海關(guān)總署解讀抽象行政行為審查程序
海關(guān)行政復(fù)議是審查具體行政行為的，也就是說(shuō)海關(guān)管理相對(duì)人對(duì)海關(guān)做出的行政處罰、行政拘留、企業(yè)分類、行政許可、減免稅審批等具體的事項(xiàng)不服，可以申請(qǐng)上一級(jí)海關(guān)進(jìn)行復(fù)議。而抽象行政行為是指海關(guān)做出的不針對(duì)管理相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行政行為，一般包括海關(guān)制定規(guī)范性文件的行為等。
在一般情況下，管理相對(duì)人是不能對(duì)海關(guān)的抽象行政行為提起行政復(fù)議的，但是也有例外，即如果管理相對(duì)人在對(duì)某項(xiàng)具體行政行為提起行政復(fù)議過(guò)程中，認(rèn)為這個(gè)具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件有問(wèn)題，可以附帶提起對(duì)這個(gè)規(guī)范性文件（抽象行政行為）的審查申請(qǐng)，此時(shí)，海關(guān)就可以啟動(dòng)抽象行政行為審查機(jī)制。某些特殊情況下海關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)也可以自行啟動(dòng)審查程序。
海關(guān)對(duì)抽象行政行為審查的啟動(dòng)程序
海關(guān)對(duì)抽象行政行為的審查一定要在行政復(fù)議程序中進(jìn)行，一般情況下是在復(fù)議開始以后，申請(qǐng)人認(rèn)為海關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定不合法，就可以在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)復(fù)議時(shí)一并提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)。如果在對(duì)具體行政行為提起行政復(fù)議時(shí)還不知道該具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定的，也可以在復(fù)議機(jī)關(guān)做出復(fù)議決定前提出。
也即是，只要復(fù)議案件從受理一直到復(fù)議決定做出，這個(gè)期間都可以隨時(shí)提出對(duì)規(guī)范性文件的審查申請(qǐng)。海關(guān)行政復(fù)議期限是60天（最長(zhǎng)90天），在這個(gè)期間申請(qǐng)人都有這個(gè)權(quán)利。一般情況下，申請(qǐng)人提出對(duì)規(guī)范性文件的審查要以書面形式提出，但是如果復(fù)議申請(qǐng)本身就是口頭提出的，對(duì)規(guī)范性文件的審查也可以口頭提出。除了申請(qǐng)人可以提起對(duì)規(guī)范性文件的審查申請(qǐng)之外，海關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)也可以主動(dòng)啟動(dòng)對(duì)規(guī)范性文件的審查程序——只要復(fù)議機(jī)關(guān)在審查具體行政行為時(shí)認(rèn)為有這個(gè)必要。如果是海關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議中主動(dòng)啟動(dòng)對(duì)規(guī)范性文件審查程序的，應(yīng)當(dāng)立即通知申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人，讓他們?cè)谒枷肷嫌兴鶞?zhǔn)備，同時(shí)也可以很好地配合復(fù)議機(jī)關(guān)的審查。
復(fù)議機(jī)關(guān)審查抽象行政行為的程序
復(fù)議機(jī)關(guān)接到申請(qǐng)人對(duì)抽象行政行為審查的要求以后，首先確認(rèn)自己是否有權(quán)處理，有權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)處理完畢；如果無(wú)權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)報(bào)送有權(quán)處理的機(jī)關(guān)處理。下面分別介紹上述兩種情形：
一、復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)處理
步驟一：確定該規(guī)范性文件是否與法律、行政法規(guī)、規(guī)章相抵觸。
申請(qǐng)人認(rèn)為海關(guān)的規(guī)范性文件是否合法，主要是看這個(gè)文件與有關(guān)法律、行政法規(guī)、規(guī)章的內(nèi)容是否抵觸。內(nèi)容不相符，規(guī)范性文件顯然不符合法律法規(guī)的精神，按照上位法高于下位法的原則，該規(guī)范性文件自然是不合法的。
還要看該規(guī)范性文件有關(guān)程序方面的內(nèi)容是否合法有效。比如《中華人民共和國(guó)海關(guān)企業(yè)分類管理辦法》規(guī)定“經(jīng)直屬海關(guān)決定調(diào)整或者不予調(diào)整企業(yè)管理類別的，由企業(yè)注冊(cè)地海關(guān)在決定做出之日起10個(gè)工作日內(nèi)將相關(guān)決定送達(dá)企業(yè)”，如果規(guī)范性文件規(guī)定此類情況海關(guān)在15個(gè)工作日內(nèi)送達(dá)企業(yè)分類的相關(guān)決定，在程序上是與規(guī)章不相符的，因此也是違法的。
同時(shí)看該規(guī)范性文件的制定程序是否合法有效，如果文件的實(shí)體內(nèi)容與程序內(nèi)容都不違法，僅僅是制定程序違法，也不能算是規(guī)范性文件合法有效。
步驟二：確認(rèn)該規(guī)范性文件能否作為被申請(qǐng)人做出具體行政行為的依據(jù)。
被申請(qǐng)人做出具體行政行為除了依據(jù)法律、行政法規(guī)、規(guī)章之外，還要根據(jù)一部分規(guī)范性文件有關(guān)規(guī)定具體實(shí)施。如海關(guān)對(duì)當(dāng)事人違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定行為的處罰，除了依據(jù)《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》規(guī)定定性之外，還要依據(jù)《海關(guān)行政處罰罰款幅度標(biāo)準(zhǔn)》并結(jié)合當(dāng)事人違法情節(jié)和危害性做出具體的處罰決定。
步驟三：書面告知申請(qǐng)人對(duì)該規(guī)定的審查結(jié)果。
無(wú)論海關(guān)的規(guī)范性文件是否合法，能否作為海關(guān)做出具體行政行為的依據(jù)，都要書面告知申請(qǐng)人審查結(jié)果。海關(guān)告知的方式是制作《抽象行政行為審查告知書》，其內(nèi)容應(yīng)包括：說(shuō)明申請(qǐng)人在提起行政復(fù)議申請(qǐng)時(shí)一并提出了對(duì)XXX文件的審查申請(qǐng)，經(jīng)審查，該XXX文件符合XXX的規(guī)定，可以作為被申請(qǐng)人做出具體行政行為的依據(jù)；或者該XXX文件不符合XXX的規(guī)定，不能作為被申請(qǐng)人做出具體行政行為的依據(jù)。該《抽象行政行為審查告知書》做出后要及時(shí)送達(dá)申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人。
有權(quán)處理的上級(jí)海關(guān)處理期限。上級(jí)海關(guān)接到下級(jí)海關(guān)轉(zhuǎn)送的審查申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理，60日內(nèi)處理完畢。
二、復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)處理
步驟一：轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的上級(jí)海關(guān)。
有些規(guī)范性文件低一級(jí)別的海關(guān)無(wú)權(quán)制定，主要由上級(jí)海關(guān)制定實(shí)施，判別該規(guī)范性文件能否作為做出具體行政行為的依據(jù)，還是要由制定該規(guī)范性文件的海關(guān)做出說(shuō)明和解釋。因此，當(dāng)下級(jí)海關(guān)將有關(guān)規(guī)范性文件轉(zhuǎn)送上級(jí)海關(guān)處理時(shí)，上級(jí)海關(guān)不得推諉，并應(yīng)及時(shí)做出處理。轉(zhuǎn)送的海關(guān)也應(yīng)在轉(zhuǎn)送同時(shí)，報(bào)告行政復(fù)議的有關(guān)情況，主要說(shuō)明涉及該規(guī)范性文件的復(fù)議案件的受理、答復(fù)、審查等情況；也要說(shuō)明執(zhí)行該規(guī)范性文件的情況，主要說(shuō)明該規(guī)范性文件在被申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為中起到什么作用；還要說(shuō)明對(duì)適用該規(guī)范性文件的意見(jiàn)，即下級(jí)海關(guān)應(yīng)當(dāng)明確表明對(duì)該規(guī)范性文件能否作為執(zhí)法依據(jù)的立場(chǎng)。下級(jí)海關(guān)在轉(zhuǎn)送時(shí)應(yīng)當(dāng)填寫《行政復(fù)議抽象行政行為審查轉(zhuǎn)送書》，正式遞交上級(jí)海關(guān)。
步驟二：轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的非上級(jí)海關(guān)單位。
有些規(guī)范性文件并不是由上級(jí)海關(guān)制定的，海關(guān)在執(zhí)法中也經(jīng)常會(huì)遇到執(zhí)行國(guó)家有關(guān)部門文件和政策的情形，比如海關(guān)在落實(shí)減免稅政策時(shí)要執(zhí)行國(guó)家發(fā)改委的有關(guān)文件精神，當(dāng)復(fù)議中遇有此類情況時(shí)，海關(guān)對(duì)這些文件沒(méi)有解釋權(quán)，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)送制定這些規(guī)范性文件的部門做說(shuō)明和解釋。海關(guān)轉(zhuǎn)送時(shí)要起草轉(zhuǎn)送函，在轉(zhuǎn)送函中要說(shuō)明海關(guān)行政復(fù)議的情況，因?yàn)槭寝D(zhuǎn)送海關(guān)之外的部門審查規(guī)范性文件內(nèi)容，這就要求說(shuō)明復(fù)議情況時(shí)盡量具體詳細(xì)，重點(diǎn)應(yīng)說(shuō)明該規(guī)范性文件在該復(fù)議案件中的地位和作用，對(duì)管理相對(duì)人的影響等；最后還要請(qǐng)求有關(guān)部門確認(rèn)該規(guī)范性文件是否合法有效。海關(guān)轉(zhuǎn)送過(guò)程中，也要避免出現(xiàn)避重就輕的情形，為了得到一個(gè)對(duì)海關(guān)復(fù)議比較好的結(jié)果，有意夸大或者隱瞞部分事實(shí)，這些都是違法的。
