在政府工作報告中，溫家寶總理提出2007年要在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度。這讓長期工作在農(nóng)村基層的代表委員激動不已。全國人大代表吳木根激動地說：“低保覆蓋全國農(nóng)村，城鎮(zhèn)困難居民和農(nóng)村困難農(nóng)民從此‘同享一片藍(lán)天’，這是城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的重要一步。”普及農(nóng)村低保的一錘定音顯示了黨中央、國務(wù)院加強(qiáng)“三農(nóng)”工作的決心。
農(nóng)村低保是較適宜的制度選擇
從上世紀(jì)90年代，我國開始探索建立農(nóng)村低保制度，從試點開始，逐步向面上推進(jìn)。1994年，山西民政廳在陽泉開展了建設(shè)農(nóng)村社會保障試點。1996年底，民政部正式下發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的意見》，開始在全國進(jìn)行試點工作。
到目前為止，全國已經(jīng)有25個省、市、自治區(qū)建立了農(nóng)村低保制度，農(nóng)村低保對象已達(dá)1509萬人。
但是統(tǒng)計數(shù)字顯示，截至2005年末，農(nóng)村絕對貧困人口數(shù)量有2365萬人，低收入群體數(shù)量為4067萬人。這些農(nóng)村貧困人口構(gòu)成已發(fā)生變化，主要由缺乏正常勞動能力和基本生存條件的人群構(gòu)成。從一些地區(qū)的實踐看，迫切需要一種比區(qū)域性扶貧政策更加適應(yīng)的機(jī)制，而農(nóng)村最低生活保障是較適宜的制度選擇。
“在過去的集體經(jīng)濟(jì)時有對五保戶進(jìn)行生活救助，但長期以來集體經(jīng)濟(jì)萎縮使對五保戶的救助力度越來越弱?！比珖f(xié)常委、經(jīng)濟(jì)委員會副主任陳耀邦介紹說。如何充分尊重廣大農(nóng)民的平等生存權(quán)，建立以提供最低生活保障，縮小農(nóng)民和城市居民的差距，讓農(nóng)民共享政府福利為主旨的農(nóng)村低保制正是切中了這一系列問題的“命門”。
農(nóng)村低保應(yīng)與特困戶救助并軌
“以前對城里人的低保羨慕得很，現(xiàn)在我們農(nóng)民也有了，這個消息太讓人興奮了?？墒遣恢滥男┤四茴I(lǐng)到低保補(bǔ)助呢？”河南商水縣袁老鄉(xiāng)的樊學(xué)田道出了他的疑惑。聞大中委員的回答給了老樊一個明白：常年有病的、喪失勞動能力的、老無所養(yǎng)的農(nóng)民，都應(yīng)該納入低保范圍。
全國政協(xié)委員陳耀邦說，生活在絕對貧困線以下，年收入低于683元的農(nóng)民，過去集體經(jīng)濟(jì)中的五保戶和農(nóng)村的殘疾人，以及在革命年代做出過貢獻(xiàn)的老干部、老黨員、老戰(zhàn)士應(yīng)都在低?？紤]的范圍內(nèi)。
“應(yīng)按照農(nóng)村低保與農(nóng)村特困戶救助并軌的原則，推進(jìn)農(nóng)村低保建設(shè)?！比珖f(xié)委員儲亞平這樣表示。
針對這些人群，低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)到底是多少？今年的中央一號文件提出，在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財力狀況，確定低保對象范圍、標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵已建立制度的地區(qū)完善制度，支持未建立制度的地區(qū)建立制度，中央財政對財政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。
全國人大代表張燕麗說，根據(jù)經(jīng)濟(jì)實力來確定標(biāo)準(zhǔn)，但標(biāo)準(zhǔn)怎么定沒有統(tǒng)一的規(guī)定。據(jù)記者了解，在已經(jīng)建立農(nóng)村低保制度的省份中，沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)高于內(nèi)陸地區(qū)。如浙江確定的年農(nóng)村低保線接近1800元；福建自2004年以來是1000元，今年調(diào)高到1200元；山西的平均標(biāo)準(zhǔn)是每人每年676.5元；2006年，陜西財政支出保障金1.99億元，將80萬名農(nóng)民納入低保。
避免申請不便和發(fā)放不及時
“進(jìn)村上門看房子，進(jìn)屋看被子（谷子），吃飯看盤子，穿著看身子（家庭用品），銀行看折子”是一些實行低保制度的地方采取的識別保障對象的辦法，就是通過對申請者實際生活狀況的粗淺考察來確定是否接受申請者的申請。
對于這種簡單粗放的辦法，王建倫委員認(rèn)為，這種方式需要加以改進(jìn)。應(yīng)該利用更加完善、更加合理合法的手段來規(guī)范好農(nóng)村家庭收入具體計算辦法，從而保證政策的透明度。
在已經(jīng)推行低保的省份，普遍反映在依據(jù)保障標(biāo)準(zhǔn)識別、確定保障對象時，面臨著許多現(xiàn)實的難題。和城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)村居民在收入界定上存在一定困難。農(nóng)村居民收入以實物為主，難以貨幣化；收入受季節(jié)、自然氣候影響較大，不夠穩(wěn)定，外出務(wù)工增加了收入的不穩(wěn)定性；具有法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)關(guān)系并且在一起共同生活的農(nóng)民，收入界定困難。
根據(jù)已經(jīng)實行低保制度的省份提供的經(jīng)驗，他們在實踐中摸索的一些行之有效的方法值得借鑒，比如在工作機(jī)制上，形成了政府主導(dǎo)、民政主管、部門配合、鄉(xiāng)村落實的工作機(jī)制；在低保管理方面，實行較為嚴(yán)格的對象審批和動態(tài)管理制度，規(guī)定了“個人申請—村委會評議—鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核—縣級民政部門審批”的程序，完善了張榜公示、民主監(jiān)督等措施。
低保的申請和審批是一項復(fù)雜的工作，因此程序不能太過于簡單，也不能太過于復(fù)雜。因此，代表委員們還呼吁，要研究制定農(nóng)村低保申請的程序，以方便、快捷為主，避免低保申請不便、審批遲緩、發(fā)放不及時等情況發(fā)生。
王化文代表為此建議，“國家應(yīng)當(dāng)加快農(nóng)村低保制度的建設(shè)步伐，主要是規(guī)范制度辦法，加大對財政困難省和糧食主產(chǎn)區(qū)的支持力度。”
要隨時啟動問責(zé)機(jī)制
有代表認(rèn)為，在農(nóng)村全面建立最低生活保障制度，關(guān)鍵在于資金的籌措上。在不久前召開的政協(xié)十屆五次會議的首場新聞發(fā)布會上，新聞發(fā)言人吳建民說，全國普及農(nóng)村低保的資金最少應(yīng)該是60個億，中央財政只給30個億，地方政府還要承擔(dān)30個億。儲亞平委員認(rèn)為，應(yīng)明確市、縣兩級資金匹配比例。
地方財政承擔(dān)30個億不是一個小數(shù)目，來自重慶的全國人大代表金烈擔(dān)憂，依靠各級財政籌措資金的辦法，在經(jīng)濟(jì)條件尚好的地方才有可能維持。在許多欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財政困難，無力為農(nóng)村低保提供足夠資金支持。同時，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)實力薄弱，難以拿出較多資金支持農(nóng)村低保，并且欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村“三無”對象和貧困人口數(shù)量眾多，這些問題都會直接影響到農(nóng)村居民最低生活保障制度的建立。面對這種情況，吳木根代表表示，中央應(yīng)加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，并采取相應(yīng)措施，把好事辦好。
面對資金難題，全國政協(xié)王建倫委員支招說，政府應(yīng)調(diào)整個人所得稅的使用方向，把資金用在改善低收入群體的生存狀況上?！叭ツ耆珖鴤€人所得稅是1400個億，從這些錢中拿出些來，充實地方政府要承擔(dān)的30個億，有什么不合適的嗎？”
“一些地方政府不負(fù)責(zé)任，怕麻煩，有的時候鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)偷偷安排自己的親朋好友把低保名額占用了?！比珖舜蟠砻S美說，要保證國家出的錢真正用到農(nóng)民身上，需要在加大投入的同時，加強(qiáng)監(jiān)督和審計力度。
全國政協(xié)委員儲亞平也不無憂慮地說，目前，全國市、縣級財政對上級補(bǔ)助資金過于依賴，對城鄉(xiāng)社會救助資金投入欠缺，存在列而少支、不支，甚至不列的現(xiàn)象，造成救助資金不能按時足額發(fā)放。因此他建議，將農(nóng)村低保工作列入政府考核目標(biāo)，加強(qiáng)對農(nóng)村低保工作的領(lǐng)導(dǎo)力度?！叭绻麤]有完成，要啟動問責(zé)機(jī)制?！眱喥降目跉夥浅詻Q。（來源：農(nóng)民日報/寧啟文 張叢 宋修偉 曹茸）
