村最廣泛的執(zhí)政基礎(chǔ)，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大農(nóng)民的根本利益，黨執(zhí)政才有牢固的根基。詔安縣人口57萬人，其中農(nóng)村居民50.7萬人。過去農(nóng)村稅改前，全縣每年從農(nóng)民手中收取5000萬元稅費，現(xiàn)在不僅一分錢不收，而且每年各級財政還拿出1000萬元低保資金，用于解決特困群眾生活。詔安縣南詔鎮(zhèn)沈春生鎮(zhèn)長說：“過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作重點就是收費、征糧、征兵、計生，無心、無力解決群眾困難，干群關(guān)系緊張，群眾看見鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下鄉(xiāng)能躲就躲。現(xiàn)在不收費了，工作重心向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，特別是實施農(nóng)村低保后，干部進村入戶，群眾端茶倒水，笑臉相迎?！钡捅舾切蜗蟮卣f：“政府給我們發(fā)‘工資’了?！痹S多基層干部也感慨萬千，他們說，省委、省政府實施農(nóng)村低保制度和各項惠農(nóng)政策，不僅為廣大農(nóng)民解了困，解了憂，還密切了農(nóng)村的干群關(guān)系，黨和政府的形象在群眾眼里更加高大了。
4．為構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保障體系打下基礎(chǔ)。福建省于1996年開始進入老齡社會。至2004年底，全省老年人數(shù)已增至407.28萬人，占總?cè)丝诘?1.6％。在全省老人中，農(nóng)村老人有223萬多人，約占全省老人的61％，占農(nóng)村人口總數(shù)的12.19％。實施農(nóng)村低保后，因生活貧困而納入保障的農(nóng)村老人有24.25萬人，占低保總數(shù)的32％。從農(nóng)村低保實施以來的實踐看，農(nóng)村低保對解決農(nóng)村貧困老人的基本生活起著重要的作用，不僅使低于生活保障線的特困老人享受到這一優(yōu)惠政策，而且還使相當(dāng)一部分處于最低生活保障邊緣的貧困老人得到特殊照顧。低保補助雖然標(biāo)準(zhǔn)不高，但對于平時生活節(jié)儉的老人來說，無疑是雪中送炭，具有較強的農(nóng)村養(yǎng)老功能，從而為構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保障體系奠定了良好的基礎(chǔ)。
5．為全國推行農(nóng)村低保提供了寶貴的經(jīng)驗。作為率先在全省范圍內(nèi)全面建立和實施農(nóng)村最低生活保障制度的省份，福建省的這項“民心工程”、“德政工程”在全國引起強烈反響，許多媒體以醒目位置、大篇幅予以報道。今年1月，胡錦濤總書記視察福建時，對這項工作予以充分肯定。國務(wù)院副總理曾培炎2005年9月考察福建時認為，福建的農(nóng)村低保工作為全國提供了經(jīng)驗。國務(wù)院有關(guān)部委對此也給予了充分肯定。國家民政部有關(guān)負責(zé)人評價說：“福建省在東部沿海地區(qū)中經(jīng)濟并不富裕，在全省范圍內(nèi)全面實施這項制度，具有典型示范作用。”為此，民政部還組織了國內(nèi)有關(guān)專家、學(xué)者專程來福建考察、調(diào)研。兄弟省市民政部門也多次來福建學(xué)習(xí)、取經(jīng)，并給予了高度評價。
四、幾點思考
1．堅持“立黨為公、執(zhí)政為民”，堅持以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，就能順利破解“三農(nóng)”難題。福建省實施農(nóng)村居民最低生活保障制度，是在各級地方財政很不寬裕、公務(wù)員工資總體偏低的情況下做出的重大決策，充分體現(xiàn)了福建省委、省政府堅持發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享，切實解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題的執(zhí)政理念，也充分表明了福建省委、省政府從制度創(chuàng)新和實實在在的措施上推動“三農(nóng)”問題解決的堅定信心和決心。實施農(nóng)村居民最低生活保障制度，其保障的對象是農(nóng)村貧困的農(nóng)民，關(guān)心的是困難群體的疾苦，解決的是群眾的基本生活保障問題，群眾得到的是看得見的利益，感受到的是實實在在的溫暖。調(diào)研中，許多基層干部談到，在全省實施農(nóng)村低保制度，要是沒有省委、省政府的決心，沒有各級干部認識上的高度一致，是難以想象的。他們都表示，本級財政再困難，低保的配套資金一分也不能少，因為這是困難群眾的吃飯錢，是救命錢。
2．充分發(fā)揮公共財政職能，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，就能加快社會主義新農(nóng)村的建設(shè)。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡是我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的突出矛盾，縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是當(dāng)前需要解決的重要而艱巨的任務(wù)。福建省實施農(nóng)村低保，省財政負擔(dān)了70％，保證了這項制度的實施。這是人民政府履行公共職能、發(fā)揮公共財政作用的重要舉措，與黨中央建設(shè)社會主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略舉措是完全一致的。2003年我國人均GDP突破1000美元，2004年全國GDP達到15.98萬億元，財政收入達到2.63萬億元，具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的物質(zhì)基礎(chǔ)。福建財力并不寬裕，能夠全面實行農(nóng)村低保，正是由于確定了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的思路，將每年新增的財力，主要用于解決“三農(nóng)”問題。
3．堅持實事求是，一切從實際出發(fā)，因地制宜，分類管理，是落實農(nóng)村低保制度的重要原則。農(nóng)村低保工作是一項復(fù)雜而具體的工程，我國區(qū)域發(fā)展差別明顯，用同一模式難以做好這項工作。福建省建立農(nóng)村低保制度，既有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，又強調(diào)各地結(jié)合本地實際來操作?！陡＝ㄊ嵤┺r(nóng)村居民最低生活保障制度試行規(guī)定》要求，全省各地農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為家庭人均年收入不低于1000元，低于這一標(biāo)準(zhǔn)的本省農(nóng)村居民都應(yīng)納入當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保范圍；同時又規(guī)定，各地可根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和財政承受能力確定低保標(biāo)準(zhǔn)，但不得低于省里確定的標(biāo)準(zhǔn)；對財政特別困難的貧困地區(qū)，省財政給予傾斜，對保障標(biāo)準(zhǔn)高于1000元的地方，省財政不做補貼。計算農(nóng)民家庭收入也是如此，既采用統(tǒng)計部門有關(guān)“農(nóng)民人均純收入”的計算標(biāo)準(zhǔn)，又輔之以“三審兩公示”的做法，由當(dāng)?shù)卮迕窠o予評議和監(jiān)督。
4．科學(xué)設(shè)計，動態(tài)管理，強化監(jiān)督，是落實農(nóng)村低保制度的重要環(huán)節(jié)。制度設(shè)計關(guān)系到農(nóng)村低保制度的科學(xué)性、合理性、規(guī)范性。福建省結(jié)合本省特點，提出低保制度設(shè)計的主要原則一是低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋；二是與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和財政承受能力相適應(yīng)；三是既能保障農(nóng)村居民的基本生活，又有利于克服依賴思想，調(diào)動群眾生產(chǎn)積極性；四是立足實際，城鄉(xiāng)有別，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)一般低于當(dāng)?shù)爻鞘械捅?biāo)準(zhǔn)，但要合理銜接；五是堅持政府救濟和社會幫扶相結(jié)合，鼓勵勞動自救的方針。動態(tài)管理是低保制度長期穩(wěn)定實行的必要環(huán)節(jié)。由于福建是個自然災(zāi)害頻繁的省份，貧困人口的變動較大，一方面一些低保家庭因孩子畢業(yè)就業(yè)脫貧，另一方面又有一些人因災(zāi)或其他原因進入低保范圍。因此，福建省每半年都根據(jù)低保對象的動態(tài)變化情況建立檔案資料，定期組織人員進行調(diào)查核實，對低保對象每年做一次調(diào)整，實行動態(tài)管理。強化監(jiān)督主要體現(xiàn)在對低保資金的管理上。福建省對農(nóng)村低保資金的來源、負擔(dān)辦法、撥付程序以及管理監(jiān)督等都作了具體規(guī)定，審計、監(jiān)察等部門以及社會各界參與監(jiān)督檢查，共同把這項好事做實做細做到位。
5．整合社會救助資源，構(gòu)筑農(nóng)村社會保障網(wǎng)。建立農(nóng)村社會保障體系，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的基本要求。福建省在實施農(nóng)村低保制度過程中，還積極探索建立多層次的農(nóng)村社會保障體系和多渠道、多元化的農(nóng)村社會保障資金籌措機制，探索整合社會救助資源，對低保人員及徘徊在最低生活保障線上下的貧困群眾，輔之以醫(yī)療救助、教育救助、災(zāi)害救濟等多種社會救助形式，發(fā)動企業(yè)家和社會各界為貧困群眾捐款，設(shè)立救助基金等，不斷提高海峽西岸經(jīng)濟區(qū)的農(nóng)村社會保障水平。
