進一步加強土地資源審計 服務經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展
——審計署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計司司長黃道國答記者問
2010年4月20日，審計署發(fā)布了《40個市地州56個縣區(qū)市土地專項資金征收使用管理及土地征收出讓情況審計調(diào)查結(jié)果》。就此，記者采訪了審計署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計司司長黃道國。
記者：此次土地專項審計的背景、目的和意義是什么？
黃道國：為了加強土地資源管理，促進節(jié)約集約用地，維護國有土地資源安全，促進實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，審計署繼2002、2003、2007年之后，于2009年對11個?。ㄗ灾螀^(qū)）2007至2008年的土地資源專項資金（包括土地出讓收支和土地開發(fā)整理相關(guān)資金，下同）進行了審計調(diào)查，其目的和意義在于，通過調(diào)查地方政府開發(fā)、利用、保護土地資源和征收管理使用土地資源專項資金情況，全面了解其加強土地管理、節(jié)約集約用地采取的措施及其取得的成效，揭露和查處土地開發(fā)利用和征收土地使用收入等方面的違法違規(guī)問題，分析產(chǎn)生問題的原因，提出糾正問題、完善制度和加強管理等方面的建議，促進國家有關(guān)部門、地方政府以及相關(guān)單位進一步貫徹落實國家關(guān)于土地管理與調(diào)控的相關(guān)政策法規(guī)，維護土地資產(chǎn)（收益）的安全完整和被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，充分發(fā)揮政府審計保障國家經(jīng)濟社會健康安全運行的“免疫系統(tǒng)”作用。
記者：這次審計重點關(guān)注了哪些方面的內(nèi)容？
黃道國：此次審計調(diào)查重點關(guān)注了土地資源管理、利用的總體情況，土地出讓收入和土地開發(fā)整理相關(guān)資金的征收、管理、使用情況，土地征收轉(zhuǎn)用、供應、使用環(huán)節(jié)遵守有關(guān)法規(guī)的情況，土地開發(fā)整理項目的管理和實施情況。
記者：此次審計調(diào)查情況與前幾次的審計結(jié)果相比較，土地管理是否得到進一步加強？
黃道國：從此次審計調(diào)查與2007年審計的結(jié)果比較來看，地方政府的土地管理在過去幾年中有了一定程度的改進和加強。主要表現(xiàn)在：一是土地法規(guī)體系進一步完善。近幾年來，國家有關(guān)部門為了加強和規(guī)范土地管理，先后出臺了工業(yè)用地招標拍賣掛牌制度、關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知、土地儲備管理辦法、違反土地管理規(guī)定行為處分辦法等一系列制度。同時，從審計調(diào)查了解的情況看，地方各級政府也進一步增強了土地管理意識和節(jié)約集約用地意識，紛紛出臺了一些配套性的制度、實施細則、辦法或規(guī)定等，土地管理的規(guī)范化程度進一步提高。二是土地執(zhí)法監(jiān)管進一步加強。近年來，國土資源部和地方政府普遍加強了土地執(zhí)法檢查，提升了土地執(zhí)法能力，如通過運用衛(wèi)星遙感監(jiān)測等技術(shù)手段，相繼開展了全國土地執(zhí)法百日行動、“保經(jīng)濟增長、保耕地紅線”行動，全國土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查等。通過這些檢查，發(fā)現(xiàn)和制止了大量土地違法行為，有效保障了用地秩序的持續(xù)好轉(zhuǎn)。三是通過市場配置土地的比例不斷提升。此次審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)以招標拍賣掛牌方式出讓的用地面積占出讓用地總面積的比例超過了50％，與2007年審計情況比，有較大幅度的提高。目前，招標拍賣掛牌成為了土地配置的主要方式。
記者：這次審計調(diào)查有哪些新的內(nèi)容？
黃道國：此次審計調(diào)查除了過去的審計內(nèi)容外，著重強化了兩項新的內(nèi)容：一是對土地使用情況的檢查，即強化了對城鄉(xiāng)規(guī)劃部門規(guī)劃審批和用地單位實際用地情況的檢查。加強對土地使用情況的監(jiān)督，主要是考慮到土地審批供應之后的用途監(jiān)管一直是土地管理中的一個薄弱環(huán)節(jié)，也是易滋生腐敗導致國有土地收益流失的重要方面。我們希望通過加強這方面的審計，促進有關(guān)部門重視和加強對這一環(huán)節(jié)的監(jiān)管，進一步完善規(guī)章制度，維護國有土地資產(chǎn)完整和土地市場秩序。
二是土地開發(fā)整理項目的管理情況和新增耕地面積的真實性問題。對土地開發(fā)整理資金和項目的審計，是因為近年來中央和地方政府投入了大量資金用于土地開發(fā)整理，而土地開發(fā)整理是補充耕地的主要渠道，其相關(guān)資金管理使用、項目實施效果直接影響到國家糧食安全和堅守18億畝耕地紅線目標的實現(xiàn)。當前土地開發(fā)整理工作總的情況是好的，成績是主要的，但仍有一些地方還存在補充耕地質(zhì)量不高、占補平衡任務沒有完全落實、相關(guān)法規(guī)不夠完善、資金征收使用監(jiān)管工作不到位等突出問題。此外，這一領域的違法違規(guī)案件也較為突出。我們希望通過對土地開發(fā)整理資金的審計，揭露和糾正存在的問題，促進土地開發(fā)整理工作的進一步開展，充分發(fā)揮其補充耕地、實現(xiàn)耕地占補平衡、改善生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境、提高土地生產(chǎn)能力的重要作用。
記者：這次土地審計發(fā)現(xiàn)了哪些突出問題？
黃道國：從土地出讓收入征管情況看，主要問題是：一些地方通過變相減免、壓低價格出讓、漏征、欠征等方式，造成少征土地出讓收入。土地出讓收入未按規(guī)定納入基金預算管理，有的地方改變土地出讓收入的規(guī)定用途；
從土地征收、使用情況看，主要問題是：一些地方未經(jīng)審批征收、占用土地，“以租代征”，未經(jīng)審批新設和擴大各類開發(fā)區(qū)，將應以招拍掛方式出讓的經(jīng)營性用地和工業(yè)用地以協(xié)議方式出讓；用地單位擅自改變土地的用途，未按規(guī)定及時更新基準地價等。
從土地開發(fā)整理情況看，主要問題是：一些地方應征未征、未按規(guī)定用途使用土地開發(fā)整理相關(guān)資金，未按規(guī)定將土地開發(fā)整理相關(guān)資金納入國庫管理；一些地方土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設計不科學、招投標管理不嚴、重復申報項目、虛報多結(jié)工程款、施工質(zhì)量不高、后期管護不到位，少數(shù)地方新增耕地面積不實或多占少補耕地等。
記者：此次審計為什么關(guān)注基準地價問題？審計發(fā)現(xiàn)了哪些問題？
黃道國：首先，我介紹一下什么是基準地價。基準地價是政府對土地使用權(quán)按其商業(yè)、住宅、工業(yè)等不同用途和等別分別評估確定的平均價格?；鶞实貎r是政府管理土地、指導土地利用、引導房地產(chǎn)市場的重要手段，也是確定土地價格和征收土地稅費的基本依據(jù)。國務院及國土資源部早在2001年就要求市、縣人民政府及各級土地行政主管部門要及時更新基準地價，原則上每三年更新一次，并根據(jù)市場變化適時進行調(diào)整。
由于基準地價是政府確定土地價格的基本依據(jù)，直接關(guān)系到土地出讓收入的收取，影響到國有土地收益的安全、完整，因而此次審計調(diào)查我們側(cè)重關(guān)注了基準地價問題。此外，我們關(guān)注基準地價還有一個原因，就是按照現(xiàn)行規(guī)定，是否低于基準地價的70％是判定低價出讓土地行為的一個基本標準，因而基準地價直接影響到對低價出讓土地行為的定性。
從審計情況看，此次審計發(fā)現(xiàn)部分地方政府未按規(guī)定年限及時更新基準地價?；鶞实貎r作為地方政府評估土地價格的重要依據(jù)，長期得不到更新，容易背離土地市場實際，會造成比較嚴重的后果。一是基準地價不能發(fā)揮引導土地資源在行業(yè)部門間合理配置的導向作用；二是給一些地方政府降低價格出讓土地提供了操作空間，會出現(xiàn)國有土地收益大量流失和用地成本偏低，影響土地資源的合理配置和集約節(jié)約利用；三是不利于有關(guān)部門對低價出讓土地行為的遏制和查處，影響土地執(zhí)法。
記者：這次審計調(diào)查結(jié)束后，地方政府整改情況怎樣？
黃道國：從目前掌握的情況看，11個省區(qū)及相關(guān)市縣黨委、政府高度重視審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題，積極采取措施進行整改，取得了初步成效。一是補征拖欠、減免、少征的專項資金。已補征土地出讓收入161.78億元、土地開發(fā)整理資金12.95億元。二是收回改變用途使用的專項資金。已收回土地出讓收入12.62億元、土地開發(fā)整理資金2.96億元。三是糾正違法違規(guī)用地行為。共收回土地3.15萬畝，沒收、拆除非法建（構(gòu)）筑物33.65萬平方米，罰款1213.76萬元，補辦1.16萬畝用地審批手續(xù)。四是建立、完善了規(guī)章制度。地方政府出臺了18項規(guī)范土地出讓、登記、規(guī)劃、責任追究等方面的制度和30項進一步加強土地開發(fā)整理專項資金、項目管理的制度。五是加強了土地管理。一些地方已全面開展基準地價更新工作，如遼寧對參與土地開發(fā)整理項目設計單位的資質(zhì)情況進行了全面清理和檢查，新疆對3個不合格項目擬定了重新選址方案。六是地方政府已對32名違法違規(guī)問題責任人員進行了處理。
記者：國土資源部如何對待這次審計調(diào)查？
黃道國：國土資源部對此次審計調(diào)查從一開始就比較重視，給予了大力支持。審計調(diào)查開始前，對我署的審計調(diào)查工作方案，組織專人進行了認真研究，提出了許多重要的意見和建議。審計調(diào)查期間，對我署上報給國務院以及轉(zhuǎn)給該部處理的有關(guān)土地違法違規(guī)問題，及時進行了嚴肅查處；對我署提出的有關(guān)建議，予以了積極采納。審計調(diào)查結(jié)束后，國土資源部的有關(guān)領導專程到我署，就審計報告提出問題的整改工作提出了意見。
財政部、國土資源部等部門于2009年11月聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進一步加強土地出讓收支管理的通知》，要求各地進一步規(guī)范土地出讓收支管理，對審計指出的問題要認真進行整改。
記者：審計署下一步在土地審計方面有哪些打算？
黃道國：下一步，我們將按照國務院領導的要求，積極協(xié)助國家有關(guān)部門，督促地方政府及其有關(guān)部門和單位認真進行整改，并要求各地方政府將整改情況報送我署。
從長遠來講，土地資源審計仍將是審計機關(guān)關(guān)注的重點領域。尤其是在當前中央保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展力度的政策背景下，我們將堅持在總結(jié)繼承以往審計經(jīng)驗的基礎上，不斷加強土地資源審計，促進國家有關(guān)部門和地方政府持續(xù)加強用地管理、耕地保護和節(jié)約集約用地，維護國家糧食安全和農(nóng)民合法權(quán)益，充分發(fā)揮土地保障經(jīng)濟增長、促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、維護房地產(chǎn)市場穩(wěn)定的調(diào)控作用。
為進一步推動土地審計的深入開展，審計署在去年發(fā)布的《加強資源環(huán)境審計的意見》中提出，今后開展審計項目時要重點關(guān)注土地、森林、水、礦產(chǎn)等重要資源的開發(fā)利用和保護情況。審計署不僅將繼續(xù)開展土地資源審計，而且將大力推動地方審計機關(guān)開展這項工作；不僅將在土地資源審計中關(guān)注土地相關(guān)事項，而且還將在開展的企業(yè)、金融、投資等專業(yè)審計時對土地問題予以充分關(guān)注和重視。
