國務院法制辦負責人
就《民用機場管理條例》答記者問
2009年4月1日，溫家寶總理簽署國務院令，公布《民用機場管理條例》（以下簡稱條例）。該條例將于2009年7月1日起施行。日前，國務院法制辦負責人就條例的有關問題回答了記者的提問。
問：制定《民用機場管理條例》的主要目的是什么？
答：民用機場分為運輸機場和通用機場。運輸機場是指為從事旅客、貨物運輸?shù)裙埠娇者\輸活動的民用航空器提供起飛、降落等服務的民用機場；通用機場是指為從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)飛行，以及醫(yī)療衛(wèi)生、搶險救災、氣象探測、海洋監(jiān)測、科學實驗、教育訓練、文化體育等飛行活動的民用航空器提供起飛、降落等服務的民用機場。改革開放以來，我國民用機場的數(shù)量和等級都大大提高。截至去年年底，我國共有運輸機場160個，共為110多家國內(nèi)外航空運輸企業(yè)提供了服務，2008年運送旅客1.92億人次，運送貨物400多萬噸；共有通用機場70多個，在噴灑農(nóng)藥、氣象探測、海洋監(jiān)測、搶險救災等方面發(fā)揮了重要作用。民用機場在快速發(fā)展的同時也出現(xiàn)了一些問題，迫切需要制定專門行政法規(guī)進行規(guī)范：一是隨著我國國民經(jīng)濟和民航事業(yè)的發(fā)展，機場建設進入了一個快速發(fā)展的階段，但是對于機場選址，新建、改建、擴建，周邊土地利用和規(guī)劃等民用機場建設程序缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，需要予以明確；二是根據(jù)機場管理體制改革方案，機場管理權限已下放給地方，需要對地方人民政府和民用航空主管部門各自的管理權限和管理責任作出進一步的規(guī)定；三是民用機場是重要的公共基礎設施，它的運營和管理涉及機場管理機構、航空公司以及其他駐場單位、乘客、貨主等多方主體，需要對他們的權利和義務作出規(guī)范；四是針對不斷出現(xiàn)的高層建筑和電磁干擾等影響機場凈空和電磁環(huán)境的新情況，需要加大對民用機場凈空和電磁環(huán)境的保護力度。
問：條例對于民用機場的規(guī)劃建設作了哪些方面的規(guī)定？
答：如前所述，民用機場分為運輸機場和通用機場。其中，運輸機場的建設程序較為復雜，涉及機場選址，總體規(guī)劃和場內(nèi)建設項目，以及運輸機場專業(yè)工程等方面的問題。因此，條例就上述三方面的問題分別做出了規(guī)定：
一是關于機場建設的選址。2004年原民航總局專門制定了《民用機場建設管理規(guī)定》，明確了運輸機場選址的具體條件。實踐證明該規(guī)定是行之有效的?？紤]到運輸機場選址的專業(yè)性、技術性較強，條例僅原則性地規(guī)定，新建運輸機場的場址應當符合國務院民用航空主管部門規(guī)定的條件。同時，為了加大對民用機場場址的保護力度，條例規(guī)定，對符合條件的運輸機場場址，運輸機場所在地有關地方人民政府應當將其納入土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌安排，并對場址實施保護。
二是關于機場總體規(guī)劃和場內(nèi)建設項目。為了保證運輸機場總體規(guī)劃符合航空飛行安全的要求，發(fā)揮運輸機場作為公共交通基礎設施的作用，條例規(guī)定運輸機場建設項目法人編制運輸機場總體規(guī)劃，應當報民用航空管理部門批準。運輸機場內(nèi)的建設項目必須按照總體規(guī)劃的要求進行，任何單位和個人不得在運輸機場內(nèi)擅自新建、改建、擴建建筑物或者構筑物。
三是關于運輸機場專業(yè)工程。考慮到運輸機場專業(yè)工程直接關系到機場的安全運營，條例對運輸機場專業(yè)工程做出了全過程管理的制度設計，規(guī)定運輸機場專業(yè)工程的設計應當符合國家有關標準，并經(jīng)民用航空管理部門批準；運輸機場專業(yè)工程竣工，經(jīng)民用航空管理部門驗收合格后方可投入使用。
由于我國通用機場的發(fā)展還處于起步階段，為了給通用機場的發(fā)展留出空間，草案僅原則性地規(guī)定，通用機場的規(guī)劃、建設依照國家有關規(guī)定執(zhí)行。
問：條例對于民用機場投入使用規(guī)定了什么條件？
答：《中華人民共和國民用航空法》（以下簡稱民用航空法）第六十二條概括地規(guī)定了民用機場投入使用應當具備的條件。為了保證民用航空法的規(guī)定落到實處，條例細化了取得運輸機場和通用機場使用許可分別應當具備的條件和履行的程序。其中，運輸機場投入使用需要具備健全的安全運營管理體系、組織機構和管理制度；與其運營業(yè)務相適應的飛行區(qū)、航站區(qū)、工作區(qū)以及空中交通服務、航行情報、通信導航監(jiān)視、氣象等相關設施、設備和人員；經(jīng)批準的使用空域、飛行程序和運行標準；符合國家規(guī)定的民用航空安全保衛(wèi)條件；以及處理突發(fā)事件的應急預案及相應的設施、設備，并經(jīng)國務院民用航空主管部門許可。
通用機場投入使用，需要有與運營業(yè)務相適應的飛行場地；保證飛行安全的空中交通服務、通信導航監(jiān)視等設施和設備；健全的安全管理制度、符合國家規(guī)定的民用航空安全保衛(wèi)條件、處理突發(fā)事件的應急預案；以及必要的管理人員和專業(yè)技術人員，并經(jīng)通用機場所在地地區(qū)民用航空管理機構許可。
問：條例對于保障民用機場的安全運營做出了哪些規(guī)定？
答：民用機場尤其是運輸機場的安全運營直接關系到乘客、貨主以及機場周邊地區(qū)居民的人身、財產(chǎn)安全。安全是機場運營的首要目標和基本要求。為了保障機場的安全運營，條例首先規(guī)定了民航管理部門和相關地方人民政府在領導機場安全運營工作、督促機場管理機構依法履行安全管理職責，協(xié)調(diào)、解決運輸機場安全運營中的問題，以及制定運輸機場突發(fā)事件應急預案等方面的職責。
同時，考慮到機場管理機構在維護機場安全運營方面的特殊作用，條例明確規(guī)定機場管理機構對運輸機場安全運營負有統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理的職責，規(guī)定由機場管理機構負責建立健全機場安全運營責任制，組織制定機場安全運營規(guī)章制度，督促檢查安全運營工作，保證運輸機場持續(xù)符合安全運營要求。
另外，運輸機場也是航空運輸企業(yè)和其他駐場單位共同的工作平臺，各駐場單位應當共同保障機場的安全運營。因此，條例規(guī)定，航空運輸企業(yè)及其他駐場單位應當按照各自的職責，共同保障運輸機場的安全運營并承擔相應的責任；航空運輸企業(yè)以及其他駐場單位應當配備必要的應急救援設備和器材，并加強日常管理；定期對從業(yè)人員進行必要的安全運營培訓；在發(fā)生影響運輸機場安全運營的情況時，應當立即報告機場管理機構。
問：在加強運輸機場管理，提高運輸機場服務水平方面，條例做出了哪些規(guī)定？
答：作為重要的公共交通基礎設施，運輸機場的管理和服務水平既涉及航空公司等駐場單位的利益，也關系廣大旅客和貨主的利益。為此，條例首先規(guī)定，機場管理機構統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理運輸機場的生產(chǎn)運營，維護運輸機場的正常秩序，為航空運輸企業(yè)及其他駐場單位、旅客和貨主提供公平、公正、便捷的服務；針對目前運輸機場管理中存在的，發(fā)生航班延誤時機場管理機構、航空運輸企業(yè)和其他駐場單位職責不清，互相推諉，不積極提供相應服務，以及擠占旅客候機場所等問題，條例進一步規(guī)定，機場管理機構與航空運輸企業(yè)及其他駐場單位應當簽訂書面協(xié)議，明確各方在生產(chǎn)運營、機場管理過程中以及發(fā)生航班延誤等情況時的權利和義務；機場管理機構應當組織航空運輸企業(yè)及其他駐場單位制定服務規(guī)范并向社會公布；按照國家規(guī)定的標準配備候機、餐飲、停車、醫(yī)療急救等設施、設備，并提供相應的服務；與航空運輸企業(yè)、空中交通管理部門等單位建立信息共享機制，及時為旅客和貨主提供準確的信息。發(fā)生航班延誤的情況時，機場管理機構應當及時協(xié)調(diào)航空運輸企業(yè)及其他有關駐場單位共同做好旅客和貨主服務，及時通告相關信息。航空運輸企業(yè)及其代理人應當按照有關規(guī)定和服務承諾為旅客和貨主提供相應的服務。
同時，為了優(yōu)化運輸機場內(nèi)零售、餐飲、航空地面服務等經(jīng)營性業(yè)務的競爭環(huán)境，促使其提供質(zhì)優(yōu)價廉的服務，條例規(guī)定，機場范圍內(nèi)的零售、餐飲、航空地面服務等經(jīng)營性業(yè)務采取有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權的方式經(jīng)營的，機場管理機構應當按照國務院民用航空主管部門的規(guī)定與取得經(jīng)營權的企業(yè)簽訂協(xié)議，明確服務標準、收費水平、安全規(guī)范和責任等事項。對于采取有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權方式經(jīng)營的業(yè)務，機場管理機構及其關聯(lián)企業(yè)不得參與經(jīng)營。
問：條例對民用機場的凈空環(huán)境和電磁環(huán)境保護做出了哪些規(guī)定？
答：民用機場的凈空指的是航空器安全起降所要求的，排除影響飛行安全的障礙物的立體空間。凈空內(nèi)的高層建筑、煙霧、飛鳥等均可能威脅飛行安全。為此，民用航空法第五十八條規(guī)定了禁止在民用機場凈空保護區(qū)域內(nèi)從事飼養(yǎng)、放飛影響飛行安全的鳥類，修建不符合機場凈空要求的建筑物或者設施等危害機場凈空的活動。同時，由于航空器飛行依靠無線電導航臺提供關于飛機方位、距離、位置等的導航信息，無關的無線信號可能干擾導航信息的正常傳遞，危及飛行安全，民用航空法第五十八條也概括地規(guī)定了禁止修建影響機場電磁環(huán)境的建筑物或者設施。
隨著城鎮(zhèn)建設步伐的加快，高層建筑、粉塵、燈光對機場凈空環(huán)境的影響日漸嚴重；同時，高壓輸電線、電氣化鐵路、大型工業(yè)設備等產(chǎn)生的無線信號以及非法的無線電臺（站）等對機場電磁環(huán)境的威脅也越來越突出。為此，條例在民用航空法原有規(guī)定的基礎上，進一步明確由機場所在地地區(qū)民用航空管理機構和有關地方人民政府劃定民用機場凈空保護區(qū)域，由機場所在地地方無線電管理機構會同地區(qū)民用航空管理機構確定民用機場電磁環(huán)境保護區(qū)域。民用航空管理部門和機場管理機構應當加強對民用機場凈空狀況的核查。機場所在地縣級以上地方人民政府也應當及時采取有效措施，消除對飛行安全的影響；民用航空無線電專用頻率受到干擾時，機場管理機構和民用航空管理部門應當立即采取排查措施，及時消除干擾。同時，還明確規(guī)定禁止在凈空保護區(qū)域內(nèi)從事排放大量煙霧、粉塵、火焰、廢氣等影響飛行安全的物質(zhì)，放飛影響飛行安全的鳥類，修建靶場、強烈爆炸物倉庫等活動，禁止在電磁環(huán)境保護區(qū)域內(nèi)從事修建架空高壓輸電線、架空金屬線，存放金屬堆積物等活動。此外，條例對于在保護區(qū)域內(nèi)從事的特定活動提出了相應的要求，例如，縣級以上地方人民政府審批民用機場凈空保護區(qū)域內(nèi)的建設項目，應當書面征求民用機場所在地地區(qū)民用航空管理機構的意見；在民用機場凈空保護區(qū)域內(nèi)設置22萬伏以上（含22萬伏）的高壓輸電塔的，應當按照國務院民用航空主管部門的有關規(guī)定設置障礙燈或者標志，并向相關監(jiān)管部門和機場管理機構提供有關資料；在民用機場電磁環(huán)境保護區(qū)域內(nèi)設置、使用非民用航空無線電臺（站）的，無線電管理機構應當在征求民用機場所在地地區(qū)民用航空管理機構意見后，按照國家無線電管理的有關規(guī)定審批。
