在政府工作報(bào)告中，溫家寶總理提出2007年要在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度。這讓長期工作在農(nóng)村基層的代表委員激動不已。全國人大代表吳木根激動地說：“低保覆蓋全國農(nóng)村，城鎮(zhèn)困難居民和農(nóng)村困難農(nóng)民從此‘同享一片藍(lán)天’，這是城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的重要一步?！逼占稗r(nóng)村低保的一錘定音顯示了黨中央、國務(wù)院加強(qiáng)“三農(nóng)”工作的決心。
農(nóng)村低保是較適宜的制度選擇
從上世紀(jì)90年代，我國開始探索建立農(nóng)村低保制度，從試點(diǎn)開始，逐步向面上推進(jìn)。1994年，山西民政廳在陽泉開展了建設(shè)農(nóng)村社會保障試點(diǎn)。1996年底，民政部正式下發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的意見》，開始在全國進(jìn)行試點(diǎn)工作。
到目前為止，全國已經(jīng)有25個(gè)省、市、自治區(qū)建立了農(nóng)村低保制度，農(nóng)村低保對象已達(dá)1509萬人。
但是統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，截至2005年末，農(nóng)村絕對貧困人口數(shù)量有2365萬人，低收入群體數(shù)量為4067萬人。這些農(nóng)村貧困人口構(gòu)成已發(fā)生變化，主要由缺乏正常勞動能力和基本生存條件的人群構(gòu)成。從一些地區(qū)的實(shí)踐看，迫切需要一種比區(qū)域性扶貧政策更加適應(yīng)的機(jī)制，而農(nóng)村最低生活保障是較適宜的制度選擇。
“在過去的集體經(jīng)濟(jì)時(shí)有對五保戶進(jìn)行生活救助，但長期以來集體經(jīng)濟(jì)萎縮使對五保戶的救助力度越來越弱?！比珖f(xié)常委、經(jīng)濟(jì)委員會副主任陳耀邦介紹說。如何充分尊重廣大農(nóng)民的平等生存權(quán)，建立以提供最低生活保障，縮小農(nóng)民和城市居民的差距，讓農(nóng)民共享政府福利為主旨的農(nóng)村低保制正是切中了這一系列問題的“命門”。
農(nóng)村低保應(yīng)與特困戶救助并軌
“以前對城里人的低保羨慕得很，現(xiàn)在我們農(nóng)民也有了，這個(gè)消息太讓人興奮了?？墒遣恢滥男┤四茴I(lǐng)到低保補(bǔ)助呢？”河南商水縣袁老鄉(xiāng)的樊學(xué)田道出了他的疑惑。聞大中委員的回答給了老樊一個(gè)明白：常年有病的、喪失勞動能力的、老無所養(yǎng)的農(nóng)民，都應(yīng)該納入低保范圍。
全國政協(xié)委員陳耀邦說，生活在絕對貧困線以下，年收入低于683元的農(nóng)民，過去集體經(jīng)濟(jì)中的五保戶和農(nóng)村的殘疾人，以及在革命年代做出過貢獻(xiàn)的老干部、老黨員、老戰(zhàn)士應(yīng)都在低保考慮的范圍內(nèi)。
“應(yīng)按照農(nóng)村低保與農(nóng)村特困戶救助并軌的原則，推進(jìn)農(nóng)村低保建設(shè)。”全國政協(xié)委員儲亞平這樣表示。
針對這些人群，低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)到底是多少？今年的中央一號文件提出，在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力狀況，確定低保對象范圍、標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)已建立制度的地區(qū)完善制度，支持未建立制度的地區(qū)建立制度，中央財(cái)政對財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。
全國人大代表張燕麗說，根據(jù)經(jīng)濟(jì)實(shí)力來確定標(biāo)準(zhǔn)，但標(biāo)準(zhǔn)怎么定沒有統(tǒng)一的規(guī)定。據(jù)記者了解，在已經(jīng)建立農(nóng)村低保制度的省份中，沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)高于內(nèi)陸地區(qū)。如浙江確定的年農(nóng)村低保線接近1800元；福建自2004年以來是1000元，今年調(diào)高到1200元；山西的平均標(biāo)準(zhǔn)是每人每年676.5元；2006年，陜西財(cái)政支出保障金1.99億元，將80萬名農(nóng)民納入低保。
避免申請不便和發(fā)放不及時(shí)
“進(jìn)村上門看房子，進(jìn)屋看被子（谷子），吃飯看盤子，穿著看身子（家庭用品），銀行看折子”是一些實(shí)行低保制度的地方采取的識別保障對象的辦法，就是通過對申請者實(shí)際生活狀況的粗淺考察來確定是否接受申請者的申請。
對于這種簡單粗放的辦法，王建倫委員認(rèn)為，這種方式需要加以改進(jìn)。應(yīng)該利用更加完善、更加合理合法的手段來規(guī)范好農(nóng)村家庭收入具體計(jì)算辦法，從而保證政策的透明度。
在已經(jīng)推行低保的省份，普遍反映在依據(jù)保障標(biāo)準(zhǔn)識別、確定保障對象時(shí)，面臨著許多現(xiàn)實(shí)的難題。和城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)村居民在收入界定上存在一定困難。農(nóng)村居民收入以實(shí)物為主，難以貨幣化；收入受季節(jié)、自然氣候影響較大，不夠穩(wěn)定，外出務(wù)工增加了收入的不穩(wěn)定性；具有法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)關(guān)系并且在一起共同生活的農(nóng)民，收入界定困難。
根據(jù)已經(jīng)實(shí)行低保制度的省份提供的經(jīng)驗(yàn)，他們在實(shí)踐中摸索的一些行之有效的方法值得借鑒，比如在工作機(jī)制上，形成了政府主導(dǎo)、民政主管、部門配合、鄉(xiāng)村落實(shí)的工作機(jī)制；在低保管理方面，實(shí)行較為嚴(yán)格的對象審批和動態(tài)管理制度，規(guī)定了“個(gè)人申請—村委會評議—鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核—縣級民政部門審批”的程序，完善了張榜公示、民主監(jiān)督等措施。
低保的申請和審批是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，因此程序不能太過于簡單，也不能太過于復(fù)雜。因此，代表委員們還呼吁，要研究制定農(nóng)村低保申請的程序，以方便、快捷為主，避免低保申請不便、審批遲緩、發(fā)放不及時(shí)等情況發(fā)生。
王化文代表為此建議，“國家應(yīng)當(dāng)加快農(nóng)村低保制度的建設(shè)步伐，主要是規(guī)范制度辦法，加大對財(cái)政困難省和糧食主產(chǎn)區(qū)的支持力度?！?/p>
要隨時(shí)啟動問責(zé)機(jī)制
有代表認(rèn)為，在農(nóng)村全面建立最低生活保障制度，關(guān)鍵在于資金的籌措上。在不久前召開的政協(xié)十屆五次會議的首場新聞發(fā)布會上，新聞發(fā)言人吳建民說，全國普及農(nóng)村低保的資金最少應(yīng)該是60個(gè)億，中央財(cái)政只給30個(gè)億，地方政府還要承擔(dān)30個(gè)億。儲亞平委員認(rèn)為，應(yīng)明確市、縣兩級資金匹配比例。
地方財(cái)政承擔(dān)30個(gè)億不是一個(gè)小數(shù)目，來自重慶的全國人大代表金烈擔(dān)憂，依靠各級財(cái)政籌措資金的辦法，在經(jīng)濟(jì)條件尚好的地方才有可能維持。在許多欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政困難，無力為農(nóng)村低保提供足夠資金支持。同時(shí)，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，難以拿出較多資金支持農(nóng)村低保，并且欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村“三無”對象和貧困人口數(shù)量眾多，這些問題都會直接影響到農(nóng)村居民最低生活保障制度的建立。面對這種情況，吳木根代表表示，中央應(yīng)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，并采取相應(yīng)措施，把好事辦好。
面對資金難題，全國政協(xié)王建倫委員支招說，政府應(yīng)調(diào)整個(gè)人所得稅的使用方向，把資金用在改善低收入群體的生存狀況上。“去年全國個(gè)人所得稅是1400個(gè)億，從這些錢中拿出些來，充實(shí)地方政府要承擔(dān)的30個(gè)億，有什么不合適的嗎？”
“一些地方政府不負(fù)責(zé)任，怕麻煩，有的時(shí)候鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)偷偷安排自己的親朋好友把低保名額占用了。”全國人大代表毛豐美說，要保證國家出的錢真正用到農(nóng)民身上，需要在加大投入的同時(shí)，加強(qiáng)監(jiān)督和審計(jì)力度。
全國政協(xié)委員儲亞平也不無憂慮地說，目前，全國市、縣級財(cái)政對上級補(bǔ)助資金過于依賴，對城鄉(xiāng)社會救助資金投入欠缺，存在列而少支、不支，甚至不列的現(xiàn)象，造成救助資金不能按時(shí)足額發(fā)放。因此他建議，將農(nóng)村低保工作列入政府考核目標(biāo)，加強(qiáng)對農(nóng)村低保工作的領(lǐng)導(dǎo)力度?！叭绻麤]有完成，要啟動問責(zé)機(jī)制?！眱喥降目跉夥浅?jiān)決。（來源：農(nóng)民日報(bào)/寧啟文 張叢 宋修偉 曹茸）
