蹄疾而步穩(wěn)
——寫在國務(wù)院再次取消和下放行政審批事項之際
宋世明 國家行政學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師
社會對深化行政審批制度改革有著很迫切的期待。新一屆政府也把深化行政審批制度改革作為轉(zhuǎn)變政府職能的突破口與重要抓手。國務(wù)院快馬加鞭，持續(xù)推進審批制度改革，2014年新春伊始公布的這批達(dá)70項，放出了全面深化改革元年繼續(xù)簡政放權(quán)的“當(dāng)頭炮”。這次取消和下放的行政審批事項有兩個鮮明的特征：一是突出了生產(chǎn)經(jīng)營這個重點領(lǐng)域，二是含金量有所提高。繼續(xù)釋放企業(yè)主體活力，使市場在資源配置中起決定性作用，就必須把行政審批制度改革的重點放在生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域。這批取消和下放的行政審批事項中，涉及企業(yè)主體設(shè)立、生產(chǎn)許可、經(jīng)營范圍、資本和資產(chǎn)處置等與企業(yè)發(fā)展息息相關(guān)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)的有48項（含子項）。相對于數(shù)量，社會各界更關(guān)心取消和下放行政審批事項的質(zhì)量。在這批取消和下放的行政事項中，“含金量”比較高的有：工業(yè)與信息化部的基礎(chǔ)電信和跨地區(qū)增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證備案核準(zhǔn)（取消）、交通運輸部的省際普通貨物水路運輸許可（下放）、民航局的國內(nèi)通用航空企業(yè)承擔(dān)境外通用航空業(yè)務(wù)審批（取消），這些事項，社會關(guān)注度比較高，申報量和審批量都比較大，取消和下放后受益面較廣。
由此來看，行政審批制度改革已經(jīng)是持續(xù)的改革行動。為完成既定的改革目標(biāo)，我們還有一段艱難的改革歷程，“蹄疾而步穩(wěn)”是我們的理性選擇。
一、行政審批制度改革任重道遠(yuǎn)，不能不急。
新一屆政府一年間取消和下放行政審批事項已達(dá)取消和下放目標(biāo)的一半，體現(xiàn)了黨中央國務(wù)院推進審批制度改革的堅強決心和各部門落實中央改革決策的較高執(zhí)行力。俗話說，行百里，半九十。從嚴(yán)格意義講，目前還沒有完成一半改革任務(wù)。我們更應(yīng)該看到，改革越是深入，涉及的行政審批項目的“含金量”越高，觸及的利益越深，遇到的改革阻力越大。所以說，行政審批制度改革已經(jīng)到了逆水行舟、不進則退的關(guān)口。凝聚改革合力、弱化改革阻力，繼續(xù)推進取消和下放行政審批事項，依然是當(dāng)務(wù)之急。
取消和下放行政審批事項只是行政審批制度改革的基礎(chǔ)性工作，屬于清理行政審批事項層次。完整意義上行政審批制度改革至少包括清理行政審批事項、科學(xué)配置行政審批權(quán)、優(yōu)化審批流程、創(chuàng)新審批方式四項基本內(nèi)容。取消和下放行政審批事項涉及做什么，其余三項涉及如何做。只有將前者做到位，后者才有科學(xué)基礎(chǔ)。如果長期久拖不決，公開透明、便民高效的行政審批便無從建立。根據(jù)十八屆三中全會部署，行政審批事項“負(fù)面清單”管理制度最終要取代傳統(tǒng)的行政審批制度。從傳統(tǒng)的行政審批方式到審批清單之外的事項都由市場主體依法自行決定，這將是“化蛹為蝶”般的提升與飛越。到2020年只有七年時間，時不我待，行政審批制度改革不得不快馬揚鞭，牽引政府職能的實質(zhì)性轉(zhuǎn)變。
當(dāng)前，要創(chuàng)造條件，為社會公眾提供說得上話、插得上手的參與改革、推動改革的機會。知屋漏者在檐下。哪些行政審批事項最應(yīng)該取消，企業(yè)最清楚，老百姓最明白。切實增強社會公眾在行政審批制度改革中的主動性，更好地依靠社會力量直接推動改革，已迫在眉睫。取消與下放行政審批事項前，應(yīng)有社會參與的意見。每一批取消和下放行政審批事項后，應(yīng)向社會公開，讓群眾評價。
二、為增進行政審批制度改革實效，步子要穩(wěn)。
最能推動改革的是改革本身切實取得實效。為增進行政審批制度改革實效，必須正視三個方面的問題：
首先，一方面取消和下放行政審批項目，另一方面要切實提升監(jiān)管能力。長期以來，我們更習(xí)慣于以審批代監(jiān)管，對如何加強事中事后監(jiān)管還不熟悉，加強監(jiān)管，說起來容易，做起來難。改革實踐一旦出現(xiàn)放管脫節(jié)情況，審批制度改革欲速則不達(dá)，甚至?xí)霈F(xiàn)逆流。簡政放權(quán)與加強監(jiān)管是行政審批制度改革的一體兩翼，不能偏廢。目前，對部門來說，取消和下放行政審批事項已成硬任務(wù)，如何加強監(jiān)管依然停留在提要求層次。下一步應(yīng)將加強事中事后監(jiān)管，做為改革硬任務(wù)落地生根。
其次，在社會組織發(fā)育不充分不完善狀態(tài)下，既要積極又要慎重對待社會組織對有關(guān)事項的承接。嚴(yán)格意義上講，社會組織并不能直接承接政府轉(zhuǎn)移出去的行政審批職能。應(yīng)該是先取消政府相關(guān)的行政審批事項，然后再由政府將適宜由社會組織辦理的事項委托出去。目前社會組織發(fā)育不完善，一旦出現(xiàn)社會組織“二政府”狀況，對社會組織的監(jiān)督較對政府部門的監(jiān)督難度其實更大。“磨刀不誤砍柴工”，一方面要積極培育發(fā)展社會組織，另一方面也要加強對社會組織承接政府交付事項的監(jiān)管。當(dāng)然，必須指出的是，還要避免走極端，避免以社會組織發(fā)育不成熟為由，把本應(yīng)該取消后由社會組織承接的事項下放到本系統(tǒng)。
三是，正確處理依法行政與科學(xué)行政之間的關(guān)系。公共行政具有合理與合法雙重屬性。合理，不合法，行而不遠(yuǎn)。合法，不合理，難以持久。合理屬性，要求科學(xué)行政。合法屬性，要求依法行政。其實，科學(xué)行政與依法行政最終應(yīng)統(tǒng)一于效能行政?？茖W(xué)行政必然要求職能科學(xué)，結(jié)構(gòu)優(yōu)化，方式科學(xué)。依法行政必然要求職權(quán)法定、行為法定、程序法定、責(zé)任法定。在中國依法行政的今天，行政審批事項多是依照法律設(shè)定的。但一些行政審批事項今天已經(jīng)喪失了存在之合理性。于是出現(xiàn)了依法行政與科學(xué)行政之間的矛盾。怎么辦？首先，堅持科學(xué)行政優(yōu)先原則，框定取消與下放的行政審批事項。其次，提請全國人大及其常委會修改相關(guān)法律后，再對社會公布。就地方政府來說，啟動法律修改主動權(quán)更小一些。有些地方政府在梳理行政審批事項時，發(fā)現(xiàn)一些事項雖已失去存在意義，但有法律依據(jù)。這類問題，應(yīng)有良策加以解決。
