新華社北京３月８日電
關(guān)于《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和
地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法修正案（草案）》的說明
——２０１０年３月８日在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上
全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)副委員長(zhǎng) 王兆國(guó)
各位代表：
我受全國(guó)人大常委會(huì)委托，現(xiàn)對(duì)《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法修正案（草案）》作說明。
一、修改選舉法的必要性
選舉制度是人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)，選舉法是保障公民依法行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，依法產(chǎn)生各級(jí)人大代表的重要法律。選舉法最早于１９５３年制定，１９７９年重新修訂，其后經(jīng)過四次修改。黨的十七大提出，要堅(jiān)定不移地發(fā)展社會(huì)主義民主政治，擴(kuò)大人民民主，保證人民當(dāng)家作主，建議逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。貫徹落實(shí)黨的十七大的要求，有必要在深入總結(jié)選舉工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)選舉法進(jìn)行適當(dāng)修改。
選舉人大代表的城鄉(xiāng)人口比例，是選舉法中的一個(gè)重要內(nèi)容。新中國(guó)成立后，１９５３年制定第一部選舉法時(shí)，我國(guó)的城鎮(zhèn)人口比重較低，根據(jù)當(dāng)年人口普查統(tǒng)計(jì)，只有１３．２６％?？紤]到我國(guó)當(dāng)時(shí)工人階級(jí)主要集中在城市的具體情況，為了體現(xiàn)工人階級(jí)在國(guó)家政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位和工業(yè)化發(fā)展方向，選舉法對(duì)農(nóng)村和城市選舉每一代表所需的人口數(shù)作了不同的規(guī)定。比如，規(guī)定全國(guó)人大代表的選舉，各省按每８０萬人選代表１人，直轄市和人口在５０萬以上的省轄市按每１０萬人選代表１人。這樣規(guī)定，符合我國(guó)的政治制度和當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況，是完全必要的。１９７９年修訂選舉法時(shí)，當(dāng)時(shí)的城鎮(zhèn)人口比重也才達(dá)到１８．９６％，因此基本上延續(xù)了１９５３年的規(guī)定，對(duì)于選舉人大代表的城鄉(xiāng)不同人口比例未作大的修改，但對(duì)不同層級(jí)規(guī)定得更加明確：全國(guó)為８∶１，省、自治區(qū)為５∶１，自治州、縣、自治縣為４∶１。
改革開放后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)比例發(fā)生較大變化，全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)新形勢(shì)、新情況，適時(shí)完善選舉制度，逐步對(duì)城鄉(xiāng)按不同人口比例選舉人大代表的規(guī)定進(jìn)行修改完善。１９８２年修改選舉法，增加規(guī)定：縣、自治縣境內(nèi)，鎮(zhèn)的人口特多或者企事業(yè)組織職工人數(shù)比例較大的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)決定，農(nóng)村每一代表與鎮(zhèn)或企事業(yè)組織職工每一代表所代表的人口數(shù)之比可以小于４∶１直至１∶１。１９９５年修改選舉法，將全國(guó)和省、自治區(qū)農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)比例，與自治州、縣一樣，統(tǒng)一修改為４∶１。
１９９５年以來，我國(guó)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)一步加速，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化水平大幅提高，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化。我國(guó)城鎮(zhèn)人口比重已由１９９５年的２９．０４％上升為２００９年的４６．６％。與此同時(shí)，我國(guó)各級(jí)人大經(jīng)歷了數(shù)次換屆選舉，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)主義民主政治建設(shè)和法制建設(shè)取得巨大成就，黨領(lǐng)導(dǎo)的人民民主專政的階級(jí)基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)不斷鞏固和擴(kuò)大。修改選舉法，實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的客觀條件已經(jīng)具備。
二、選舉法修正案草案的指導(dǎo)思想和形成過程
選舉法修正案草案的指導(dǎo)思想是，以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照黨的十七大的要求，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完善選舉制度，實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，更好地體現(xiàn)人人平等、地區(qū)平等和民族平等原則，擴(kuò)大人民民主，保證人民當(dāng)家作主，為堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、發(fā)展社會(huì)主義民主政治提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。
草案起草工作遵循以下原則：一是把握方向，擴(kuò)大民主。選舉法是一部政治性很強(qiáng)的法律，修改選舉法必須把握正確的政治方向，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，堅(jiān)持從中國(guó)國(guó)情和實(shí)際出發(fā)。要從人民民主是社會(huì)主義的生命的高度，完善選舉制度，進(jìn)一步增強(qiáng)人大代表選舉的普遍性和平等性，切實(shí)保證人民當(dāng)家作主。二是突出重點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧。這次修改選舉法，重點(diǎn)是落實(shí)黨的十七大提出的實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的要求，同時(shí)統(tǒng)籌考慮選舉法其他內(nèi)容的必要修改。選舉法的修改，是中國(guó)特色社會(huì)主義選舉制度的自我完善與發(fā)展，要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，循序漸進(jìn)，逐步完善。三是積極穩(wěn)妥，分類處理。對(duì)選舉法實(shí)施中出現(xiàn)的帶有一定普遍性的問題，進(jìn)行深入研究，條件成熟、認(rèn)識(shí)一致的，有針對(duì)性地進(jìn)行修改；對(duì)于一些目前尚不具備解決條件的問題，暫不作規(guī)定，可以在實(shí)踐中繼續(xù)探索。
根據(jù)常委會(huì)的工作部署，從２００８年開始，全國(guó)人大常委會(huì)法工委即著手研究選舉法的修改，研究整理近幾年來全國(guó)人大代表提出的關(guān)于修改選舉法的議案、建議和其他方面的意見；會(huì)同有關(guān)方面組成調(diào)研組，先后到８?jìng)€(gè)?。▍^(qū)、市）進(jìn)行調(diào)研，并召開３１個(gè)?。▍^(qū)、市）人大常委會(huì)負(fù)責(zé)同志座談會(huì)和中央有關(guān)部門座談會(huì)，重點(diǎn)聽取對(duì)實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表問題的意見；對(duì)城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表涉及的問題，深入分析、反復(fù)論證。
在認(rèn)真梳理代表議案建議、充分調(diào)查研究、廣泛聽取意見的基礎(chǔ)上，形成了選舉法修正案草案。２００９年１０月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議對(duì)選舉法修正案草案進(jìn)行了初次審議。會(huì)后，將草案印發(fā)中央有關(guān)部門、各地和有關(guān)方面征求意見，并根據(jù)常委會(huì)組成人員的審議意見和各方面的意見，對(duì)修正案草案進(jìn)行了修改完善。１２月常委會(huì)第十二次會(huì)議對(duì)選舉法修正案草案進(jìn)行了再次審議。兩次常委會(huì)會(huì)議審議，對(duì)修正案草案都給予充分肯定和高度評(píng)價(jià)。常委會(huì)組成人員和列席會(huì)議的同志普遍贊成這次修改的指導(dǎo)思想、主要原則，贊成一步到位實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，并保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量的人大代表的修改方案。全國(guó)人大常委會(huì)經(jīng)兩次審議，決定將修正案草案提請(qǐng)十一屆全國(guó)人大三次會(huì)議審議。
全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳按照法定程序，于今年１月８日將選舉法修正案草案發(fā)送全國(guó)人大代表。代表們對(duì)修正案草案進(jìn)行了認(rèn)真的研讀討論，為審議作好準(zhǔn)備。代表們普遍認(rèn)為，修正案草案符合黨的十七大精神，符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，能夠更好地體現(xiàn)人人平等、地區(qū)平等和民族平等，有利于進(jìn)一步擴(kuò)大人民民主，保證人民當(dāng)家作主。根據(jù)常委會(huì)組成人員的審議意見和代表們?cè)谟懻撝刑岢龅囊庖姡瑢?duì)草案又作了一些修改，形成了提請(qǐng)大會(huì)審議的選舉法修正案草案。
三、關(guān)于選舉法修正案草案的主要內(nèi)容
（一）城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表
根據(jù)我國(guó)國(guó)體、政體，實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以下原則要求：一是保障公民都享有平等的選舉權(quán)，實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉代表，體現(xiàn)人人平等；二是保障各地方在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)有平等的參與權(quán)，各行政區(qū)域不論人口多少，都應(yīng)有相同的基本名額數(shù)，都能選舉一定數(shù)量的代表，體現(xiàn)地區(qū)平等；三是保障各民族都有適當(dāng)數(shù)量的代表，人口再少的民族，也要有一名代表，體現(xiàn)民族平等。這三個(gè)平等是我國(guó)國(guó)體、政體的內(nèi)在要求，是有機(jī)統(tǒng)一的整體，不能強(qiáng)調(diào)其中一個(gè)方面而忽視其他方面。此外，各方面代表性人物比較集中的地方，也應(yīng)給予適當(dāng)?shù)恼疹櫋?/p>
基于以上，建議將選舉法第十六條關(guān)于全國(guó)人大代表名額分配的規(guī)定，修改為：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表名額，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市的人口數(shù)，按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則，以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量代表的要求進(jìn)行分配?！薄笆?、自治區(qū)、直轄市應(yīng)選全國(guó)人民代表大會(huì)代表名額，由根據(jù)人口數(shù)計(jì)算確定的名額數(shù)、相同的地區(qū)基本名額數(shù)和其他應(yīng)選名額數(shù)構(gòu)成?！薄叭珖?guó)人民代表大會(huì)代表名額的具體分配，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定。”
將第十二條、第十三條、第十四條關(guān)于地方各級(jí)人大代表名額分配的規(guī)定，合并為一條，修改為：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表名額，由本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者本級(jí)選舉委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域所轄的下一級(jí)各行政區(qū)域或者各選區(qū)的人口數(shù)，按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則，以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量代表的要求進(jìn)行分配。在縣、自治縣的人民代表大會(huì)中，人口特少的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，至少應(yīng)有代表一人?！薄暗胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)代表名額的分配辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)參照全國(guó)人民代表大會(huì)代表名額分配的辦法，結(jié)合本地區(qū)的具體情況規(guī)定?！?/p>
將第二十五條關(guān)于直接選舉中各選區(qū)每一代表所代表人口數(shù)的規(guī)定，修改為：“本行政區(qū)域內(nèi)各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)當(dāng)大體相等?！?/p>
這里需要說明的是，對(duì)于實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，涉及到的全國(guó)人大代表名額分配問題，采取分兩步走的辦法。第一步是集中精力，把選舉法修改好、完善好；第二步是在選舉法修改完成后，根據(jù)選舉法確定的原則，在廣泛聽取意見基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮，由全國(guó)人大及其常委會(huì)作出決定，科學(xué)合理地分配。
（二）選舉法修正案草案的其他主要內(nèi)容
１．關(guān)于人大代表的廣泛性
一些常委委員和地方提出，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確在各級(jí)人大代表中，來自基層的工人、農(nóng)民和知識(shí)分子代表有一定的數(shù)量。據(jù)此，建議增加規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的代表“應(yīng)當(dāng)具有廣泛的代表性，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的基層代表，特別是工人、農(nóng)民和知識(shí)分子代表”。
２．關(guān)于選舉機(jī)構(gòu)
一些地方和代表提出，選舉委員會(huì)是組織領(lǐng)導(dǎo)縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)人大代表選舉的機(jī)構(gòu)，在直接選舉中具有十分重要的作用，建議根據(jù)１９８３年全國(guó)人大常委會(huì)通過的《關(guān)于縣級(jí)以下人民代表大會(huì)代表直接選舉的若干規(guī)定》，進(jìn)一步完善選舉的組織機(jī)構(gòu)。據(jù)此，建議增加“選舉機(jī)構(gòu)”一章作為第二章，對(duì)選舉委員會(huì)的產(chǎn)生、回避、職責(zé)和工作要求等分別作出具體規(guī)定。
３．關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表名額
一些地方提出，近些年來，一些地方進(jìn)行了較大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口增加較多，有的人口多達(dá)十幾萬甚至二十幾萬，選舉法規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表最多不超過一百三十人的名額顯得偏少。據(jù)此，建議提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表名額的上限，將選舉法第九條第一款第四項(xiàng)關(guān)于鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的代表總名額上限作出修改，將不得超過一百三十名的規(guī)定修改為“代表總名額不得超過一百六十名”。
４．關(guān)于代表候選人提供個(gè)人情況和兩地代表問題
根據(jù)一些地方選舉實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況新問題，一些代表和有關(guān)部門建議，應(yīng)明確規(guī)定人大代表候選人要填報(bào)是否取得外國(guó)永久居留權(quán)、外國(guó)國(guó)籍等情況；并對(duì)不如實(shí)提供個(gè)人情況的，應(yīng)規(guī)定相應(yīng)處理辦法，保證選民或者代表了解真實(shí)情況；同時(shí)還應(yīng)對(duì)一個(gè)公民是否可以擔(dān)任兩個(gè)不同地方的人大代表問題予以明確。據(jù)此，建議增加兩項(xiàng)規(guī)定：一是，“接受推薦的代表候選人應(yīng)當(dāng)向選舉委員會(huì)或者大會(huì)主席團(tuán)如實(shí)提供個(gè)人身份、簡(jiǎn)歷等基本情況。提供的基本情況不實(shí)的，應(yīng)當(dāng)向選民或者代表通報(bào)。”二是，“公民不得同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)以上無隸屬關(guān)系的行政區(qū)域的人民代表大會(huì)代表。”
５．關(guān)于推薦代表候選人的人數(shù)
一些地方提出，各政黨、各人民團(tuán)體聯(lián)合或者單獨(dú)推薦代表候選人時(shí)，是按應(yīng)選名額提，還是按差額數(shù)提，在實(shí)踐中理解不一，做法不同，應(yīng)予明確。據(jù)此，建議增加規(guī)定：“各政黨、各人民團(tuán)體聯(lián)合或者單獨(dú)推薦的代表候選人的人數(shù)，每一選民或者代表參加聯(lián)名推薦的代表候選人的人數(shù)，均不得超過本選區(qū)或者選舉單位應(yīng)選代表的名額?！?/p>
６．關(guān)于代表候選人與選民見面
一些地方提出，基層選舉中，對(duì)代表候選人情況的介紹過于簡(jiǎn)單，影響選民投票積極性，為增加選民對(duì)代表候選人的了解，建議增加組織代表候選人與選民見面的內(nèi)容。據(jù)此，建議將選舉法第三十三條的有關(guān)規(guī)定修改為：“選舉委員會(huì)根據(jù)選民的要求，應(yīng)當(dāng)組織代表候選人與選民見面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民的問題?！?/p>
７．關(guān)于保障選民和代表的選舉權(quán)
針對(duì)基層選舉工作中出現(xiàn)的違反法定程序，妨礙選民和代表自由行使選舉權(quán)的情況，一些地方提出，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)選舉工作要嚴(yán)格遵守選舉程序，保障選民和代表依法行使選舉權(quán)。據(jù)此，建議增加規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表的選舉，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法定程序進(jìn)行，并接受監(jiān)督。任何組織或者個(gè)人都不得以任何方式干預(yù)選民或者代表自由行使選舉權(quán)?！?/p>
８．關(guān)于直接選舉中投票選舉程序的組織
一些地方提出，為了方便選民行使投票權(quán)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)范投票站的設(shè)立和選舉大會(huì)的召開，并加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)票箱的管理。據(jù)此，建議增加規(guī)定：“選舉委員會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)各選區(qū)選民分布狀況，按照方便選民投票的原則設(shè)立投票站，進(jìn)行選舉；選民居住比較集中的，可以召開選舉大會(huì)，進(jìn)行選舉。因患有疾病等原因行動(dòng)不便或者居住分散并且交通不便的選民，可以在流動(dòng)票箱投票?！?/p>
９．關(guān)于接受代表辭職的程序
選舉法第四十九條規(guī)定了代表提出辭職的程序。一些地方提出，代表提出辭職后，由誰接受辭職，按什么樣的程序接受辭職，選舉法未作規(guī)定，各地做法也不統(tǒng)一，建議補(bǔ)充相關(guān)規(guī)定。據(jù)此，建議增加一條規(guī)定，補(bǔ)充相關(guān)內(nèi)容。對(duì)于間接選舉的人大代表，“常務(wù)委員會(huì)接受辭職，須經(jīng)常務(wù)委員會(huì)組成人員的過半數(shù)通過。接受辭職的決議，須報(bào)送上一級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案、公告?！睂?duì)于縣級(jí)人大代表和鄉(xiāng)級(jí)人大代表，縣級(jí)人大常委會(huì)和鄉(xiāng)級(jí)人大可以分別接受辭職，“縣級(jí)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)接受辭職，須經(jīng)常務(wù)委員會(huì)組成人員的過半數(shù)通過。鄉(xiāng)級(jí)的人民代表大會(huì)接受辭職，須經(jīng)人民代表大會(huì)過半數(shù)的代表通過。接受辭職的，應(yīng)當(dāng)予以公告?！?/p>
１０．關(guān)于對(duì)破壞選舉行為的調(diào)查處理
一些常委委員和地方提出，為了及時(shí)有效查處以暴力、威脅、賄賂等手段破壞選舉的行為，建議對(duì)調(diào)查處理機(jī)關(guān)及其責(zé)任予以明確。據(jù)此，建議增加一條規(guī)定：“主持選舉的機(jī)構(gòu)或者其他有關(guān)機(jī)關(guān)，發(fā)現(xiàn)有破壞選舉的行為或者收到對(duì)破壞選舉行為的舉報(bào)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法調(diào)查處理；必要時(shí)移送有關(guān)機(jī)關(guān)予以處理。”
此外，根據(jù)一些地方和有關(guān)方面的意見，修正案草案還對(duì)選舉時(shí)應(yīng)當(dāng)設(shè)有秘密寫票處，選民接受委托代為投票應(yīng)當(dāng)按照委托人的意愿等內(nèi)容作了補(bǔ)充完善。
這里還有一個(gè)問題需要說明。有些常委委員和地方提出，應(yīng)對(duì)以農(nóng)民工為主體的流動(dòng)人口如何參加現(xiàn)工作地的縣鄉(xiāng)直接選舉的問題作出明確規(guī)定。經(jīng)研究認(rèn)為，這個(gè)問題牽涉面廣，比較復(fù)雜，我國(guó)戶籍制度的改革正在推進(jìn)過程中，現(xiàn)在解決這個(gè)問題的條件還不具備。因此，這次選舉法修改對(duì)此可暫不作規(guī)定。各地可以按照有關(guān)人大換屆選舉工作的文件精神，采取有效措施，保障農(nóng)民工等流動(dòng)人口的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。
各位代表：
按照“三個(gè)平等”的原則，根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要內(nèi)容，是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的重要舉措，將進(jìn)一步保障城鄉(xiāng)居民享有平等的選舉權(quán)，推進(jìn)我國(guó)的人權(quán)事業(yè)不斷發(fā)展，對(duì)充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和促進(jìn)社會(huì)和諧，具有重大而深遠(yuǎn)的歷史意義。讓我們以高度的政治責(zé)任感、使命感，把選舉法修正案草案審議好、修改好。
《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法修正案（草案）》和以上說明，請(qǐng)審議。
