細(xì)化制度 完善管理
—— 就《關(guān)于進一步規(guī)范探礦權(quán)管理有關(guān)問題的通知》
出臺訪國土資源部開發(fā)司負(fù)責(zé)人
近日國土資源部發(fā)布了《關(guān)于進一步規(guī)范探礦權(quán)管理有關(guān)問題的通知》。該《通知》在礦產(chǎn)資源勘查準(zhǔn)入、探礦權(quán)新立延續(xù)、探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓變更審批管理和探礦權(quán)監(jiān)督管理等方面作出一系列新規(guī)定。記者就有關(guān)問題采訪了國土資源部礦產(chǎn)開發(fā)管理司負(fù)責(zé)人。
《通知》的出臺，對探礦權(quán)管理作全面進一步規(guī)范，體現(xiàn)了社會的要求
記者：礦業(yè)權(quán)管理是礦產(chǎn)資源管理的核心內(nèi)容，探礦權(quán)管理是重要組成部分，合理的制度設(shè)計有利于礦產(chǎn)資源保障能力的提高。近日我部發(fā)布《通知》對探礦權(quán)管理作了全面的進一步規(guī)范。請您介紹一下《通知》出臺的背景？
負(fù)責(zé)人：的確，探礦權(quán)管理是礦政管理的主要內(nèi)容之一，是市場經(jīng)濟體制下政府管理礦產(chǎn)勘查的主要方式，關(guān)系到礦產(chǎn)資源保障能力的提高。探礦權(quán)也是探礦權(quán)人依法維護權(quán)益的依據(jù)，在市場經(jīng)濟條件下，關(guān)系到礦業(yè)權(quán)市場的建設(shè)和地勘單位的發(fā)展。
1986年我國頒布實施《礦產(chǎn)資源法》，自新中國成立以來，首次在法律中明確提出“探礦權(quán)”概念。1987年，國務(wù)院發(fā)布《礦產(chǎn)資源勘查登記管理暫行辦法》，確立了礦產(chǎn)資源勘查登記管理制度。我國探礦權(quán)管理正式步入了有法可依的軌道。１９９６年《礦產(chǎn)資源法》修正后以及１９９８年國務(wù)院《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊管理辦法》、《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》的出臺，在探礦權(quán)管理方面，確立了探礦權(quán)有償取得和依法轉(zhuǎn)讓制度；明確了探礦權(quán)按勘查區(qū)塊進行審批登記制度，確立了探礦權(quán)具有排他性；規(guī)定了勘查作業(yè)區(qū)范圍最大面積限制制度、探礦權(quán)保留和探礦權(quán)價款等制度；為外商投資我國礦產(chǎn)資源勘查提供了法律依據(jù)；明確了各級人民政府維護礦產(chǎn)資源勘查秩序的責(zé)任，授予基層地礦行政部門行政處罰權(quán)，建立了行政監(jiān)督制度。至此，我國建立起較完善的探礦權(quán)管理制度。
隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，礦產(chǎn)資源勘查及其管理出現(xiàn)了許多新情況新問題，人們對礦業(yè)權(quán)屬性的認(rèn)識進一步深化。２００３年８月，我國通過了《行政許可法》，規(guī)定“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項”，可設(shè)定行政許可。這就明確了：勘查、開采礦產(chǎn)資源的探礦權(quán)采礦權(quán)具有行政許可屬性。２００７年６月，我國通過了《物權(quán)法》，將經(jīng)行政許可取得的探礦權(quán)采礦權(quán)，在民事基本法中明確地確立為用益物權(quán)?！缎姓S可法》、《物權(quán)法》這些市場經(jīng)濟的基本法律對礦業(yè)權(quán)屬性的界定，體現(xiàn)了社會對礦業(yè)權(quán)的新的共識，進一步明確了社會主義市場經(jīng)濟體制下政府礦業(yè)權(quán)管理的職責(zé)。探礦權(quán)的用益物權(quán)屬性，要求我們更加有力、有效地保護礦產(chǎn)資源所有權(quán)人以及相關(guān)物權(quán)人的合法權(quán)益，減少管理機關(guān)的自由裁量權(quán)；探礦權(quán)的行政許可屬性，是國家賦予被許可人特定的權(quán)利的同時也要求被許可人應(yīng)具有與行使權(quán)利相適應(yīng)的能力和條件，其功能是配置資源，實質(zhì)是配置資源的一種形式。
從探礦權(quán)管理實際看，目前全國已設(shè)置探礦權(quán)3.8萬多個，礦產(chǎn)勘查投資主體多元化，進入探礦權(quán)領(lǐng)域的市場主體已不再是以往單一的國有地勘隊伍，這一方面繁榮了我國的礦產(chǎn)勘查事業(yè)，有力地促進了探礦權(quán)市場的發(fā)展，同時也給探礦權(quán)管理帶來了新問題，比如圈而不探、非理性炒作等，由此涉及探礦權(quán)人的資金能力、法人資格、勘查技術(shù)能力以及探礦權(quán)合理配置、勘查礦種變更及探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓等一系列問題，亟須從制度上予以規(guī)范。
在當(dāng)前地質(zhì)找礦改革發(fā)展大討論聚焦地質(zhì)找礦改革發(fā)展主要問題時，系統(tǒng)內(nèi)對規(guī)范包括探礦權(quán)在內(nèi)的礦業(yè)權(quán)管理提出了許多好的建議。近年來，一些省在規(guī)范探礦權(quán)審批管理方面作出了積極的探索。為此，總結(jié)近年來部省審批管理實踐經(jīng)驗，為規(guī)范探礦權(quán)市場秩序，促進礦產(chǎn)資源勘查健康有序發(fā)展，促進地質(zhì)找礦快出成果，在充分調(diào)研、征求意見的基礎(chǔ)上，我部依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)制定出臺了《關(guān)于進一步規(guī)范探礦權(quán)管理有關(guān)問題的通知》。
記者：《通知》是按照什么樣的指導(dǎo)思想制定的？
負(fù)責(zé)人：第一，堅持依法行政，積極穩(wěn)妥推進制度創(chuàng)新，以現(xiàn)有法律法規(guī)和已經(jīng)出臺的規(guī)范性文件為依據(jù)，以解決當(dāng)前探礦權(quán)管理和市場建設(shè)中的突出問題為目的；第二，強化技術(shù)管理，充分運用技術(shù)管理手段；第三，鼓勵和保護依法投資人的合法權(quán)益，規(guī)范市場；第四，努力減少管理機關(guān)的自由裁量權(quán)。
《通知》有五大創(chuàng)新點：嚴(yán)格了礦產(chǎn)資源勘查的準(zhǔn)入條件；加強了探礦權(quán)的技術(shù)管理；進一步明確了探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓條件；建立了探礦權(quán)退出機制；建立了以申請在先方式申請?zhí)降V權(quán)的信息公開制度，保護了申請人的權(quán)益。同時，《通知》完善了探礦權(quán)分類出讓制度，規(guī)范了探礦權(quán)變更的審批
記者：《通知》中推出的探礦權(quán)管理措施與以往對探礦權(quán)的管理措施比，有許多新的內(nèi)容，究竟有哪些不同？哪些內(nèi)容在制度建設(shè)上屬創(chuàng)新點？
負(fù)責(zé)人：《通知》共十九條，總體說，主要是對礦產(chǎn)資源勘查準(zhǔn)入條件進行了規(guī)范，對探礦權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、延續(xù)、變更、分立、保留審批管理要求作了完善，加強了對探礦權(quán)的監(jiān)督管理。有五個方面的新內(nèi)容：
一是嚴(yán)格了礦產(chǎn)資源勘查準(zhǔn)入條件。針對當(dāng)前探礦權(quán)管理和市場建設(shè)中的突出問題，在近年來部、省探礦權(quán)審批實踐的基礎(chǔ)上，《通知》在全國礦業(yè)權(quán)管理政策中對探礦權(quán)申請項目的設(shè)置、探礦權(quán)申請人的資金能力、主體資格提出明確要求。對探礦權(quán)申請項目，《通知》第一條中明確要求必須符合國家產(chǎn)業(yè)政策、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、地質(zhì)勘查規(guī)劃以及礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作的要求。
相應(yīng)的資金能力是開展礦產(chǎn)勘查工作的基本保障?！锻ㄖ返诙l對探礦權(quán)申請人的資金能力提出量化要求，“探礦權(quán)申請人的資金能力必須與申請的勘查礦種、勘查面積和勘查工作階段相適應(yīng)，以提供的銀行資金證明為依據(jù)，不得低于申請項目勘查實施方案安排的第一勘查年度資金投入額，同時不得低于申請項目勘查實施方案安排的總資金的三分之一。探礦權(quán)人申請新立探礦權(quán)時，應(yīng)將本次申請的、以往申請的和已經(jīng)取得探礦權(quán)的全部勘查項目所需的資金累計計算，并提供相應(yīng)的資金證明”。
探礦權(quán)人主體資格對能否很好地實施民事行為、承擔(dān)民事責(zé)任有重要影響?！锻ㄖ返谌龡l對探礦權(quán)人主體性質(zhì)提出明確的要求：“探礦權(quán)申請人應(yīng)是企業(yè)法人或事業(yè)單位法人。本通知下發(fā)之前，探礦權(quán)人不具備法人資格的，依法辦理成為企業(yè)法人或事業(yè)單位法人后，再申請辦理探礦權(quán)延續(xù)、保留和變更等手續(xù)。探礦權(quán)申請人不具備地質(zhì)勘查資質(zhì)的，應(yīng)依法委托具有相應(yīng)地質(zhì)勘查資質(zhì)的勘查單位編制勘查實施方案并開展地質(zhì)勘查工作”，細(xì)化并強化探礦權(quán)人的資質(zhì)條件。
二是加強了探礦權(quán)的技術(shù)管理。
礦產(chǎn)勘查工作有很強的技術(shù)性，實現(xiàn)地質(zhì)找礦的突破，相當(dāng)程度上有賴于技術(shù)管理的到位。礦政管理中技術(shù)管理這個手段偏弱。這次出臺的《通知》把對勘查實施方案的管理作為一個重要抓手，這是探礦權(quán)管理中的新亮點?！锻ㄖ穼μ降V權(quán)申請人所需提交的勘查實施方案的編制、審查、管理提出具體要求：探礦權(quán)申請人提交的勘查實施方案，應(yīng)符合地質(zhì)勘查規(guī)程、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，勘查資金投入不得低于法定最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)。省級以上登記管理機關(guān)應(yīng)組織專家對探礦權(quán)申請人提交的勘查實施方案進行審查。
針對一些探礦權(quán)人不按勘查方案實施的問題，《通知》設(shè)計了“合同管理制度”，探索政府在市場經(jīng)濟條件下管理礦業(yè)權(quán)的新形式，明確雙方的責(zé)權(quán)利與義務(wù)，強化對探礦權(quán)人義務(wù)履行的監(jiān)控?！锻ㄖ返谒臈l明確：“登記管理機關(guān)可依法以行政合同方式與探礦權(quán)人就勘查工作法規(guī)規(guī)定及相關(guān)事宜作出約定，進一步明確雙方的責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)，對勘查實施方案的實施實行合同管理。探礦權(quán)人應(yīng)按照勘查實施方案進行勘查施工，需要對勘查實施方案進行調(diào)整的，應(yīng)及時向登記管理機關(guān)備案。調(diào)整工作量縮減三分之一以上的，省級以上登記管理機關(guān)應(yīng)組織專家進行審查并作出是否予以備案的決定?！痹偃?，在探礦權(quán)延續(xù)、勘查礦種變更等環(huán)節(jié)，注重發(fā)揮專家作用，強化技術(shù)管理，使管理更具科學(xué)性。
三是明確了探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓條件。
礦業(yè)權(quán)二級市場，也就是轉(zhuǎn)讓市場，特別是探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓市場，由于礦產(chǎn)勘查的高風(fēng)險性，探礦權(quán)的高成長性，探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓市場近年來在礦業(yè)權(quán)市場中較熱，其中也不乏探礦權(quán)人的非理性炒作。
建立規(guī)范的探礦權(quán)市場，首先要細(xì)化、明確探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件，明確探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓審批的標(biāo)準(zhǔn)。《通知》在以往法律法規(guī)規(guī)定的基礎(chǔ)上，前進了一步，明確了探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓需具備三個條件之一：以申請在先、招標(biāo)、拍賣、掛牌方式取得的探礦權(quán)，探礦權(quán)人申請?zhí)降V權(quán)轉(zhuǎn)讓，應(yīng)持有探礦權(quán)滿2年，或持有探礦權(quán)滿1年且提交經(jīng)評審備案的普查以上工作程度的地質(zhì)報告，或經(jīng)原登記管理機關(guān)組織審查并證實在勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)新發(fā)現(xiàn)可供進一步勘查或開采的礦產(chǎn)資源。
為防止一些探礦權(quán)人以協(xié)議方式取得探礦權(quán)進行牟利，對以協(xié)議方式取得的探礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓，在時間上更加嚴(yán)格要求，《通知》明確，5年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓。特殊情況確需轉(zhuǎn)讓的，按協(xié)議出讓審批程序另行報批。轉(zhuǎn)讓國家出資勘查形成礦產(chǎn)地的探礦權(quán)，按照財政部、國土資源部相關(guān)規(guī)定處置。探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓經(jīng)批準(zhǔn)后，探礦權(quán)受讓人同時一并辦理變更登記手續(xù)。
四是建立了礦產(chǎn)資源勘查退出機制。有進入有退出，是任何一個完善市場的重要標(biāo)志。過去探礦權(quán)事實上可無限期地延續(xù)，導(dǎo)致一些探礦權(quán)長期圈而不探。
這次《通知》明確：新立探礦權(quán)有效期為3年，每延續(xù)一次時間最長為2年，并應(yīng)提高符合規(guī)范要求的地質(zhì)勘查工作階段?！锻ㄖ芬?guī)定，在同一勘查階段延長時間的探礦權(quán)人必須退出一定的勘查面積。探礦權(quán)人需提交由省級以上登記管理機關(guān)組織的專家論證報告，并經(jīng)登記管理機關(guān)審查后，可再準(zhǔn)予一次在本勘查階段的延續(xù)，但應(yīng)縮減勘查面積，每次縮減的勘查面積不得低于首次勘查許可證載明勘查面積的25%。
五是建立了以申請在先方式申請?zhí)降V權(quán)的信息公開制度，保護了申請人的權(quán)益?！锻ㄖ返谖鍡l規(guī)定，探礦權(quán)申請人依法按“申請在先”方式申請?zhí)降V權(quán)的，登記管理機關(guān)應(yīng)在受理申請時立即將其申請的區(qū)塊范圍、勘查礦種等信息上網(wǎng)登記，依法保護申請人的“在先權(quán)”。這樣，可防止暗箱操作，以公開促公平，保護申請人的利益。
此外，《通知》第一次明確了新立探礦權(quán)的最小區(qū)塊面積，填補了制度的空白。過去的法律法規(guī)中只規(guī)定了勘查區(qū)塊的最大面積?！锻ㄖ返诹鶙l明確：新立探礦權(quán)的勘查區(qū)塊面積一般不得小于1個基本單位區(qū)塊。
記者：我們注意到這次出臺的《通知》對探礦權(quán)變更作了很詳細(xì)的規(guī)定，這是基于什么考慮？
負(fù)責(zé)人：主要是為了完善探礦權(quán)分類出讓制度，規(guī)范探礦權(quán)變更的審批。
2006年國土資源部發(fā)布12號文《關(guān)于進一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》，對礦業(yè)權(quán)實行分類管理制度，綜合考慮礦產(chǎn)資源的自然屬性和以往地質(zhì)工作程度，將礦產(chǎn)資源分為高風(fēng)險、低風(fēng)險、無風(fēng)險三類，確定不同的出讓方式，這是礦業(yè)權(quán)管理制度的重要進步。隨著管理實踐的推進，也存在一些需要完善的管理環(huán)節(jié)。如探礦權(quán)變更，是以往探礦權(quán)管理中規(guī)定不明確、漏洞較多的一個管理環(huán)節(jié)。有的探礦權(quán)人以申請高風(fēng)險礦種為名，低門檻獲取探礦權(quán)，然后變更礦種，勘查低風(fēng)險礦種；有的借機“圈地”等。這次逐一作出嚴(yán)格的規(guī)定，目的在于堵住管理的漏洞。
具體來說，對變更勘查礦種，《通知》明確：首先應(yīng)提交勘查過程中新發(fā)現(xiàn)礦種的地質(zhì)勘查報告。由低風(fēng)險類礦種變更為高風(fēng)險類礦種的，或在低風(fēng)險類礦種之間變更的，可依法申請辦理變更登記手續(xù)。原則上不允許變更由高風(fēng)險類礦種變更為低風(fēng)險類礦種。確系勘查過程中新發(fā)現(xiàn)的，由省級以上登記管理機關(guān)組織的專家論證和社會公示后可允許變更勘查礦種，但需評估補交探礦權(quán)價款。鈾礦探礦權(quán)人原則上不得申請變更勘查礦種。
對變更勘查單位，《通知》明確：應(yīng)提交探礦權(quán)人與勘查單位簽訂的勘查合同，勘查單位必須符合規(guī)定的資質(zhì)條件。
《通知》對變更勘查范圍這樣規(guī)定：探礦權(quán)人申請擴大勘查范圍，比照新立探礦權(quán)程序進行審查。以招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議出讓方式取得低風(fēng)險類礦產(chǎn)勘查的探礦權(quán)人，不得申請擴大勘查范圍。根據(jù)規(guī)劃及礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案需要調(diào)整擴大范圍的，按照協(xié)議出讓方式進行申請和審批。協(xié)議出讓的探礦權(quán)價款不得低于類似條件下的市場價。
記者：有一個具體問題，《通知》為什么規(guī)定鈾礦探礦權(quán)人原則上不得申請變更勘查礦種？
負(fù)責(zé)人：由于鈾礦有保密性管理規(guī)定，而且目前鈾礦探礦權(quán)市場尚未完全開放，主要由國家進行投資，屬于戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查，各省對鈾礦勘查的準(zhǔn)入門檻最低，可能會出現(xiàn)申請人利用鈾礦勘查低門檻準(zhǔn)入時機，以鈾礦勘查為名圈占其他礦種的探礦權(quán)。因此，《通知》對鈾礦勘查礦種的變更設(shè)計了嚴(yán)格的控制管理制度。 （中國國土資源報 記者 丁全利）
