中國人民銀行有關部門負責人
就《非金融機構支付服務管理辦法》有關問題答記者問
1．問：《辦法》的出臺背景和意義是什么？
答：隨著網絡信息、通信技術的快速發(fā)展和支付服務的不斷分工細化，越來越多的非金融機構借助互聯(lián)網、手機等信息技術廣泛參與支付業(yè)務。非金融機構提供支付服務、與銀行業(yè)既合作又競爭，已經成為一支重要的力量。傳統(tǒng)的支付服務一般由銀行部門承擔，如現(xiàn)金服務、票據交換服務、直接轉賬服務等，而新興的非金融機構介入到支付服務體系，運用電子化手段為市場交易者提供前臺支付或后臺操作服務，因而往往被稱作“第三方支付機構”。實踐證明，非金融機構利用信息技術、通過電子化手段提供支付服務，大大豐富了服務方式，拓展了銀行業(yè)金融機構支付業(yè)務的廣度和深度，有效緩解了因銀行業(yè)金融機構網點不足等產生的排隊等待、找零難等社會問題。非金融機構支付服務的多樣化、個性化等特點較好地滿足了電子商務企業(yè)和個人的支付需求，促進了電子商務的發(fā)展，在支持“刺激消費、擴大內需”等宏觀經濟政策方面發(fā)揮了積極作用。雖然非金融機構的支付服務主要集中在零售支付領域，其業(yè)務量與銀行業(yè)金融機構提供的支付服務量相比還很小，但其服務對象非常多，主要是網絡用戶、手機用戶、銀行卡和預付卡持卡人等，其影響非常廣泛。截至2010年一季度末，共有260家非金融機構法人向中國人民銀行提交了支付業(yè)務登記材料，其中多數非金融機構從事互聯(lián)網支付、手機支付、電話支付以及發(fā)行預付卡等業(yè)務。
隨著非金融機構支付服務業(yè)務范圍、規(guī)模的不斷擴大和新的支付工具推廣，以及市場競爭的日趨激烈，這個領域一些固有的問題逐漸暴露，新的風險隱患也相繼產生。如客戶備付金的權益保障問題、預付卡發(fā)行和受理業(yè)務中的違規(guī)問題、反洗錢義務的履行問題、支付服務相關的信息系統(tǒng)安全問題，以及違反市場競爭規(guī)則、無序從事支付服務問題等。這些問題僅僅依靠市場的力量難以解決，必須通過必要的法規(guī)制度和監(jiān)管措施及時加以預防和糾正。
黨中央、國務院領導同志高度重視非金融機構支付服務監(jiān)管工作，多次做出重要批示。中國人民銀行作為我國支付體系的法定監(jiān)督管理者，認真貫徹落實黨中央、國務院關于“大力發(fā)展金融市場，鼓勵金融創(chuàng)新”、“加強風險管理，提高金融監(jiān)管有效性”的要求，在鼓勵各類支付服務主體通過業(yè)務創(chuàng)新不斷豐富支付方式、提高支付服務效率、順應社會公眾不斷發(fā)展變化的支付服務需求的同時，大力推進支付服務市場相關制度建設，強化對非金融機構支付服務的監(jiān)督管理，防范各類金融風險。在組織開展非金融機構支付服務登記、征求社會各方面意見和建議、學習借鑒國際經驗的基礎上，中國人民銀行制定并發(fā)布了本《辦法》。
《辦法》的制定和實施，是以科學發(fā)展觀指導中國人民銀行監(jiān)督管理支付體系的重要實踐，是落實黨中央、國務院領導同志指示精神、順應社會公眾意愿的一項重要舉措?！掇k法》的出臺符合非金融機構在遵循平等競爭規(guī)則基礎上規(guī)范有序發(fā)展的需要，符合廣大消費者維護正當權益、保障資金安全的需要，符合國家關于鼓勵金融創(chuàng)新、發(fā)展金融市場、維護金融穩(wěn)定和社會穩(wěn)定要求的需要，必將對我國金融體系的健康發(fā)展產生積極而重要的影響。
2.問：《辦法》的指導思想是什么？
答：中國人民銀行堅持以科學發(fā)展觀為指導，加強對非金融機構支付服務監(jiān)督管理，明確非金融機構支付服務監(jiān)督管理工作思路為“結合國情、促進創(chuàng)新、市場主導、規(guī)范發(fā)展”，并據此確定《辦法》的指導思想是“規(guī)范發(fā)展與促進創(chuàng)新并重”。
“規(guī)范發(fā)展”，主要是指建立統(tǒng)一的非金融機構支付服務市場準入制度和嚴格的監(jiān)督管理機制。保證不同機構從事相同業(yè)務時遵循相同的規(guī)則，防止不正當競爭，保護當事人的合法權益，維護支付服務市場穩(wěn)定運行。
“促進創(chuàng)新”，主要是指堅持支付服務的市場化發(fā)展方向，鼓勵非金融機構在保證安全的前提下，以市場為主導，不斷創(chuàng)新，更好地滿足社會經濟活動對支付服務的需求。
3. 問：國際上對非金融機構支付服務是如何進行監(jiān)管的，《辦法》是否借鑒了國際經驗？
答：國際上，非金融機構支付服務市場發(fā)展較早、較快的一些國家，政府對這類市場的監(jiān)管逐步從偏向于“自律的放任自流”向“強制的監(jiān)督管理”轉變。美國、歐盟等多數經濟體從維護客戶合法權益角度出發(fā)，要求具有資質的機構有序、規(guī)范從事支付服務。具體措施包括實行有針對性的業(yè)務許可、設置必要的準入門檻、建立檢查和報告制度、通過資產擔保等方式保護客戶權益、加強機構終止退出及撤銷等管理。
美國將類似機構（包括非金融機構和非銀行金融機構）界定為貨幣服務機構。美國有40多個州參照《統(tǒng)一貨幣服務法案》制定法律對貨幣服務進行監(jiān)管。這些法律普遍強調以發(fā)放執(zhí)照的方式管理和規(guī)范從事貨幣服務的非銀行機構。從事貨幣服務的機構必須獲得專項業(yè)務經營許可，并符合關于投資主體、營業(yè)場所、資金實力、財務狀況、從業(yè)經驗等相關資質要求。貨幣服務機構應保持交易資金的高度流動性和安全性等，不得從事類似銀行的存貸款業(yè)務，不得擅自留存、使用客戶交易資金。這類機構還應符合有關反洗錢的監(jiān)管規(guī)定，確保數據信息安全等。
歐盟就從事電子貨幣發(fā)行與清算的機構先后制定了《電子貨幣指令》和《內部市場支付服務指令》等，并于2009年再次對《電子貨幣指令》進行修訂。這些法律強調歐盟各成員國應對電子貨幣機構以及支付機構實行業(yè)務許可制度，確保只有遵守審慎監(jiān)管原則的機構才能從事此類業(yè)務。支付機構應嚴格區(qū)分自有資金和客戶資金，并對客戶資金提供保險或類似保證；電子貨幣機構提供支付服務時，用于活期存款及具備足夠流動性的投資總額不得超過自有資金的20倍。與之類似，英國的《金融服務與市場法》要求對從事電子支付服務的機構實行業(yè)務許可，并且電子貨幣機構必須用符合規(guī)定的流動資產為客戶預付價值提供擔保，且客戶預付價值總額不得高于其自有資金的8倍。
韓國、馬來西來、印度尼西亞、新加坡、泰國等亞洲經濟體先后頒布法律規(guī)章，要求電子貨幣發(fā)行人必須預先得到中央銀行或金融監(jiān)管當局的授權或許可，并對儲值卡設置金額上限等。
我國的非金融機構支付服務起步較晚但發(fā)展迅速，相關問題隨著業(yè)務的不斷發(fā)展而逐步顯現(xiàn)。人民銀行在全面客觀地分析非金融機構支付服務的發(fā)展趨勢、借鑒國際經驗的基礎上，確立了符合我國國情的非金融機構支付服務監(jiān)督管理工作思路。
4. 問：請介紹一下《辦法》的主要內容。
答：《辦法》共五章五十條，主要內容是：
第一章總則，主要規(guī)定《辦法》的立法依據、立法宗旨、立法調整對象、支付業(yè)務申請與許可、人民銀行的監(jiān)管職責以及支付機構支付業(yè)務的總體經營原則等。
第二章申請與許可，主要規(guī)定非金融機構支付服務市場準入條件和人民銀行關于《支付業(yè)務許可證》的兩級審批程序。市場準入條件主要強調申請人的機構性質、注冊資本、反洗錢措施、支付業(yè)務設施、資信狀況及主要出資人等應符合的資質要求等。此外，明確了支付機構變更等事項的審批要求。
第三章監(jiān)督與管理，主要規(guī)定支付機構在規(guī)范經營、資金安全、系統(tǒng)運行等方面應承擔的責任與義務。規(guī)范經營主要強調支付機構應按核準范圍從事支付業(yè)務、報備與披露業(yè)務收費情況、制定并披露服務協(xié)議、核對客戶身份信息、保守客戶商業(yè)秘密、保管業(yè)務及會計檔案等資料、規(guī)范開具發(fā)票等。資金安全主要強調支付機構應在同一商業(yè)銀行專戶存放接受的客戶備付金，且只能按照客戶的要求使用。系統(tǒng)運行主要強調支付機構應具備必要的技術手段及災難恢復處理能力和應急處理能力等。此外，支付機構還需配合人民銀行的依法監(jiān)督檢查等。
第四章罰則，主要明確人民銀行工作人員、商業(yè)銀行、支付機構等各責任主體相應承擔的法律責任等。
第五章附則，主要明確《辦法》的過渡期要求、施行日期等。
5. 問：非金融機構可以提供哪些支付服務？
答：《辦法》明確非金融機構支付服務是指非金融機構在收付款人之間作為中介機構提供的貨幣資金轉移服務，包括網絡支付、預付卡的發(fā)行與受理以及銀行卡收單等。
（1）網絡支付業(yè)務?！掇k法》所稱網絡支付是指非金融機構依托公共網絡或專用網絡在收付款人之間轉移貨幣資金的行為，包括貨幣匯兌、互聯(lián)網支付、移動電話支付、固定電話支付、數字電視支付等。
（2）預付卡發(fā)行與受理業(yè)務?！掇k法》所稱預付卡是指以營利為目的發(fā)行的、在發(fā)行機構之外購買商品或服務的預付價值，包括采取磁條、芯片等技術以卡片、密碼等形式發(fā)行的預付卡。
（3）銀行卡收單業(yè)務。《辦法》所稱銀行卡收單是指通過銷售點（POS）終端等為銀行卡特約商戶代收貨幣資金的行為。
（4）中國人民銀行根據支付服務市場的發(fā)展趨勢等確定的其他支付業(yè)務。
6. 問：為什么對非金融機構支付服務實行業(yè)務許可制度？
答：根據國務院關于“建立公開平等規(guī)范的服務業(yè)準入制度，鼓勵社會資本進入”等工作要求，中國人民銀行依據《中國人民銀行法》等法律法規(guī)，經國家行政審批部門認定，對非金融機構支付服務實行支付業(yè)務許可制度。無論是國有資本還是民營資本的非金融機構，只要符合《辦法》的規(guī)定，都可以取得《支付業(yè)務許可證》?！掇k法》旨在通過嚴格的資質條件要求，遴選具備良好資信水平、較強盈利能力和一定從業(yè)經驗的非金融機構進入支付服務市場，在中國人民銀行的監(jiān)督管理下規(guī)范從事支付業(yè)務，切實維護社會公眾的合法權益。未經中國人民銀行批準，任何非金融機構和個人不得從事或變相從事支付業(yè)務。
中國人民銀行對《支付業(yè)務許可證》不做數量限制，鼓勵所有具有資質的非金融機構在支付服務市場中平等競爭，促進支付服務市場資源優(yōu)化配置。
7. 問：非金融機構提供支付服務應具備哪些條件？
答：《辦法》規(guī)定非金融機構提供支付服務應具備相應的資質條件，以此建立統(tǒng)一規(guī)范的非金融機構支付服務市場準入秩序，強化非金融機構支付服務的持續(xù)發(fā)展能力。非金融機構提供支付服務應具備的條件主要包括：
（1）商業(yè)存在。申請人必須是在我國依法設立的有限責任公司或股份有限公司，且為非金融機構法人。
（2）資本實力。申請人申請在全國范圍內從事支付業(yè)務的，其注冊資本至少為1億元；申請在同一省（自治區(qū)、直轄市）范圍內從事支付業(yè)務的，其注冊資本至少為3千萬元人民幣，且均須為實繳貨幣資本。
（3）主要出資人。申請人的主要出資人（包括擁有其實際控制權和10%以上股權的出資人）均應符合關于公司制企業(yè)法人性質、相關領域從業(yè)經驗、一定盈利能力等相關資質的要求。
（4）反洗錢措施。申請人應具備國家反洗錢法律法規(guī)規(guī)定的反洗錢措施，并于申請時提交相應的驗收材料。
（5）支付業(yè)務設施。申請人應在申請時提交必要支付業(yè)務設施的技術安全檢測認證證明。
（6）資信要求。申請人及其高管人員和主要出資人應具備良好的資信狀況，并出具相應的無犯罪證明材料。
考慮支付服務的專業(yè)性和安全性要求等，申請人還應符合組織機構、內控制度、風控措施、營業(yè)場所等方面的規(guī)定。中國人民銀行將在《辦法》實施細則中細化反洗錢措施驗收材料、技術安全檢測認證證明和無犯罪證明材料的具體要求。
8. 問：《支付業(yè)務許可證》的審批流程包括哪些環(huán)節(jié)？
答：根據《中華人民共和國行政許可法》及其實施辦法和《中國人民銀行行政許可實施辦法》的規(guī)定等，《辦法》規(guī)定《支付業(yè)務許可證》的審批流程主要包括：
（1）申請人向所在地中國人民銀行分支機構提交申請資料。《辦法》所稱中國人民銀行分支機構包括中國人民銀行上?？偛?，各分行、營業(yè)管理部，省會（首府）城市中心支行及副省級城市中心支行。
（2）申請符合要求的，中國人民銀行分支機構依法予以受理，并將初審意見和申請資料報送中國人民銀行總行。
（3）中國人民銀行總行根據各分支機構的審查意見及社會監(jiān)督反饋信息等，對申請資料進行審核。準予成為支付機構的，中國人民銀行總行依法頒發(fā)《支付業(yè)務許可證》，并予以公告。
9. 問：《辦法》規(guī)定了哪些保護客戶備付金的措施？
答：支付機構可以自主確定其所從事的支付業(yè)務是否接受客戶備付金?？蛻魝涓督鹗侵缚蛻糇栽肝兄Ц稒C構保管的、只能用于辦理客戶委托的支付業(yè)務的貨幣資金。
《辦法》在客戶備付金保護措施方面做出了以下規(guī)定：
（1）明確備付金的性質。支付機構接受的客戶備付金不屬于支付機構的自有財產。支付機構只能根據客戶發(fā)起的支付指令轉移備付金。禁止支付機構以任何形式挪用客戶備付金。
（2）限定備付金的持有形式。第一，支付機構必須選擇商業(yè)銀行作為備付金存管銀行，專戶存放接受的客戶備付金。第二，支付機構只能在同一家商業(yè)銀行專戶存放客戶備付金。第三，支付機構的分公司不能自行開立備付金專用存款賬戶。
（3）強調商業(yè)銀行的協(xié)作監(jiān)督責任。商業(yè)銀行作為備付金存管銀行，應當對存放在本機構的客戶備付金的使用情況進行監(jiān)督，并有權對支付機構違反規(guī)定使用客戶備付金的申請或指令予以拒絕。支付機構擬調整不同備付金專用存款賬戶的頭寸時，必須經其備付金存管銀行的法人機構進行復核。
（4）突出人民銀行的法定監(jiān)管職責。支付機構和備付金存管銀行應分別按規(guī)定向中國人民銀行報送備付金存管協(xié)議、備付金專用存款賬戶及客戶備付金的存管或使用情況等信息資料。中國人民銀行將依法對支付機構的客戶備付金專用存款賬戶及相關賬戶等進行現(xiàn)場檢查。
10. 問：如何處理虛假申請行為？
答：《辦法》強調申請行為必須真實、可信。區(qū)分申請是否已被受理或申請人是否已經取得《支付業(yè)務許可證》等情形，《辦法》對申請人的虛假申請行為規(guī)定了不同的處理方式。
（1）申請人以欺騙等不正當手段申請《支付業(yè)務許可證》但未獲批準的，申請人及持有其5%以上股權的出資人3年內不得再次申請或參與申請《支付業(yè)務許可證》。
（2）以欺騙等不正當手段申請《支付業(yè)務許可證》且已獲批準的，由中國人民銀行及其分支機構責令其終止支付業(yè)務，注銷其《支付業(yè)務許可證》；涉嫌犯罪的，依法移送公安機關立案偵查；構成犯罪的，依法追究刑事責任；申請人及持有其5%以上股權的出資人不得再次申請或參與申請《支付業(yè)務許可證》。
11. 問：擅自提供支付服務將受到怎樣的懲罰？
答：《辦法》規(guī)定：任何非金融機構和個人未經中國人民銀行批準擅自從事或變相從事支付業(yè)務的，或者支付機構超出《支付業(yè)務許可證》有效期限繼續(xù)從事支付業(yè)務的，均由中國人民銀行及其分支機構責令其終止支付業(yè)務；涉嫌犯罪的，依法移送公安機關立案偵查；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
12. 問：《辦法》實施后有哪些過渡期安排和配套措施？
答：《辦法》平等適用于在我國境內從事支付業(yè)務的非金融機構，包括《辦法》實施前未經批準但已從事支付業(yè)務的非金融機構，和擬于《辦法》實施后申請從事支付業(yè)務的非金融機構。前者可以自主決定退出市場或者在《辦法》實施后1年內依法取得《支付業(yè)務許可證》。逾期未能取得《支付業(yè)務許可證》的非金融機構不得繼續(xù)從事支付業(yè)務。
中國人民銀行將抓緊擬定《辦法》實施細則及相關業(yè)務辦法。實施細則主要對《辦法》中有關申請人的資質條件、相關申請資料的內容以及有關責任主體的義務等條款進行細化與說明。相關業(yè)務辦法主要是指導支付機構規(guī)范開展各類業(yè)務的具體辦法（或指引），特別是有關預付卡的發(fā)行與受理、銀行卡收單的業(yè)務辦法。中國人民銀行還將會同公安等有關部門擬定相關配套措施，組織開展相關專項檢查，形成合力，對非金融機構支付服務實施有效監(jiān)管，切實維護支付服務市場的健康發(fā)展。
