切實履行法定職責大力促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展
——關(guān)于2009年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告解讀
6月23日，受國務(wù)院委托，劉家義審計長向十一屆全國人大常委會第十五次會議作了《關(guān)于2009年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》。今年的審計工作報告客觀、全面地反映了中央預算執(zhí)行和其他財政收支情況，報告的質(zhì)量和層次有了一定提升，充分體現(xiàn)了審計工作的深化和發(fā)展。
一、更加注重推進政務(wù)公開和依法行政
隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善和民主法治建設(shè)的深入推進，審計工作與經(jīng)濟社會發(fā)展的聯(lián)系越來越緊密，黨和政府也對審計工作提出了許多新要求和新任務(wù)。黨的十七大指出，要完善公共財政體系，深化預算制度改革，強化預算管理和監(jiān)督。黨的十七屆四中全會指出，要加強財政資金和重大投資項目審計。溫家寶總理指出，財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里；要充分發(fā)揮監(jiān)察、審計部門的作用，加強對行政權(quán)力運行的監(jiān)督。按照黨中央、國務(wù)院的部署和要求，審計機關(guān)依法履行審計監(jiān)督職責，著力促進中央宏觀經(jīng)濟政策的貫徹落實，推進反腐倡廉政建設(shè)和體制制度創(chuàng)新，維護國家經(jīng)濟安全，努力提升審計質(zhì)量和層次，并逐步加大了審計結(jié)果公開的力度。今年，適應(yīng)人大加強預算監(jiān)督和政府加強預算管理的要求，體現(xiàn)審計工作的發(fā)展，審計工作報告在形式和內(nèi)容上都有了很大變化。從形式上看，經(jīng)國務(wù)院批準，今年在向全國人大常委會提交審計工作報告的同時，我署還提交了已公告的21個單項審計結(jié)果、今年審計的56個中央部門單位2009年度預算執(zhí)行審計結(jié)果（公告稿）和2008年來已結(jié)案的審計署移送的部分典型案件等3個附件，這就初步搭建起以審計工作報告制度為核心，單項審計結(jié)果公告作補充和配套的預算執(zhí)行審計報告體系。從內(nèi)容上看，審計工作報告對問題不回避、不掩飾，實事求是地予以披露，著重反映了預算執(zhí)行和管理的總體情況、存在的普遍性和重大的問題、產(chǎn)生問題的體制機制制度層面的原因；作為附件的單項審計結(jié)果公告則詳細和具體地揭示每項審計的內(nèi)容，從而使審計工作報告的立意更加高遠，層次更加清晰?？梢哉f，審計結(jié)果由向政府報告，到向人大常委會報告，到向社會公告，再到實現(xiàn)審計工作報告制度與審計結(jié)果公告制度的相互銜接，這不僅是具體做法的一個簡單變化，而且是制度上的一大進步。從一個側(cè)面充分反映了黨和政府堅持民主法治，推進依法行政，讓權(quán)力在陽光下運行的堅強決心，對于保障公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)、推進社會主義民主法治建設(shè)具有積極作用。
二、更加注重推動完善制度和深化改革
完善制度和深化改革是解決當前經(jīng)濟社會發(fā)展中體制性、結(jié)構(gòu)性矛盾的根本措施。審計發(fā)現(xiàn)的問題，最終要通過完善制度、深化改革、推動發(fā)展加以解決。這一理念體現(xiàn)在審計工作報告中，就是在全面把握和分析審計發(fā)現(xiàn)問題和情況的基礎(chǔ)上，提出了“進一步健全政府預算體系，逐步將政府全部收支納入預算管理范圍”；“進一步加快推進財政體制改革，健全事權(quán)與財力相匹配的財政體制”；“進一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，整合財政資源，提高財政資金使用效益”；“進一步加強對地方財政的管理，健全地方政府性債務(wù)管理制度，防范財政潛在風險”等4條意見。這4條意見的針對性和可操作性都比較強，如進一步健全政府預算體系的意見，主要是針對目前政府預算內(nèi)容不夠完整、債務(wù)預算尚未建立的現(xiàn)狀提出的；再如，針對中央和地方財權(quán)和事權(quán)劃分不夠清晰、財政資金使用效率不高的狀況，提出應(yīng)進一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，“對上級政府職責范圍內(nèi)的項目，應(yīng)盡量減少地方配套；對不同層級政府共同負責的項目，應(yīng)合理確定地方配套要求”。這樣，通過揭示和反映審計發(fā)現(xiàn)的突出問題、提出有針對性的審計意見和建議，從而推動改革不斷深化、制度日趨完善。
三、更加注重反映中央擴大內(nèi)需促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展一攬子政策措施的貫徹落實情況
為應(yīng)對國際金融危機，中央出臺了擴大內(nèi)需促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的一攬子政策措施。審計機關(guān)始終把促進這些政策措施貫徹落實、促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展作為審計工作的重中之重，在所有的審計項目中，都關(guān)注了中央相關(guān)政策措施的貫徹落實情況、執(zhí)行中存在的問題和政策實施效果等方面。今年的審計工作報告也將其作為一條主線貫穿全篇，每個部分都結(jié)合具體審計項目進行了反映，充分肯定了中央擴大內(nèi)需一攬子政策措施取得的成效，肯定了有關(guān)部門和地方為落實中央政策措施所做的工作，揭示了審計發(fā)現(xiàn)的問題，也反映了有關(guān)地方和部門積極整改、進一步推進中央政策措施落實的情況，如在重大投資項目跟蹤審計、民生資金和民生工程審計和金融機構(gòu)審計中，重點反映了中央擴內(nèi)需投資項目的建設(shè)管理情況、惠民政策的落實情況、新增貸款的結(jié)構(gòu)和投向情況。審計工作報告反映的這些情況，都是所能掌握和確定的最新情況，很多是政策落實中出現(xiàn)的新情況和新問題，如在汶川地震災后恢復重建和玉樹地震抗震救災資金物資跟蹤審計情況中，均反映的是截至目前最新的數(shù)據(jù)和情況；在地方政府性債務(wù)管理審計情況中，所反映的數(shù)據(jù)都是截至2009年底的最新數(shù)據(jù)，問題也是地方政府性債務(wù)管理中當前面臨的突出問題，這就為相關(guān)部門進行決策提供了重要參考和依據(jù)，有利于更好地發(fā)揮審計的職能和作用。
四、更加注重發(fā)揮審計在推動反腐倡廉建設(shè)方面的作用
嚴肅查處違法違紀案件，是懲治腐敗最直接最有力的手段，也是審計機關(guān)始終堅持的一個工作重點。這些年，為更加有力和有效地發(fā)揮審計監(jiān)督在推進反腐倡廉建設(shè)中的作用，審計署著力加強了兩個方面的工作：一是始終堅持嚴肅揭露和查處重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟犯罪案件線索。在2009年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支審計中，審計署上報國務(wù)院或直接向有關(guān)部門移送重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟犯罪案件線索104起；這次還同時公告了2008年來已結(jié)案的36起典型案件和事項，這是審計署第一次發(fā)布有關(guān)案件情況的公告。這里面既有一些社會影響大、造成巨大損失的大案要案，也有一些情節(jié)惡劣、嚴重侵害群眾利益的違法違規(guī)事項。這些案件的揭露和查處，為國家挽回和避免了重大損失，也充分發(fā)揮了審計監(jiān)督的震懾作用。二是更加注重揭示和分析案件背后隱藏的深層次原因和制度性問題，今年的審計工作報告歸納分析了這些重大案件線索的新特點和新趨勢，即“案件發(fā)生的環(huán)節(jié)和領(lǐng)域相對集中”，“內(nèi)外勾結(jié)的串案和窩案仍較多”，“一些管理較為薄弱的政策性金融機構(gòu)和事業(yè)單位違法違規(guī)問題日益顯現(xiàn)”，“犯罪手法更加隱蔽，呈專業(yè)化和高智能化”。這樣的分析，有利于促進對違法違規(guī)問題進行追根溯源和辨證施治，有利于促進標本兼治和懲防并舉，從而不斷加強對經(jīng)濟犯罪案件的易發(fā)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域的綜合治理，推進反腐倡廉建設(shè)的深入。
五、更加注重促進保障和改善民生
民生問題既是經(jīng)濟社會發(fā)展的目標，也是經(jīng)濟社會發(fā)展的動力。近年來，黨和國家更加注重圍繞保障和改善民生來謀劃發(fā)展，加大了民生方面的投入，審計工作報告中指出，中央財政2009年用于民生方面的支出比上年增長31.7%，審計調(diào)查的相關(guān)地方收到中央財政安排的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金比上年增長21.02%，各級財政籌集的城市最低生活保障資金、廉租住房保障資金分別比上年增長25.58%和61.5%；中央財政從一般預算、基金預算和國有資本經(jīng)營預算中安排1318.25億元，加快推進汶川地震災后重建。這些資金在管理和使用上是否合規(guī)、安全和有效，能否真正起到應(yīng)有的效果，既是黨和政府關(guān)心的問題，又是人民群眾關(guān)注的熱點，也是審計工作的一個重點。為此，審計署有重點地選擇了對城市最低生活保障資金、政府投資保障性住房資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和農(nóng)村飲用水安全工程資金等4項重點民生資金進行了審計和調(diào)查，對汶川地震災后恢復重建、青海玉樹地震抗震救災資金物資進行了全過程跟蹤審計，以確保這些資金和項目在使用和建設(shè)中不出問題、至少不出大的問題，切實維護人民群眾的根本利益。今年的審計工作報告在揭示和反映審計發(fā)現(xiàn)上述民生資金在政策執(zhí)行、項目管理和資金使用等方面共性和突出問題的同時，還反映了有關(guān)部門和地方與審計機關(guān)配合，堅持邊審計、邊整改、邊促進規(guī)范和提高，及時發(fā)現(xiàn)問題、及時加以糾正，保障了國家惠民政策的落實和重大民生工程的順利實施。
六、更加注重反映關(guān)乎經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和國家經(jīng)濟安全等方面的問題
轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式是事關(guān)當前經(jīng)濟發(fā)展全局的緊迫工作，也是一項長期的戰(zhàn)略任務(wù)。今年的審計工作以節(jié)能減排、土地出讓收入等資金的管理和使用情況為切入點，重點關(guān)注中央關(guān)于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相關(guān)政策的貫徹執(zhí)行、階段性目標完成、資金管理使用和重點項目建設(shè)情況，審計工作報告在充分肯定各地各部門在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、促進資源節(jié)約和環(huán)境保護等方面工作成效的同時，揭示了一些應(yīng)引起高度關(guān)注的問題，如部分地方違法違規(guī)用地問題仍較突出，部分地區(qū)節(jié)能減排項目建設(shè)進展較慢，相關(guān)專項資金管理和使用不夠嚴格和規(guī)范等。同時，面對國內(nèi)外經(jīng)濟形勢復雜嚴峻、不穩(wěn)定不確定因素增多的情況，審計機關(guān)把維護國家經(jīng)濟安全作為重要任務(wù)，密切關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展變化形勢，密切關(guān)注經(jīng)濟社會運行中的突出矛盾和潛在風險，所做的一系列工作在今年的審計工作報告中也得到了充分反映，如在企業(yè)審計中，反映了違規(guī)決策造成資產(chǎn)損失和潛在損失的問題；在地方政府性債務(wù)管理情況審計調(diào)查中，反映了地方政府性債務(wù)總體規(guī)模較大，融資平臺公司的政府性債務(wù)平均占一半以上，部分地方政府償債壓力較大等問題，提出了建立債務(wù)預算、加強地方政府性債務(wù)管理、防范金融風險向財政轉(zhuǎn)移等對策建議。
七、更加注重從體制機制制度層面揭示和分析問題
從近年來的審計情況看，很多問題的產(chǎn)生，實質(zhì)是體制機制不完善造成的。只有從體制和制度上解決問題，才能從根本上發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”的功能和作用。今年的審計工作報告在全面反映總體情況的同時，更加注重“點面結(jié)合”，將審計發(fā)現(xiàn)的問題置于整個經(jīng)濟社會發(fā)展的大背景下進行審視，從體制機制制度層面分析問題產(chǎn)生的深層次原因。一是進一步加大了審計反映情況的整合力度。如在“中央財政管理審計情況”中，將財政部、發(fā)展改革委、海關(guān)的審計情況綜合予以反映；在“重大投資項目審計情況”、“重點民生資金和民生工程審計情況”和“資源環(huán)境審計情況”中，均對普遍性、傾向性問題進行了歸納綜合，不僅使報告結(jié)構(gòu)更加緊湊，語言更加簡練，而且便于把握總體情況，為從更高層面分析原因、提出建議做了鋪墊。二是加大了分析力度，如在“中央部門預算執(zhí)行審計情況”中，從預算執(zhí)行、預算管理和決算編報等三個方面深入和全面地揭示了中央部門預算執(zhí)行的總體情況；在重大投資項目審計中，分析“招投標管理不嚴格、違規(guī)轉(zhuǎn)分包等問題比較普遍”等問題產(chǎn)生的原因是，“負責監(jiān)管建設(shè)項目招投標的各行業(yè)主管部門，其獨立性和權(quán)威性相對較弱，尚未建立起各部門互通互聯(lián)的工程建設(shè)信息系統(tǒng)，對招投標違規(guī)問題的處理處罰力度偏輕”；反映民生資金政策執(zhí)行中存在的問題時，指出其原因在于“對保障對象的審核和監(jiān)管機制不夠健全，人口變動、收入財產(chǎn)等信息尚未實現(xiàn)共享”，等等。這些原因分析，有利于促進從根本解決問題，也有利于更加深入和全面地反映情況。
八、更加注重推進整改和強化管理
這些年，全國人大、國務(wù)院和各部門單位都高度重視審計發(fā)現(xiàn)問題的整改工作和審計建議的落實情況。每年向全國人大常委會作審計工作報告后，總理都要召開國務(wù)院常務(wù)會議研究部署中央預算執(zhí)行審計查出問題的整改工作，年底國務(wù)院都要向全國人大常委會報送審計查出問題的整改報告，審計署還要依法向社會公告。在審計工作報告中，充分肯定和全面反映了各地區(qū)、各部門單位積極整改，不斷完善制度，強化管理等情況，如針對中央部門預算執(zhí)行審計中發(fā)現(xiàn)的問題，各部門已整改問題2.94億元，制定了91條落實審計建議的具體措施；針對重大投資項目審計中發(fā)現(xiàn)的問題，相關(guān)部門和單位糾正驗工計價中存在的問題7.25億元，166個項目通過補辦手續(xù)、耕地復墾等方式進行了整改；針對汶川地震災后恢復重建跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的問題，相關(guān)地方和單位推動改進了2649個項目的質(zhì)量管理，加快了1692個項目的建設(shè)進度，節(jié)約重建資金和挽回損失14.71億元，建立健全規(guī)章制度974項；針對企業(yè)審計中發(fā)現(xiàn)的問題，相關(guān)企業(yè)全部糾正了資產(chǎn)負債損益不實的問題，并健全完善制度538項，對112名責任人員進行了處理處罰；等等。這樣，更有利于客觀、公正地評價和反映審計情況，為政府、人大和社會公眾加強管理和監(jiān)督提供更加可靠的信息，也體現(xiàn)了經(jīng)濟社會發(fā)展對審計工作的新要求。
總的看，今年的審計工作報告注重從以上八個方面把握立意，客觀地反映了中央預算執(zhí)行和財政財務(wù)管理的總體水平，也折射出審計機關(guān)更加自覺地融入經(jīng)濟社會發(fā)展大局，審計力度和深度進一步加大，審計工作的質(zhì)量也在不斷提高。
