國(guó)務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人就《防治船舶污染
海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》答記者問(wèn)
2009年9月9日，溫家寶總理簽署國(guó)務(wù)院令，公布《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)條例）。該條例將于2010年3月1日起施行。日前，國(guó)務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人就條例的有關(guān)問(wèn)題回答了記者的提問(wèn)。
問(wèn)：《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》對(duì)原《中華人民共和國(guó)防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》進(jìn)行了全面修改，請(qǐng)問(wèn)這次修改的主要目的是什么?
答：早在1983年，我國(guó)就出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》，在防止船舶污染海域，保護(hù)海洋生態(tài)方面發(fā)揮重要作用。近年來(lái)，為了應(yīng)對(duì)國(guó)際海運(yùn)業(yè)快速發(fā)展對(duì)海洋環(huán)境帶來(lái)的威脅，有關(guān)國(guó)際組織制定出臺(tái)了一些加強(qiáng)防治船舶污染海洋環(huán)境的國(guó)際公約。我國(guó)作為國(guó)際海事組織的A類(lèi)理事國(guó)，積極推動(dòng)并加入了《國(guó)際防止船舶造成污染公約》、《國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》、《國(guó)際油污防備、反應(yīng)和合作公約》等多個(gè)防治船舶污染海洋環(huán)境的國(guó)際公約。與此同時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)也根據(jù)我國(guó)保護(hù)海洋環(huán)境的實(shí)際需要和加入的國(guó)際公約的要求，對(duì)1983年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海洋環(huán)境保護(hù)法》）進(jìn)行了修訂，增加了國(guó)家建立船舶油污保險(xiǎn)、油污損害賠償基金制度，以及對(duì)船舶載運(yùn)油類(lèi)、危險(xiǎn)化學(xué)品等污染危害性貨物的作業(yè)進(jìn)行監(jiān)管等內(nèi)容。
為了進(jìn)一步做好防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境工作，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)，有必要根據(jù)修訂后的《海洋環(huán)境保護(hù)法》，以及我國(guó)加入的國(guó)際公約的要求，在總結(jié)防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對(duì)原有的《中華人民共和國(guó)防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》進(jìn)行全面修改，制定新的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》。
問(wèn)：做好防治船舶污染海洋環(huán)境工作，一個(gè)重要方面是要提高有關(guān)單位的防污應(yīng)急能力，確保在發(fā)生船舶污染事故時(shí)能夠迅速有效地開(kāi)展清污工作，條例在這方面是如何做出規(guī)定的？
答：做好日常防治污染應(yīng)急能力建設(shè)，保證在船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境時(shí)，有關(guān)單位能夠迅速有效地調(diào)集人員和設(shè)備、設(shè)施，開(kāi)展清污工作，對(duì)防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境，減少污染損害有著重要意義。為此，條例從以下三個(gè)方面作了規(guī)定：
一是規(guī)定國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門(mén)、沿海設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府，應(yīng)當(dāng)根據(jù)防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境的需要，組織編制防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境應(yīng)急能力建設(shè)規(guī)劃，建立健全防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。
二是規(guī)定海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境的監(jiān)測(cè)、監(jiān)視機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境的監(jiān)測(cè)、監(jiān)視。
三是規(guī)定國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門(mén)、沿海設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境應(yīng)急能力建設(shè)規(guī)劃，建立專(zhuān)業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍和應(yīng)急設(shè)備庫(kù)，配備專(zhuān)用的設(shè)施、設(shè)備和器材。
問(wèn)：船舶在運(yùn)行過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生大量船舶垃圾、生活污水等污染物，如果不加強(qiáng)對(duì)這些污染物排放、接收的監(jiān)管，可能會(huì)引起海洋環(huán)境污染，對(duì)此，條例是怎樣規(guī)定的？
答：近年來(lái)，隨著我國(guó)船舶數(shù)量和噸位大大增加，船舶營(yíng)運(yùn)中產(chǎn)生的船舶垃圾、生活污水、含油污水等船舶污染物也越來(lái)越多，在加強(qiáng)對(duì)船舶向海洋排放污染物的監(jiān)管的同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)船舶污染物接收單位接收船舶污染物之后的監(jiān)管，避免造成二次污染。為此，條例除了明確規(guī)定船舶排放船舶污染物應(yīng)當(dāng)符合法律、行政法規(guī)、有關(guān)國(guó)際公約以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的要求，不符合排放要求的船舶污染物，應(yīng)當(dāng)排入港口接收設(shè)施或者由船舶污染物接收單位接收外，還進(jìn)一步規(guī)定船舶污染物接收單位接收船舶污染物，應(yīng)當(dāng)向船舶出具污染物接收單證，按照國(guó)家有關(guān)污染物處理的規(guī)定處理接收的船舶污染物，并每月將船舶污染物的接收和處理情況報(bào)海事管理機(jī)構(gòu)備案。
問(wèn)：船舶在進(jìn)行過(guò)駁、裝卸等作業(yè)活動(dòng)時(shí)，容易給海洋環(huán)境造成污染，需要加強(qiáng)監(jiān)管，條例對(duì)這方面是如何規(guī)定的？
答：船舶在進(jìn)行污染危害性貨物裝卸、過(guò)駁等作業(yè)時(shí)，對(duì)海洋環(huán)境存在較大污染風(fēng)險(xiǎn)，在加強(qiáng)對(duì)船舶本身排放污染物進(jìn)行監(jiān)管的同時(shí)，防治船舶裝卸、過(guò)駁等作業(yè)活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境造成污染也十分重要。為此，條例從以下三個(gè)方面作了規(guī)定：
一是規(guī)定載運(yùn)污染危害性貨物的船舶應(yīng)當(dāng)符合污染危害性貨物適載要求，在具有相應(yīng)安全裝卸和污染物處理能力的碼頭、裝卸站進(jìn)行裝卸作業(yè)。污染危害性貨物所有人或者代理人交付船舶載運(yùn)污染危害性貨物，應(yīng)當(dāng)確保貨物的包裝與標(biāo)志等符合有關(guān)安全和防治污染的規(guī)定，并在運(yùn)輸單證上準(zhǔn)確注明貨物的技術(shù)名稱(chēng)、編號(hào)、類(lèi)別（性質(zhì)）、數(shù)量、注意事項(xiàng)和應(yīng)急措施等內(nèi)容。同時(shí)，針對(duì)瞞報(bào)、謊報(bào)污染危害性貨物逃避監(jiān)管的問(wèn)題，條例規(guī)定，海事管理機(jī)構(gòu)認(rèn)為交付船舶載運(yùn)的污染危害性貨物應(yīng)當(dāng)申報(bào)而未申報(bào)，或者申報(bào)的內(nèi)容不符合實(shí)際情況的，可以按照國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門(mén)的規(guī)定采取開(kāi)箱等方式查驗(yàn)。
二是為了加強(qiáng)對(duì)散裝液體污染危害性貨物過(guò)駁作業(yè)的監(jiān)管，條例規(guī)定進(jìn)行散裝液體污染危害性貨物過(guò)駁作業(yè)的船舶，其承運(yùn)人、貨物所有人或者代理人應(yīng)當(dāng)向海事管理機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，告知作業(yè)地點(diǎn)，并附送過(guò)駁作業(yè)方案、作業(yè)程序等材料，經(jīng)許可方可作業(yè)。
三是為了在發(fā)生船舶污染事故后，充分發(fā)揮社會(huì)專(zhuān)業(yè)清污力量的作用，條例借鑒美國(guó)、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定載運(yùn)散裝液體污染危害性貨物的船舶和1萬(wàn)總噸以上的其他船舶，其經(jīng)營(yíng)人應(yīng)當(dāng)在作業(yè)前或者進(jìn)出港口前與取得污染清除作業(yè)資質(zhì)的單位簽訂污染清除作業(yè)協(xié)議，明確雙方在發(fā)生船舶污染事故后污染清除的權(quán)利和義務(wù)。發(fā)生船舶污染事故后，污染清除作業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照協(xié)議及時(shí)進(jìn)行污染清除作業(yè)。
問(wèn)：發(fā)生船舶污染事故后，首要任務(wù)是立即開(kāi)展應(yīng)急處置工作，避免損失擴(kuò)大，條例在加強(qiáng)船舶污染事故的應(yīng)急處置方面做了哪些規(guī)定？
答：為了加強(qiáng)船舶污染事故的應(yīng)急處置，確保發(fā)生船舶污染事故時(shí)能夠及時(shí)有效地開(kāi)展相關(guān)工作，條例根據(jù)有關(guān)安全生產(chǎn)管理的法律、行政法規(guī)的規(guī)定，總結(jié)多年來(lái)我國(guó)船舶污染事故應(yīng)急處置的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，按照船舶溢油量、事故造成的直接經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額，將船舶污染事故分為特別重大、重大、較大和一般事故四個(gè)等級(jí)，并明確規(guī)定，船舶在中華人民共和國(guó)管轄海域發(fā)生污染事故，或者在中華人民共和國(guó)管轄海域外發(fā)生污染事故造成或者可能造成中華人民共和國(guó)管轄海域污染的，應(yīng)當(dāng)就近向有關(guān)海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告；接到報(bào)告的海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)立即核實(shí)有關(guān)情況，并向上級(jí)海事管理機(jī)構(gòu)或者國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門(mén)報(bào)告，同時(shí)報(bào)告有關(guān)沿海設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府。此外，為了有效處置船舶污染事故，條例還對(duì)不同等級(jí)事故的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)作了明確規(guī)定，發(fā)生特別重大船舶污染事故，國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門(mén)成立事故應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)；發(fā)生重大、較大和一般船舶污染事故，由有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府會(huì)同海事管理機(jī)構(gòu)成立事故應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)。
問(wèn)：發(fā)生船舶污染事故給海洋環(huán)境造成損害的，有關(guān)責(zé)任人需要承擔(dān)相應(yīng)的損害賠償責(zé)任，實(shí)踐中由于缺少明確的船舶污染事故賠償責(zé)任制度，不利于確定事故責(zé)任，處理?yè)p害賠償事宜，對(duì)此，條例是從哪些方面來(lái)完善船舶污染事故損害賠償制度，以保障船舶污染事故造成的損害能夠得到合理賠償?shù)模?/strong>
答：據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1998年至2008年，在我國(guó)管轄海域共發(fā)生733起船舶污染事故，這些污染事故給我國(guó)海洋環(huán)境造成了巨大的損害，需要完善船舶污染事故損害賠償制度，以保障船舶污染事故造成的損害能夠得到合理賠償。條例根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)海商法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海商法》）以及我國(guó)加入的《國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》等國(guó)際公約的規(guī)定，對(duì)船舶污染事故損害賠償制度作了以下四個(gè)方面的規(guī)定。
一是規(guī)定了船舶污染事故的賠償原則，即造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)排除危害，并賠償損失；完全由于第三者的故意或者過(guò)失，造成海洋環(huán)境污染損害的，由第三者排除危害，并承擔(dān)賠償責(zé)任。
二是根據(jù)《海商法》的規(guī)定，明確了船舶污染事故損害賠償限額制度。條例規(guī)定，船舶污染事故的賠償限額依照《海商法》關(guān)于海事賠償責(zé)任限制的規(guī)定執(zhí)行。但是，船舶載運(yùn)的散裝持久性油類(lèi)物質(zhì)造成中華人民共和國(guó)管轄海域污染的，賠償限額依照中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的有關(guān)國(guó)際條約的規(guī)定執(zhí)行。
三是建立了船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)制度。為了保障發(fā)生船舶污染事故后，污染損害能夠得到合理賠償，同時(shí)也為了防止航運(yùn)企業(yè)因船舶污染事故賠償導(dǎo)致破產(chǎn)，條例根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》和我國(guó)加入的有關(guān)國(guó)際公約的規(guī)定，并兼顧我國(guó)小型油輪多，事故率高，賠付能力差，以及1000總噸以上大型非油輪發(fā)生燃油污染事故后，造成的后果比較嚴(yán)重的情況，規(guī)定除1000總噸以下載運(yùn)非油類(lèi)物質(zhì)的船舶外，在中華人民共和國(guó)管轄海域內(nèi)航行的船舶，其所有人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門(mén)的規(guī)定，投保船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)或者取得相應(yīng)的財(cái)務(wù)擔(dān)保。
四是目前我國(guó)進(jìn)口原油90%以上通過(guò)海上運(yùn)輸，運(yùn)輸持久性油類(lèi)物質(zhì)貨物的船舶發(fā)生污染事故的風(fēng)險(xiǎn)較大，一旦發(fā)生船舶油污事故，會(huì)給海洋環(huán)境造成重大損害，帶來(lái)巨額賠償，僅僅依靠船舶投保的船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)難以合理地進(jìn)行賠償。為此，條例細(xì)化了《海洋環(huán)境保護(hù)法》有關(guān)船舶油污損害賠償基金的制度，規(guī)定在中華人民共和國(guó)管轄水域接收海上運(yùn)輸?shù)某志眯杂皖?lèi)物質(zhì)貨物的貨物所有人或者代理人應(yīng)當(dāng)繳納船舶油污損害賠償基金。船舶油污損害賠償基金由有關(guān)行政機(jī)關(guān)和主要貨主組成的船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)負(fù)責(zé)管理。
